Политическая система США: институты и акторы

Тема 1. Политическая система США. Институциональная структура

Соединенные Штаты Америки являются федеративной республикой. Страна административно делится на 50 штатов и федеральный округ Колумбия, в подчинении США также находится ряд островных территорий. По исторически сложившейся в США традиции, политическая система преимущественно строится на двух партийной основе. Помимо множества мелких партий, основными являются – демократическая и республиканская.

Политическая система США закреплена в Конституции 1787 года, где заложена система сдержек и противовесов, а также принцип разделения властей. Согласно основополагающему документу в основе устройства политической системы США три ветви власти (независимо функционирующих) – исполнительная, законодательная и судебная.

Все полномочия главы исполнительной ветви власти делегированы президенту США, который является как главой государства, так и главнокомандующим вооруженных сил. В зону ответственности главы государства входит исполнение и осуществление разработанных Конгрессом США законов. Важной также является должность вице-президента США, так как именно к нему, в случае непредвиденных обстоятельств, переходят все полномочия главы государства.

Отличительной особенностью исполнительной власти США является отсутствие правительства в смысле коллегиального органа исполнительной власти, его заменяет Администрация Президента США (The White House), которая включает три звена: Кабинет (The Cabinet), исполнительный аппарат президента (The Executive Office of the President), федеральные и независимые агентства (The Federal & Independent Agencies).

Законодательная власть представлена двухпалатным Конгрессом, который представлен верхней палатой – Сенатом – и нижней – Палатой Представителей.

Верховный суд – является высшим органом судебной власти, в то же время судебная ветвь власти является многоуровневой и многосоставной.

В США конституционно разрешен вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами (штатами). В Конституции США определена лишь компетенция федерации, решение остальных вопросов предоставлены штатам.1

Политическая система на уровне штатов по своей структуре практически полностью дублирует федеральную. Разделение властей в штатах США проведено на таком же высоком уровне, как и в федеральном центре, включая систему сдержек и противовесов. Каждый территориальный субъект имеет собственную конституцию, определяющую его государственное устройство, права и свободы граждан, но при этом не нарушающую Конституцию США. Пост губернатора по своим должностному функционалу дублирует полномочия президента, роль Конгресса исполняет легислатура штатов.

Перечень контрольных вопросов и заданий для самостоятельной работы:

1. Назовите форму государственного устройства США, а также количество территориальных субъектов.

2. В чем суть системы сдержек и противовесов, закрепленной в Конституции США?

3. Кто является главой исполнительной власти США и какова его основная функция?

4. Расскажите про особенности системы исполнительной власти США.

Тема 2. Администрация Президента США. Кабинет

Кабинет – совещательный орган при президенте США, состоящий из руководителей (секретарей, за исключением министра юстиций) 15 ключевых исполнительных департаментов (министерств):

Департамент сельского хозяйства США (The U.S. Department of Agriculture (USDA));

Департамент торговли США (The Department of Commerce),

Департамент обороны США (The Department of Defense (DOD));

Департамент образования США (The Department of Education);

Департамент энергетики США (The Department of Energy (DOE));

Департамент здравоохранения и социальных служб США (The Department of Health and Human Services (HHS));

Департамент внутренней безопасности (The Department of Homeland Security);

Департамент жилищного строительства и городского развития США (The Department of Housing and Urban Development (HUD));

Департамент внутренних дел США (The Department of the Interior (DOI));

Департамент юстиции США (The Department of Justice (DOJ));

Департамент труда США (The Department of Labor);

Государственный департамент США (The Department of State);

Департамент транспорта США (The Department of Transportation (DOT));

Департамент финансов США (The Department of the Treasury);

Департамент по делам ветеранов США (The Department of Veterans Affairs)2.

Число министерств и федеральных ведомств, их полномочия определяются законом, согласно которому, президент не имеет права самовольно изменить структуру Кабинета; все главы департаментов (министры) и их заместители назначаются с согласия Сената.

В связи с этим, президент наделен полномочиями представлять кандидатуры и, с согласия Сената, формировать состав своего Кабинета. По закону президент не может назначать в Кабинет своих ближайших родственников – эта поправка была принята после назначения Джоном Кеннеди своего родного брата Роберта на должность министра юстиций3.

