Антикоррупционная экспертиза: экспертологический подход

Полномочия Министерства юстиции Российской Федерации как органа, проводящего обязательную антикоррупционную экспертизу, помимо ФЗ об АКЭ, определены Указом Президента Российской Федерации от 13.01.2023 № 10 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»[66]. Так, Минюст России проводит:

• в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, антикоррупционную экспертизу проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов при осуществлении их правовой экспертизы, нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных органов и другие виды экспертиз;

• проводит в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации, правовую экспертизу проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

• ведет в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации, государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Помимо этого, Минюст России в соответствии с Административным регламентом[67] осуществляет аккредитацию экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также определяет условия их аккредитации.

Кроме того, близкой к проведению антикоррупционной экспертизы функцией Минюста является участие в подготовке проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также проектов поправок к ним.

Выполнение указанных функций Минюста России регулируются несколькими ведомственными приказами. Так, в отношении установления формы заключения обоих (выделенных ранее) видов антикоррупционной экспертизы действуют соответственно Приказ Минюста России от 21.10.2011 № 363 «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы»[68] и Приказ Минюста России от 11.09.2024 № 270 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, разработанных Министерством юстиции Российской Федерации»[69].

Приказом Минюста России от 26.04.2012 № 66 «Об утверждении Порядка ведения государственного реестра независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации»[70], утвержден регламент работы Минюста России по ведению государственного реестра независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Так, приказом установлены форма, структура и состав реестра, а также содержание действий по его ведению.

Антикоррупционная экспертиза в соответствии с законом проводится различными ведомствами, службами и органами, вследствие чего в каждом из указанных органов установлен порядок проведения исследования нормативных правовых актов и их проектов на предмет наличия в них коррупциогенных факторов.

Так, например, в Приказе Генпрокуратуры России от 10.10.2022 № 581 «Об осуществлении прокурорского надзора и реализации прокурорами иных полномочий в сфере противодействия коррупции, пришедшем не смену приказу Генпрокуратуры России»[71] установлена обязанность проводить на постоянной основе антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Данный приказ пришел на смену Приказу Генпрокуратуры от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», которым был установлен регламент проведения антикоррупционной экспертизы как нормативных правовых актов, так и их проектов.

В п. 2.21 Приказа Генпрокуратуры № 581 определено, что антикоррупционная экспертиза в соответствии с установленной компетенцией проводится органами прокуратуры в отношении нормативных правовых актов, принятых поднадзорными им федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Также содержится положение о взаимодействии с независимыми экспертами, осуществляющими антикоррупционную экспертизу.

Приказом Генпрокуратуры России от 03.04.2014 № 175[72] установлен порядок проведения антикоррупционной экспертизы организационно-распорядительных документов и проектов организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, содержащих нормы права. Указанный Приказ № 175 включает основные аспекты осуществления антикоррупционной экспертизы, положения о структуре и содержанию заключения.

Отдельный раздел рассматриваемого Приказа № 175 посвящен вопросам обеспечения проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов документов. В нем установлены правила размещения проектов документов на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертиз, а также порядок реагирования подразделения, ответственного за подготовку проекта документа на поступившее заключение независимой антикоррупционной экспертизы.

Раздел IV рассматриваемого приказа устанавливает основные правила проведения антикоррупционной экспертизы документов, которая должна осуществляться при мониторинге их применения, при этом мониторинг проводится подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, прокуратурами субъектов Российской Федерации и приравненными к ним специализированными прокуратурами. Задачами такого мониторинга выступают своевременное выявление в документах коррупциогенных факторов и их устранение. При этом при мониторинге осуществляются: а) сбор информации о практике применения документа; б) непрерывное наблюдение за применением документа; в) анализ и оценка получаемой информации о практике применения документов и результатов наблюдения за их применением.

Приказом Генпрокуратуры России № 175 установлен срок проведения антикоррупционной экспертизы документа, который составляет не более десяти рабочих дней со дня его поступления в управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. При выявлении в документе коррупциогенных факторов заключение направляется в подразделение Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ответственное за подготовку данного документа, для рассмотрения и разработки проекта о внесении в него изменений. Одновременно копия заключения направляется для сведения в подразделение Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратуру субъекта Российской Федерации или приравненную к ней специализированную прокуратуру, обнаружившие в ходе мониторинга в документе положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции. При отсутствии в документе коррупциогенных факторов соответствующее заключение направляется инициатору проведения антикоррупционной экспертизы.

В приложении к рассматриваемому приказу приводится форма заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы.

