Полная версия
Антикоррупционная экспертиза: экспертологический подход
Данная дискуссия вырастает из соотношения понятий «заявления» и «оговорки», что применительно к ратификации положений международного договора находит интересное выражение. Так, в соответствии со ст. 2 Венской конвенции оговорка означает «одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству»[23]. Практически тождественное положение установлено в ст. 2 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О международных договорах Российской Федерации» – оговорка означает одностороннее заявление, сделанное при подписании, ратификации, утверждении, принятии договора или присоединении к нему, посредством которого выражается желание исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к Российской Федерации.
Применительно к положениям Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод установлено, что «любое государство при подписании настоящей Конвенции или при сдаче им на хранение его ратификационной грамоты может сделать оговорку к любому конкретному положению Конвенции в отношении того, что тот или иной закон, действующий в это время на его территории, не соответствует этому положению»[24]. При этом оговорки общего характера не допускаются, и оговорка должна содержать краткое изложение соответствующего закона.
Что касается заявления, то оно представляет собой «уведомление, на основании которого государство уточняет значение или охват, которые оно придает договору или его положению, или на основании которого государство излагает основания для того, чтобы стать участником договора»[25]. Исходя из этого, ставить знак равенства между оговорками и заявлениями нельзя, поскольку второе понятие значительно шире первого. Заявление по сути является толкованием положения ратифицируемой Конвенции в интерпретации государства-участника, сделавшего это заявление. То есть государство-участник в своем заявлении указывает на то, как оно будет применять данное положение с учетом высказанных выше положений. При этом в большинстве конвенций термины «заявление» и «оговорка» употребляются если не как тождественные, то как близкие по смыслу[26].
Примером использования оговорок и заявлений может быть «Грамота о присоединении СССР к Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года», а также различные конвенции, ратифицированные Российской Федерацией с оговорками и заявлениями.
Так, оговорки обычно излагаются в такой форме: «Союз Советских Социалистических Республик не считает себя связанным положениями…», «Союз Советских Социалистических Республик будет считать для себя необязательными положения…» или «Российская Федерация в соответствии с … (статьи Конвенции) оставляет за собой право не оказывать какой-либо помощи…», «Российская Федерация в соответствии с … (статьи Конвенции) оставляет за собой право применять положения статьи … Конвенции исключительно для…», «Российская Федерация на основании … оставляет за собой право не принимать положения…», «Российская Федерация в соответствии со статьей 25 Конвенции признает компетенцию Европейской комиссии по правам человека получать заявления…».
А заявление в такой форме: «Союз Советских Социалистических Республик заявляет, что…», «Российская Федерация заявляет, что…». Одним из примеров заявлений является следующее положение:
«1) Российская Федерация на основании статьи 15 Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам в редакции статьи 4 Протокола заявляет:
а) центральными органами, уполномоченными на направление и получение запросов, содержащих просьбу о правовой помощи по уголовным делам, а также информации, передаваемой без запроса, являются:
• Верховный Суд Российской Федерации – по вопросам судебной деятельности Верховного Суда Российской Федерации по уголовным делам;
• Министерство юстиции Российской Федерации – по вопросам судебной деятельности всех судов по уголовным делам (за исключением Верховного Суда Российской Федерации);
• Следственный комитет Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная таможенная служба – по делам о преступлениях, относящихся к их компетенции;
• Генеральная прокуратура Российской Федерации – по иным вопросам оказания правовой помощи по уголовным делам»[27].
Таким образом, приведенное выше заявление Российской Федерации о признании юрисдикции в отношении ряда преступлений, за исключением преступного деяния, предусмотренного ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, считать оговоркой нельзя, поскольку в нем изложено толкование положений Конвенции, с целью их непротиворечащего российскому законодательству применения.
В отношении криминализации «незаконного обогащения» некоторые авторы полагают, что Россия не осуществила данное действие, поскольку «в ст. 49 Конституции РФ провозглашается принцип презумпции невиновности: “Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность”, который является как раз тем “препятствием” для имплементации, о котором говорит ст. 20 Конвенции ООН против коррупции как об “условии соблюдения конституции”. Поэтому Россия, как и многие другие страны, конституции которых закрепляют презумпцию невиновности, до сих пор не реализовала ст. 20 Конвенции ООН против коррупции»[28]. Поддерживают данную точку зрения и другие авторы[29].
Исследователи пишут: «Конституционный принцип презумпции невиновности относится к уголовному судопроизводству, что не мешает законодателю обратиться к гражданскому и гражданско-процессуальному законодательству для закрепления в нем мер, направленных на противодействие незаконному обогащению»[30]. В этой связи Е. В. Фоменко, поддерживая в целом мнение В. Михайлова, считает, что «положения ст. 20 Конвенции ООН против коррупции имплементированы в российское гражданское законодательство в виде дополнения ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации положением, предусматривающим обращение по решению суда в доход государства имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с российским антикоррупционным законодательством доказательства его приобретения на законные доходы[31].