Члены Кабинета входят в президентский круг особо приближенных, который формируется и действует в силу обычая, сложившегося еще при Джордже Вашингтоне. В конституции о Кабинете не упоминается, только сообщается, что президент вправе требовать от высших должностных лиц департаментов мнения по любому вопросу в письменной форме. Кабинет не принимает правовых актов и не публикует своих протоколов, все его решения, если они принимаются, оформляются актами президента. Соответственно, с прекращением полномочий президента Кабинет также уходит в отставку4. Всем членам Кабинета «предписано» строго следовать определяемой президентом США политике.5 Тем не менее, в своде законов США определено, что глава департамента может предписывать правила об управлении своим департаментом, о поведении его служащих, распределении и исполнении дел, а также об охране, использовании и хранении протоколов, документов и собственности департамента6.

Главы министерств обладают четкой иерархией – формальной и неформальной. Если говорить о формальной иерархии, то, во-первых, имеется «порядок старшинства», который определяется Белым домом и в соответствии с которым, министры рассаживаются на заседаниях Кабинета.

Во-вторых, существует в качестве закона порядок наследования поста главы государства в случае смерти президента или отстранения его от власти. Согласно закону, после вице-президента, спикера Палаты представителей и президента protempore Сената главой США становится госсекретарь, затем министр финансов и так далее – по исторически сложившемуся порядку создания «мест» в Кабинете. Неформально давно устоялась «большая четверка» самых влиятельных министров – госсекретарь, министры обороны, финансов и юстиции. К ним по степени влиятельности приближается созданный в 2003 пост министра национальной безопасности.

Помимо 15 министров в Кабинет входят еще несколько высших должностных лиц Администрации Президента – вице-президент, глава аппарата Белого дома, руководитель Агентства по охране окружающей среды, директор административно бюджетного управления, директор управления по контролю за наркотиками, торговый представитель Соединенных Штатов, посол США в ООН, глава Совета экономических консультантов и председатель управления по делам малого бизнеса.

Также по степени заработной платы к членам Кабинета приравнены следующие должности: директор Федеральной резервной системы, глава Администрации социального обеспечения и директор национальной разведки, что свидетельствует об их высоком статусе в административной иерархии7.

Следует выделить наиболее влиятельные, с точки зрения формирования внешнеполитической повестки США, департаменты исполнительной власти, входящие в структуру Кабинета: Государственный департамент, министерство обороны, министерство финансов, министерство энергетики.

Основным внешнеполитическим подразделением США является Государственный департамент (United States Department of State), который эквивалентен министерству иностранных дел в других странах. Его возглавляет госсекретарь – одна из важнейших должностей в Кабинете, так как он является главным советником президента по вопросам внешней политики и одновременно реализует ее, проводя переговоры и назначая послов.

Именно глава госдепартамента является первым среди членов Кабинета в ряду наследования должности президента. В первые десятилетия существования США, должность Госсекретаря рассматривалась как последняя ступень перед постом главы Белого дома, шесть бывших президентов возглавляли в свое время Государственный департамент.

Госсекретарь имеет одного первого заместителя (Deputy Secretary) и шесть простых заместителей (Undersecretary). Каждый из них курирует свое направление, и в его подчинении находятся соответствующие подразделения госдепартамента. К заместителю госсекретаря приравнен его специальный советник, выступающий как личный посланник главы госдепартамента на важнейших переговорах. Также напрямую выходит на главу внешнеполитического ведомства постоянный представитель США в ООН, эта должность традиционно высоко котируется в США8.

Значительную часть сотрудников госдепартамента в Вашингтоне и большую часть кадров дипломатических миссий составляют карьерные дипломаты, поступившие на «заграничную службу». Порядок ее прохождения определяется специальным законом и предполагает регулярные зарубежные командировки. Должность посла исполняют как профессиональные дипломаты (в двух третях случаев), так и политические назначенцы. Всего государственный департамент имеет более 260 посольств, консульств и дипломатических миссий.