Действующий Приказ МВД России от 24.02.2012 № 120 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России»[73] также устанавливает порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России. В приложении № 1 к указанному приказу устанавливается перечень нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых в системе МВД России, по которым проведение антикоррупционной экспертизы обязательно: нормативные правовые акты МВД России; проекты нормативных правовых актов МВД России; подготавливаемые в системе МВД России проекты: Федеральных законов, Указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, Поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов.

Отдельным положением (Приложение № 2 к рассматриваемому приказу) устанавливается Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России. Особенностью Положения являются нормы взаимодействия при осуществлении антикоррупционной экспертизы при проведении федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также нормы касательно направления заключения антикоррупционной экспертизы при проведении процедуры раскрытия информации в порядке, установленном Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851).

В Приказе МВД № 120 установлены правила, касающиеся порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов МВД России при осуществлении мониторинга применения нормативных правовых актов МВД России, а также сроков проведения антикоррупционной экспертизы и рассмотрения ее заключения. В качестве приложения приводится также заключение договорно-правового департамента МВД России по результатам антикоррупционной экспертизы.

В Приказе Минобрнауки России от 26.07.2018 № 9н «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства науки и высшего образования Российской Федерации»[74] установлен перечень проектов нормативных правовых актов Министерства, в отношении которых проводится обязательная антикоррупционная экспертиза: затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина; устанавливающие правовой статус организаций; имеющие межведомственный характер. Установлено подразделение, ответственное за осуществление антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Министерства – уполномоченный Департамент – структурное подразделение Министерства, а также сроки проведения антикоррупционной экспертизы, составления заключения и реагирования на него подразделением – разработчиком проекта нормативного правового акта Министерства.

Как уже отмечалось, практически в каждом ведомстве имеются соответствующие приказы, регулирующие порядок проведения антикоррупционной экспертизы. Можно констатировать, что ведомственные приказы сформулированы на основе принципов: 1) единообразного, вне зависимости от ведомства, но с учетом его специфики, регулирования порядка проведения антикоррупционной экспертизы; 2) в большинстве случаев антикоррупционная экспертиза проводится при осуществлении мониторинга применения актов ведомства либо при проведении подразделением ведомства правовой экспертизы проектов актов; 3) антикоррупционная экспертиза проводится по единой методике, утвержденной Правительством; 4) заключение антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер, но при этом подлежит обязательному рассмотрению и реагированию на указанные коррупциогенные факторы, а также предложения по их устранению подразделением, которое инициировало нормативный правовой акт.

Несмотря на то, что судебная практика не считается источником права, тем не менее разъяснения Верховного Суда РФ содержат значимые положения, помогающие реализовать общий подход к практике осуществления антикоррупционной экспертизы[75]. Так, например, в Постановлении Пленума Верховного Суда № 50 от 25.12.2018 приводятся существенные признаки, характеризующие акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами.

Рассмотренные нормативные правовые акты составляют основу законодательного регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Тем не менее вывод о полноте и достаточности, об отсутствии пробелов в области регулирования антикоррупционной экспертизы делать пока преждевременно.

1.3. Опыт государств – членов ЕАЭС в регулировании антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

В государствах – членах ЕАЭС использованы различные подходы к регулированию повышения качества нормативных правовых актов посредством проведения их экспертного исследования. Различия проявляются не только в наличии или отсутствии нормативных правовых актов, регламентирующих антикоррупционную экспертизу, но и в отдельных аспектах: определении понятия термина «антикоррупционная экспертиза», объектов исследования, методического обеспечения, требований к субъектам, осуществляющим антикоррупционную экспертизу.

В Республике Армения отсутствует прямое нормативное регулирование антикоррупционной экспертизы. Однако действует Закон РА от 28 марта 2018 года № ЗP-180 «О нормативных правовых актах»[76], который регулирует отношения, связанные с общественным обсуждением, оценкой влияния регулирования, экспертизой, опубликованием, вступлением в силу, действием, изменением, дополнением и прекращением действия, а также с применением, толкованием, разъяснением норм правовых актов в случае правовых противоречий (правовых коллизий) и законодательных пробелов, а также правила законодательной техники.

В ст. 6 указанного Закона закреплено проведение государственно-правовой экспертизы с определения соответствия проекта нормативного правового акта Конституции и Закону № ЗР-180. В качестве объектов такой экспертизы выступают только проекты нормативных правовых актов.