Некоторые государства-участники СНГ пошли дальше и включили соответствующий запрет в свое уголовное законодательство: ст. 368-2 УК Украины и ст. 308-1 УК Кыргызстана»[32]. Следует отметить, что «в уголовном законодательстве Молдовы незаконное обогащение рассматривается в числе преступлений против надлежащего порядка работы в публичной сфере наряду с активным и пассивным коррумпированием (гл. XV УК Республики Молдова). В диспозиции п. 1 ст. 330-2 УК Республики Молдова незаконное обогащение понимается как владение со стороны должностного или публичного лица, лично либо через третьих лиц, имуществом, стоимость которого существенно превышает полученные им по должности средства и в отношении которого установлено на основании доказательств, что оно не могло быть получено законным путем. Санкция этой уголовно-правовой нормы включает штраф в размере от 6000 до 8000 условных единиц или лишение свободы на срок от трех до семи лет без лишения права в обоих случаях занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от 10 до 15 лет»[33].
Таким образом, действующее заявление Российской Федерации о невозможности считать незаконное обогащение преступным деянием нашло свое выражение в национальном законодательстве в положениях целого ряда нормативных правовых актов: Федеральных законах «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[34], «О противодействии коррупции»[35], «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»[36], «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», Указе Президента РФ «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»[37] и других.
Например, в Федеральном законе от 03.12.2012 № 230-ФЗ (ред. от 01.04.2022) «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» устанавливаются правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, определяет категории лиц, в отношении которых осуществляется контроль за расходами, порядок осуществления контроля за расходами и механизм обращения в доход РФ имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы. Поэтому нельзя говорить о непризнании и непринятии Российской Федерацией положения ст. 20 Конвенции ООН против коррупции «Незаконное обогащение».
Следует подчеркнуть, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Юридически только ратифицированные в установленном законом порядке[38] нормы международного права подлежат применению на территории РФ.
На уровне СНГ также принимались региональные документы, целью которых выступает борьба с коррупцией и ее проявлениями. Так, 3 апреля 1999 года на тринадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ был принят Модельный закон «О борьбе с коррупцией»[39], положения которого направлены на защиту прав и свобод граждан, обеспечение безопасности государства от угроз, вытекающих из проявлений коррупции, обеспечение эффективной деятельности государственных органов, государственных должностных лиц, а также лиц, приравненных к ним, путем предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия коррупционных правонарушений, устранения их последствий и привлечения виновных к ответственности. Закон определяет основные принципы борьбы с коррупцией, устанавливает виды правонарушений, связанных с коррупцией, а также условия наступления ответственности. В данном законе впервые в рамках региона устанавливается специальное требование к лицам, претендующим на выполнение государственных функций, в виде ограничения в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию их статуса и основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных неслужебных интересах; утверждаются меры финансового контроля, определяется деятельность, несовместимая с занятием государственной должности, недопустимость совместной службы близких родственников или свойственников, а также определяются правонарушения, создающие условия для коррупции и коррупционные правонарушения, и ответственность за них. Важным является установление ответственности руководителей государственных органов за непринятие мер по борьбе с коррупцией с указанием на санкцию в виде штрафа, налагаемого судом в административном порядке, а при повторном совершении деяния – дисциплинарные меры – увольнение или освобождение от должности.
На двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ был принят Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике»[40] (далее – Модельный закон СНГ 2003 г.), в котором определялась антикоррупционная политика. В этом акте впервые на таком уровне было установлено, что антикоррупционная экспертиза правовых актов является одной из мер предупреждения коррупционных правонарушений (ст. 10 Модельного закона СНГ 2003 г.) и определено ее понятие (ст. 2).
25 ноября 2008 года на тридцать первом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ была принята новая редакция Модельного закона «О противодействии коррупции»[41], установившая основы юридической ответственности физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения, которая регламентирует организационные основы противодействия коррупции и компетенцию в указанной сфере государственных органов и учреждений, должностных лиц, а также лиц, обеспечивающих исполнение полномочий государственных органов или полномочий органов местного самоуправления, и лиц, приравненных к ним, путем создания условий для неподкупности. В этом законе устанавливается понятие «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов», тождественное зафиксированному в Модельном законе 2003 года. В отличие от Модельного закона 2003 г. указывается, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов выступает одной из мер противодействия коррупции (ст. 11 Модельного закона 2008 г.), а не только ее предупреждения.