Следует учесть, что поступившие на «загранслужбу», могут проходить ее не только в госдепартаменте, но и в министерстве торговли, министерстве сельского хозяйства и Агентстве по международному развитию, имеющих свои подразделения за рубежом.

В число задач государственного департамента входят: защита и помощь американским гражданам, живущим или путешествующим за рубежом; содействие американскому бизнесу в его заграничных контактах; координация усилий других официальных ведомств на международной сцене и помощь им; информирование сограждан о международной политике США и ситуации в мире, а также обратная связь с ними.

В числе многочисленных подразделений госдепартамента следует выделить Бюро дипломатической безопасности (Bureau of Diplomatic Security)9, контролирующее Службу дипломатической безопасности (Diplomatic Security Service), чьи агенты имеются во всех посольствах и наделены правом расследования и ареста. Бюро является одним из правоохранительных ведомств США10. Также в состав государственного департамента входит разведывательное и исследовательское бюро (Bureau of Intelligence and Research) – одно из 17 агентств американского разведывательного сообщества11, и управление координатора борьбы с терроризмом (Office of the Coordinator for Counterterrorism)12.

Министерство финансов (United States Department of the Treasury) также оказывает весьма заметную роль в решении ключевых вопросов внешней политики, так как отвечает за управление правительственными финансами и обладает колоссальным влиянием на текущую экономическую политику страны, пост его главы – один из важнейших в масштабах как страны, так и мира, учитывая значение американской экономики в глобальном масштабе и уникальный статус доллара13.

Помимо этого, департамент отвечает за сбор федеральных налогов и оплату всех государственных счетов, печатание денежных купюр и чеканку монеты, регулирование долга США, надзор за финансовыми институтами, расследование и преследование фальшивомонетчиков, контрабанды, преступлений в налоговой сфере, нелегальной торговли.

Главами этого ведомства являются министр финансов (Secretary of the Treasury) и казначей Соединенных Штатов (Treasurer of the United States).

Влияние министра на монетарную политику уравновешивается влиянием главы федеральной резервной системы, а на бюджет – главы административно-бюджетного управления. Из подотчетности минфина выведено формирование бюджета, и в этом его отличие, например, от соответствующего министерства в РФ. Как правило, главами министерства финансов становятся видные специалисты в практической экономике, часто они приходят из бизнеса. Так, например, все три министра в администрации Джорджа Буша-младшего до назначения возглавляли крупнейшие корпорации такие как «Алкоа» (Alcoa) и «Голдман Сакс» (Goldman Sachs) 14.

Для международного сообщества Министерство энергетики (Department of Energy (DOE)) представляет особый интерес, так как США располагают значительным потенциалом энергоресурсов (а также атомными и ядерными технологиями) и являются влиятельным игроком на мировом энергорынке, что в значительной степени затрагивает интересы энергодобывающих стран (в частности, России) и государств-покупателей энергоресурсов.

Главная сфера деятельности министерства – производство и безопасное хранение ядерного оружия. Кроме того, оно отслеживает безопасность атомных ВМФ, разрабатывает национальную энергетическую политику. Важно отметить, что министерство энергетики в Кабинете является лидером затрат на научно-исследовательские разработки, поскольку финансирует (и управляет) около тридцати национальных лабораторий и центров, в том числе, занимающихся ядерным оружием (например, лаборатории в Лос-Аламосе, Ливерморская национальная лаборатория, Национальная лаборатория Сандиа, завод «Пантекс»). Минестерство активно занимается информационными и компьютерными технологиями, охраной окружающей среды, внедрением новых видов топлива. Это одно из самых молодых ведомств Кабинета – оно создано в 1977 году и является правопреемником Комиссии по атомной энергии (Atomic Energy Commission)15.

Министерство энергетики управляет стратегическим нефтяным запасом (Strategic Petroleum Reserve), крупнейшим в мире хранилищем сырой нефти на случай чрезвычайных ситуаций16.

Также в министерстве имеются собственные разведка и контрразведка. Следует подчеркнуть, что, несмотря на название, министерство энергетики, во-первых, не контролирует безопасность АЭС и атомного производства в целом, этим занимается независимое агентство – Комиссия по регулированию атомной энергии (United States Atomic Energy Commission); во-вторых, надзор за нефтегазодобывающей промышленностью осуществляет (автономная от министерства) Федеральная комиссия по энергетическому регулированию (The Federal Energy Regulatory Commission). Таким образом, значительная часть работы ведомства носит аналитический и прогностический характер17.

Перечень контрольных вопросов и заданий для самостоятельной работы:

1. Кто формирует состав Кабинета и какова его основная функция?

2. Коротко опишите процедуру вступления в должность лица, претендующего на членство в Кабинете.

3. Перечислите должности «большой четверки» самых влиятельных членов Кабинета, а также наиболее значимые департаменты, с точки зрения формирования внешнеполитической повестки США.

4. Обозначьте наиболее важные, на ваш взгляд, функции данных департаментов, с точки зрения решения ключевых вопросов внешней политики.

5. Перечислите департаменты, которые обладают собственными разведывательными подразделениями.

Тема 3. Администрация Президента США. Исполнительный аппарат

Исполнительный аппарат Президента (The Executive Office of the President) насчитывает более 1800 сотрудников и являет собой мощную правительственную единицу, состоящую из чиновников, непосредственно вовлеченных в обслуживание президента и подчиненных лично ему. Аппарат в основном создается распоряжениями президента, включает помимо нескольких структурных подразделений большое число советников. Как основной вспомогательный орган аппарат оказывает помощь президенту в связях с общественностью, Конгрессом и прессой, определяет бюджетную политику и координирует позиции органов исполнительной власти перед Конгрессом, информационно обеспечивает принятие решений президентом, представляя ему как можно более широкий спектр мнений, осуществляя консультации при планировании и анализе приоритетных направлений политики и др.

Основной функцией исполнительного аппарата президента США является консультирование главы государства, разработка общего политического курса, а также координация деятельности федеральных органов исполнительной власти18.

Большинство должностей в аппарате Белого Дома не требуют согласия Сената при назначении (исключение составляет глава аппарата Белого Дома), в отличие от министров (секретарей) и их заместителей. Практика знает не мало случаев, когда Сенат отказывал президенту в назначении предложенных им кандидатов, в том числе и на должности министров. Отстранение этих лиц от должностей осуществляется президентом по собственному усмотрению.

По своей структуре исполнительный аппарат президента включает:

Служба Белого дома (The White House Office),

Служба вице-президента (The Office of the Vice President),

Административно-бюджетное управление (The Office of Management and Budget),

Совет экономических консультантов (The Council of Economic Advisers),

Совет национальной безопасности (The National Security Council),

Управление Специального представителя на торговых переговорах (The Office of the United States Trade Representative),

Управление по вопросам политического развития (The Domestic Policy Council);

Совет по качеству окружающей среды (The Council on Environmental Quality),

Управление по науке и технике (The Office of Science and Technology Policy),

Административная служба (The Office of Administration)19.

Наиболее влиятельными в принятии политических решений являются: совет национальной безопасности, совет по внутренней политике, совет по международной экономической политике20.

Сотрудники аппарата имеют три градации должностей. Старшие чиновники носят звание помощников президента (Assistant to the President), следующие за ними – заместителей помощников президента (Deputy Assistant to the President), младшие служащие – специальных помощников президента (Special Assistant to the President).

Центральной фигурой в администрации является глава Аппарата Белого Дома (The White House Chief of Staff), который возглавляет работу аппарата, а также отвечает за координацию деятельности всех министерств, агентств и иных ведомств в исполнительной ветви власти.

Как правило, аппарат возглавляют опытные политики с большим управленческим стажем. Другие критерии для замещения этой должности – личная известность, преданность президенту и стиль работы – именно они и определяют степень влияния главы Администрации. Стоит отметить, что глава аппарата Белого Дома имеет нескольких заместителей, так при Джордже Буше – младшем их число варьировалось от двух до трех, самым влиятельным из которых стал Карл Роув.

Исследователи отмечают, что при президентах, которые предпочитали не вмешиваться непосредственно в детали управления, роль главы Аппарата возрастала (например, при Рейгане), и, напротив, при президентах, которые вникали во все нюансы работы Кабинета и Аппарата Белого Дома (при Джордже Буше – младшем), она снижалась21.

Наиболее значимым с точки зрения влияния в решении внешнеполитических вопросов и задач является Совет национальной безопасности (National Security Council).

В силу своей специфики он является самым влиятельным и приближенным из всех советов при президенте, в этой связи эксперты отмечают роль Киссинджера (возглавлял Совет при Р. Никсоне (1969 – 1974) и Г. Форде (1974 – 1975)) и Бжезинского (возглавлял Совет при Д. Картере (1977 – 1981)), благодаря которым, по их мнению, влияние этих американских политических деятелей укрепило позиции Совета национальной безопасности и сделало роль главы Совета ключевой22.

В состав совета на постоянной основе входит президент (является председателем Совета), вице-президент, министры обороны и финансов, госсекретарь, а также помощник президента по вопросам национальной безопасности.

Постоянными консультантами совета являются председатель Комитета начальников штабов и директор Национальной разведки. Аппарат Совета национальной безопасности управляет ситуационной комнатой (Situation Room) в Белом Доме (является центром управления во время ЧС), в которую в режиме реального времени поступают оперативные сведения от военных, разведывательных и иных правоохранительных органов23.

На уровне Совета национальной безопасности формулируются основные направления внешней и военной политики, как текущего характера, так и рассчитанные на долговременный период, рассматриваются конкретные концепции и позиции, средства и методы их реализации. В качестве основной функции Совета следует обозначить экспертное консультирование президента, подготовку и рекомендации для принятия решений в сфере национальной безопасности, а также оценка рисков в области военной и внешней политики, координация усилий различных подразделений правительства при реализации военной и внешней политики.

Несмотря на то, что в ходе заседаний Совета его членами могут быть обозначены различные позиции по одному вопросу, решение в конечном счете принимает президент единолично, в целом Совет не полномочен принимать какие-либо решения.

Главой совета является помощник президента по вопросам национальной безопасности, который отвечает за разработку и реализацию внешней и оборонной политики страны24. Отличительной особенностью является тот факт, что помощник президента по вопросам национальной безопасности назначается без согласия Сената и не связан жесткими рамками, что позволяет разрабатывать независимую политику для предоставления ее президенту25.

Также значимое влияние на мировую повестку в торгово-экономических вопросах оказывает офис торгового представителя США (The Office of the United States Trade Representative). Офис напрямую (от лица правительства США) занимается проведением переговоров с соответствующими правительствами других стран с целью заключения между сторонами договоров и соглашений в сфере торгово-экономической деятельности, а также для разрешения имеющихся разногласий и членства в международных организациях, в чью компетенцию относятся вопросы торговли и экономического сотрудничества.

Глава офиса торгового представителя США, который входит в состав Кабинета, а также трое его заместителей обладают титулом посла, отвечают за договоры по внешней торговле, как на двустороннем, так и многостороннем уровнях26.

Офис имеет собственные представительства в Женеве и Брюсселе. Чрезвычайную роль в мировом масштабе играет в сфере защиты авторских прав и интеллектуальной собственности. Выполняет специальный мониторинг по данной тематике, ежегодно выпуская отчет – Special 301 Report.

В качестве основного инструмента «мягкой силы» в формировании имиджа США и Администрации в частности, необходимо рассмотреть Управление коммуникаций (The Office of Communications), которое отвечает за освещение деятельности руководства Белого Дома как в США, так и за рубежом. Управление возглавляется советником президента, который занимается координацией: офиса пресс-секретаря (The Office of the Press Secretary), отдела коммуникаций со СМИ (Media Affairs), исследовательского отдела (Research), отдела по написанию официальных речей (Speechwriting). Роль пресс – секретаря заключается в том, что он сообщает представителям СМИ о позиции Администрации по тем или иным вопросам, проводит пресс-конференции и брифинги, а также знакомит представителей прессы с рабочим графиком президента27.

Перечень контрольных вопросов и заданий для самостоятельной работы:

1. Какова основная функция исполнительного аппарата президента?

2. В общих чертах обозначьте структуру исполнительного аппарата президента. Какие подразделения считаются наиболее влиятельными в принятии политических решений?