Указанная экспертиза проводится в обязательном порядке, но только в отношении перечисленных выше актов. В Законе № ЗР-180 установлены исключения. Так, не подвергаются экспертизе следующие проекты:

• проекты постановлений Правительства об объявлении чрезвычайного или военного положения;

• проекты решений Совета Центрального банка об определении норматива обязательного резервирования или специальных экономических нормативов, определении Центральным банком размера расчетной ставки банковского процента;

• проекты нормативных правовых актов относительно назначения референдума или выборов, а также проекты нормативных правовых актов Центральной избирательной комиссии в период выборов;

• проекты решений Комиссии по регулированию общественных услуг Республики Армения относительно тарифов, обязательных платежей, их ставок.

В соответствии со ст. 3, 4 Закона № ЗР-180 проекты законодательных актов подлежат общественному обсуждению в течение не менее 15 дней, за исключением проекта закона о ратификации международного договора (присоединения к нему). Проекты иных нормативно-правовых актов могут быть представлены на общественное обсуждение по инициативе органа, разрабатывающего или принимающего проект. В целях проведения общественных обсуждений проект акта и обоснование его принятия публикуется. Результаты общественного обсуждения также публикуются. Единым интернет сайтом опубликования НПА является www.arlis.am. Законодательные акты публикуются также на интернет-сайте Национального собрания Республики Армения www.parliament.am.

Субъектом проведения такой экспертизы в соответствии с ч. 2 ст. 6 Закона № ЗР-180 выступает министерство, осуществляющее политику Правительства в сфере юстиции – Министерство юстиции Республики Армении. Отдельные требования к компетенции эксперта не установлены.

В Законе № ЗР-180 определено, что проект нормативного правового акта вместе с обоснованием направляется на экспертизу органом или членом Правительства, имеющим полномочие на принятие соответствующего акта. В обосновании, прилагаемом к представляемому на экспертизу нормативному правовому акту, должны содержаться: определение подлежащей регулированию сферы или проблемы, практика осуществления деятельности, подлежащей регулированию в настоящий момент (если имеется такая практика), цели регулирования, ожидаемый результат, обоснованность нормативного характера акта. По результатам экспертизы в течение 15 рабочих дней с возможностью продления до 10 рабочих дней составляется заключение.

Установлен обязательный учет результатов экспертизы. Орган, который принимает подзаконный нормативный правовой акт, должен рассмотреть заключение, устранить недостатки, утвердить акт и направить его на официальное опубликование. Если орган не соглашается с отрицательным заключением экспертизы, то акт может быть направлен на опубликование с письменным информированием министерства. Помимо этого, при составлении отрицательного экспертного заключения в отношении подзаконных актов вице-премьера, министра или иных органов системы государственного управления орган, имеющий полномочие на принятие соответствующего подзаконного нормативного акта, может представить проект и отрицательное заключение на рассмотрение Премьер-министра. В случае несогласия Премьер-министра с отрицательным заключением экспертизы орган, имеющий полномочие на принятие акта, может направить его на опубликование с письменным информированием министерства о позиции Премьер-министра. Если же Минюст Республики Армения посчитает, что опубликованный подзаконный нормативный правовой акт не соответствует требованиям Конституции или Закона № ЗР-180, то он обращается в суд для признания недействительным подзаконного нормативного правового акта.

В целях повышения качества нормативных правовых актов, степени эффективности регулирования с антикоррупционной точки зрения и обеспечения прогнозирования результатов правового регулирования в Республике Армения были приняты Правила оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов в области борьбы с коррупцией, утвержденные Постановлением Правительства Республики Армения от 22 октября 2009 г. № 1205-Н (далее сокр. – Правила ОРВ РА). В них установлено, что оценка воздействия регулирования в антикоррупционной сфере проектов нормативных правовых актов представляет собой процесс проведения работ, направленных на выявление наличия коррупционных факторов в проекте нормативного правового акта (далее – проект), их устранение или возможная минимизация. В Правилах ОРВ РА содержится также интересное положение о возможности привлечения при проведении оценки регулирующего воздействия регулирования в антикоррупционной сфере проекта независимого эксперта, специализирующегося в соответствующей области.

Оценка регулирующего воздействия в антикоррупционной сфере проекта осуществляется одновременно с государственной правовой экспертизой, в сроки, указанные выше (до 15 рабочих дней с возможностью продления до 10 рабочих дней).