Важным явилось принятие Модельного закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утвержденный постановлением № 37–12 от 17.05.2012[42] (далее – Модельный закон 2012 г.) Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ. Закон призван регулировать правовые, организационные и иные отношения, возникающие в процессе организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. В законе определены правовая основа, основные понятия, в том числе антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, нормативный правовой акт, субъекты антикоррупционной экспертизы. Также установлены основы организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в том числе принципы и цель антикоррупционной экспертизы, перечислены коррупциогенные факторы. Кроме того, Модельный закон 2012 г. определил приоритетные сферы и основания проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а также субъектов проведения экспертизы и компетенцию государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц в области организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Особое внимание в Модельном законе 2012 г. уделено независимой антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, определены профессиональные и квалификационные требования, предъявляемые к независимым экспертам, основные положения об их аккредитации. Ряд положений Модельного закона 2012 г. посвящен оформлению и учету результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
29 ноября 2013 года Приложением к постановлению Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ № 39–21 был принят Модельный закон «Об антикоррупционном мониторинге»[43]. В целях развития положений данного модельного закона были разработаны Рекомендации по проведению антикоррупционного мониторинга в государствах – участниках СНГ (2012 г.); Рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (приняты 23.11.2012); Рекомендации по совершенствованию законодательства государств-участников Содружества Независимых Государств в сфере противодействия коррупции (приняты в Санкт-Петербурге 23.11.2012).
Перечисленные международные нормативные правовые акты в общих чертах заложили основу для формирования и развития положений об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Тем не менее, на национальном уровне предстояло еще разработать и внедрить комплекс правовых положений, регулирующих аспекты проведения антикоррупционной экспертизы.
1.2. Российское законодательство об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
Международные нормативные правовые акты о борьбе с коррупцией и антикоррупционной экспертизе заложили вектор развития национального законодательства в целях противодействия данному явлению. В развитие положений ратифицированных документов Россия возложила на себя обязательства создать и совершенствовать нормативную базу для противодействия коррупции, особое внимание в этой связи было обращено на одну из мер такого противодействия – антикоррупционную экспертизу.
Конституция Российской Федерации[44] устанавливает основы конституционного строя в России, закладывает базис для противодействия коррупции. Так, в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ установлено, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. В ч. 1 ст. 15 установлено, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Свое развитие положения Конституции получили в федеральных законах, в том числе регулирующих антикоррупционную экспертизу.
В 2006 году был принят Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[45], предметом регулирования которого выступили правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливался порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Данный закон сформировал основу открытой, «прозрачной» процедуры обязательного рассмотрения различного рода обращений в соответствующие органы. При этом в ч. 2 ст. 3 указанного Закона установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные указанным Федеральным законом.
В развитие положений Конституции РФ и международных правовых актов основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений были установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[46].
В ФЗ № 273 о противодействии коррупции определено понятие коррупции посредством установления перечня коррупционных правонарушений, санкции за совершение которых установлены в Уголовном кодексе РФ[47]: «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».
Кроме того, в указанном Федеральном законе закреплено понятие «противодействие коррупции» как деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
ФЗ № 273 о противодействии коррупции устанавливает важнейшие принципы, на основе которых реализуется противодействие коррупции:
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Важным также является определение перечня нормативных правовых актов Российской Федерации, в который в соответствии с рассматриваемым законом включены:
а) федеральные нормативные правовые акты (федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов);
б) законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) муниципальные правовые акты.
При определении организационных основ противодействия коррупции рассматриваемый закон устанавливает, что «Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами» (ч. 6 ст. 5 ФЗ о противодействии коррупции). Данное положение можно рассматривать и как отсылку к нормам Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[48], в ст. 3 которого установлены в общем виде полномочия прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы.
В ст. 6 ФЗ № 273 о противодействии коррупции определены меры профилактики коррупции, среди которых выделяется антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.
Отдельными положениями закона также устанавливаются основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции; обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; понятие «конфликт интересов», порядок и обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.
Кроме того ФЗ № 273 о противодействии коррупции устанавливает ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора; ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, а также на граждан, работающих в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.
К числу запретов, определенных рассматриваемым законом, следует также отнести запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Реализация данного запрета гарантируется в том числе представлением определенными в ст. 8 субъектами сведений о расходах, о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и установлением основных положений о контроле за законностью получения денежных средств (ст. 8.2).
ФЗ № 273 о противодействии коррупции определяет в ст. 13 виды ответственности физических лиц за коррупционные правонарушения: уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. В отношении юридических лиц установлена административная ответственность (ст. 19.28 КоАП РФ).