Алгоритм оценки регулирующего воздействия включает два основных этапа. На первом проводится анализ проекта с точки зрения оценки коррупционных факторов, антикоррупционный анализ и подготовка сводного листа антикоррупционного анализа данного проекта. Результаты этого анализа оформляются в виде таблицы, в которой указываются положения акта, приводятся выявленные коррупциогенные факторы, указываются рекомендации по минимизации или устранению потенциальной коррупции, заложенной в тексте положений акта, а также их обоснование. Второй этап заключается в составлении заключения об оценке регулирующего воздействия в сфере противодействия коррупции для представления его органу, разрабатывающему проект.

В п. 9 Правил ОРВ РА приведен неисчерпывающий перечень коррупциогенных факторов, среди которых выделены:

1) неясность прав и обязанностей должностных лиц, выражающаяся в нормативном правовом акте путем формулирования полномочий государственного органа (должностного лица) выражениями «дееспособен» или «может», что приводит к компетентности как к возможности, а не к интерпретации как к обязательству;

2) необоснованность требований, предъявляемых лицу для осуществления его прав, выраженная прежде всего в чрезмерной строгости или отягощенности условий, необходимых для осуществления прав или обязанностей;

3) наличие широкого спектра дискреционных полномочий, заключающихся в предоставлении неоправданно широкой возможности должностным лицам действовать по своему усмотрению при наличии определенных обстоятельств, в том числе условий принятия решений, а также в рассмотрении альтернативных полномочий;

4) наличие юридических и языковых коррупционных рисков (двусмысленность терминов; неясность языка правового акта; оценочный характер простоты, доступности; выражение одного и того же понятия в разных терминах);

5) наличие пробелов в регулировании (неурегулированность того или иного вопроса, деятельности того или иного характера нерегулируемой отрасли, а также возможность произвольной трактовки функций, возложенных на государственные органы);

6) отсутствие административных процедур или нечеткая регламентация административных процедур (отсутствие или нечеткая регламентация процессуальных норм, необходимых для реализации материальных норм, т. е. четкого порядка и сроков принятия решений и действий);

7) отсутствие или неясное регулирование необходимых конкурсных (аукционных) процедур (отсутствие специальных процедур выбора победителя из числа лиц, претендующих на приобретение конкретного права, и возможности субъективного подхода со стороны должностного лица);

8) отсутствие ответственности государства или публичного служащего за совершенное правонарушение;

9) отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами или государственными или публичными служащими (отсутствие механизмов подачи жалоб и контроля или их нечетком регулировании);

10) наличие ложных целей или приоритетов;

11) наличие чрезмерной свободы правотворческой деятельности в отношении правовых актов, имеющих юридическую силу ниже закона;

12) наличие такой формы правового регулирования, когда вместо необходимого изменения законодательства данные отношения регулируются принятием правового акта, имеющего меньшую юридическую силу (подзаконным актом).

Субъектом оценки регулирующего воздействия наряду с Министерством юстиции Республики Армения выступают также Министерство экономического развития и инвестиций Республики Армения (Постановление Правительства РА от 15 октября 2009 г. № 1159-н «Об утверждении положения об оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов в сфере экономики, а также в сфере малого и среднего бизнеса», постановление Правительства РА от 29 октября 2009 г. № 1237-н «Об утверждении положения об оценке регулирующего воздействия нормативно-правовых актов в сфере конкуренции»), Министерство труда и социальных вопросов Республики Армения, Министерство финансов Республики Армения (Постановление Правительства РА от 10 сентября 2009 года № 1021-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в бюджетной сфере»); Министерство финансов Республики Армения (Постановление Правительства РА от 10 сентября 2009 года № 1021-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в бюджетной сфере»); Министерство здравоохранения Республики Армения (Постановление Правительства РА от 23 сентября 2009 года № 1104-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в сфере здравоохранения»), (Постановление Правительства РА от 23 сентября 2009 года № 1104-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в сфере здравоохранения»), Министерство охраны природы Республики Армения (Постановление Правительства РА от 13 августа 2009 года № 921-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в сфере охраны природы»).

Несмотря на имеющееся нормативное регулирование оценки регулирующего воздействия в Республике Армения, как верно отмечается в Докладе Евразийской экономической комиссии[77], в законодательстве не определен единый порядок проведения данной процедуры в отношении проектов нормативных правовых актов, влияющих на ведение предпринимательской деятельности. Кроме того, следует отметить отсутствие разработанной теоретической основы для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов как действующих, так и принимаемых актов, а также требований к специальным знаниям и навыкам для экспертов, ее осуществляющих. В Республике Армения законодательно не урегулирована возможность проведения инициативной антикоррупционной экспертизы, установлено только общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов.