Видимая рука

Главная задача книги – дать читателю объективную картину происходящего в Китае, раскрыть суть явлений и их причины. Конечно, часто не обойти стороной вопрос «А что делать?». В этих случаях приоритет отдается разъяснению основной линии текущих реформ: читателю гораздо важнее узнать мнение профильных госорганов, чем автора этой книги.

Структура книги и источники данных

Красной нитью через всю книгу проходит тема привлечения финансирования и осуществления инвестиций (投融资) местными властями китайских регионов (地方政府) – провинций, городских округов, уездов и т. д. Первая часть – микроэкономическая. Она посвящена полномочиям региональных властей, источникам их доходов и статьям расходов, операциям с государственной землей, привлечению инвестиций и кредитов. Вторая часть – макроэкономическая. В ней рассматриваются развитие городов, индустриализация, рынок недвижимости, межрегиональное неравенство, долговые риски, структурные экономические дисбалансы и глобальные внешнеторговые противоречия. Заключительная глава обобщает и подводит итог всему изложенному.

При написании книги автор стремился сделать изложение максимально лаконичным, акцентировать логику происходящего и ключевые факты без излишнего погружения в детали.

Работа опирается на обширный статистический материал, и указание источников в каждом случае, как это принято в строго научных публикациях, сделало бы текст излишне громоздким. Широко распространенные показатели, взятые из «Статистических ежегодников», выпускаемых Государственным статистическим управлением КНР, а также из китайской онлайн-базы данных «Ваньдэ» (万得数据库), приводятся без ссылок. Ссылки даются только на узкоспециальные данные или при цитировании работ других исследователей.

Хотя книга рассчитана на широкий круг читателей, она создана с соблюдением всех академических требований и опирается на результаты многочисленных новейших исследований, указанных в библиографии. Владеющие китайским языком читатели могут скачать лекционные презентации к каждой главе, отсканировав следующий QR-код:

https://econ.fudan.edu.cn/sdpzw-con.jsp?urltype=news.NewsContentUrl&wbtreeid=1658&wbnewsid=17570

.

Благодарности

При написании этой книги я опирался на огромный объем научной литературы. Подавляющая часть библиографии опубликована после 2010 года. Конечно, не будь в последние годы столь стремительного развития экономических исследований в Китае и постоянно растущего интереса к китайской экономике за рубежом, мне в одиночку никогда бы не удалось собрать и обработать такое количество данных.

Экономический факультет Фуданьского университета, где началось мое погружение в мир китайской экономики, – один из центров экономических исследований в КНР. Его сотрудники традиционно уделяют большое внимание институциональному и историческому анализу, а также активно консультируют органы власти. Каждую неделю на факультете проходит около десятка мероприятий – от докладов о свежих научных результатах до тематических круглых столов с отраслевыми экспертами и чиновниками. В такой атмосфере у академического исследователя нет никакой возможности оторваться от реальной жизни. Я очень многое узнал и от моих коллег по факультету, ведь у них есть публикации по теме каждой из глав. Работая в Фудане уже 6–7 лет, я стараюсь не пропускать еженедельные научные «посиделки», инициированные моими дорогими коллегами Чэнь Чжао и Лу Мином. Многие из тех мыслей, которые вы прочтете в книге, пришли ко мне в голову именно тогда.

В 2017–2018 годах мне удалось организовать много полевых выездов в разные регионы Китая и тесно пообщаться с предпринимателями, инвесторами и чиновниками. Полученные данные серьезно повлияли на мои исследовательские подходы. Я благодарю всех, кто помог мне с организацией тех встреч.

Круг тем, затрагиваемых в моей книге, весьма широк. В процессе написания я консультировался со многими коллегами, которые неизменно доброжелательно откликались на мои вопросы. Особенную благодарность я хотел бы выразить Чэнь Шо, Чэнь Тин, Дун Фэну, Лю Чжико и У Лэминю за то, что они любезно согласились прочесть черновики различных глав этой книги и высказали множество ценных замечаний. В сборе и обработке данных мне помогали мои студенты – Бай Миньян, Дин Гуаньцзу и Ли Сун. Благодарю и тех студентов, кто помогал мне вычитывать черновик этой книги, повысив качество изложения материала. Не меньше я благодарен редакторам Шанхайского народного издательства и издательства «Шицзи Вэньцзин» (Horizon). Цянь Минь, Цзя Чжунцзянь и Цао Дихуэй приложили все усилия, чтобы моя книга увидела свет в наилучшем виде.

Ответственность за возможные ошибки лежит только на мне. Я надеюсь, что благодаря критическим замечаниям от читателей мне удастся через некоторое время обновить и улучшить книгу.

Часть I

Микроэкономические механизмы

Обширные полномочия и значительная автономия в принятии решений делают региональные (провинциальные, городские, уездные и т. д.) органы власти ключевыми участниками экономического развития Китая. Глава 1 посвящена факторам, определяющим сферу их полномочий. Эти факторы достаточно стабильны, поэтому и круг обязательств и соответствующих бюджетных расходов регионов относительно постоянен. Однако любые серьезные бюджетные колебания неизбежно влияют на действия властей. Поэтому в главе 2 рассматривается важнейшая для Китая фискальная реформа 1994 года, поменявшая распределение налоговых поступлений в пользу центра. Ее следствием стало формирование на региональном уровне специфической модели пополнения казны за счет извлечения земельной ренты. В результате земельные операции регионов стали основным источником финансирования ускоренной урбанизации и индустриализации в общенациональном масштабе. Главы 3 и 4 детально раскрывают логику, механизмы и конкретные примеры этого подхода. В них также анализируются риски, включая высокую закредитованность регионов. В совокупности первая часть книги дает читателю микроэкономическую базу для понимания макроэкономических явлений, описываемых во второй части.

Глава 1

Полномочия региональных властей

Еще со средней школы мне запомнился один факт: если бы Калифорния вышла из состава США, она стала бы шестой по величине экономикой в мире! Когда я впервые услышал об этом, то сразу же подумал, что раз в США целых 50 штатов, то их суммарное богатство должно быть просто невообразимым. Лишь много позже я узнал, что на Калифорнию приходится 15 % американского ВВП – больше, чем на любой другой штат. Но я также понял, что подобные сравнения очень показательны, и сегодня часто использую их в преподавании. Например, китайские провинции Гуандун и Цзянсу опережают Испанию и Австралию соответственно, а это 13-е и 14-е место в мире. Провинции Шаньдун, Чжэцзян и Хэнань, если рассматривать их по отдельности, вошли бы в двадцатку ведущих стран мира, причем Хэнань сравнима с такой известной страной, как Нидерланды.

Несколько лет назад команда молодых выпускников Массачусетского технологического института, знаменитого MIT, изучала возможности выхода на китайский рынок. Ранее им удалось создать успешный бизнес в сфере интеллектуальных автомобильных комплектующих, и они видели впереди отличные перспективы. Два основателя двадцати с небольшим лет отличались открытостью мышления и приехали в Китай в поисках стратегических инвесторов для следующего раунда финансирования. В то время я работал над консалтинговым проектом для инвестиционного фонда провинции Хубэй и с удовольствием познакомил их с автомобильной индустрией ее административного центра Ухань. Поскольку они впервые приехали в Китай и явно не имели никакого представления о Хубэе, я применил упомянутый метод: «Валовой продукт Хубэя сопоставим с ВВП Аргентины, поэтому инвестиционный фонд провинции можно сравнить с суверенным фондом Аргентины». Я до сих пор помню, как загорелись глаза молодых предпринимателей, услышавших это сравнение. Через несколько лет я обновил данные. К 2019 году ВРП Хубэя вырос и почти сравнялся со швейцарским, тогда как Аргентина из-за очередного кризиса откатилась назад – ее экономика теперь не более 70 % от экономики Хубэя.

Масштабы Китая поистине грандиозны. По численности населения, размеру территории и экономическим показателям он сопоставим с крупным континентом, а каждая его провинция как немаленькое государство. Однако при этом и различия между ними столь же огромны: территория Синьцзяна в 47 раз превышает территорию Хайнаня, население Гуандуна в 33 раза больше населения Тибета, а валовой продукт на душу населения в Пекине в 5 раз выше, чем в Ганьсу. Такой разрыв в развитии существенно превосходит США, где подушевой ВРП богатейшего штата Нью-Йорк превышает показатель беднейшего Миссисипи лишь в 2,3 раза[5]. Кроме того, провинции Китая отличаются колоссальным разнообразием обычаев, географических условий и культурных особенностей – одних только местных диалектов и наречий в стране насчитывается более сотни. Все эти факторы делают эффективное государственное управление крайне непростой задачей.

Для понимания того, как функционирует китайская экономика, необходимо прежде всего разобраться в механизмах распределения власти и ресурсов внутри административной системы. Это как иерархия соподчиненных по вертикали уровней власти, так и горизонтальные взаимоотношения между административными единицами одного уровня. В данной главе описывается базовая логика распределения полномочий в системе государственного управления Китая. Раздел 1 раскрывает базовые параметры китайской административной системы. В разделах 2–4 рассматриваются три основополагающих принципа распределения полномочий: принцип учета внешних эффектов и разграничения выгодополучателей, принцип сложной информации и принцип совпадения мотиваций.

Раздел 5 посвящен привлечению инвестиций. Акцент на инвестициях связан с тем, что это одна из основных задач региональных властей, для решения которой ими задействуется широкий спектр способов. Привлекая инвестиции, китайские региональные власти далеко выходят за рамки традиционного для мейнстримовой западной экономической науки представления о роли государства как поставщика общественных благ и услуг. Знание механизмов привлечения инвестиций регионами – это ключ к пониманию их роли в экономическом развитии Китая.

Раздел 1. Государственное управление с китайской спецификой

На рис. 1.1 изображены 5 уровней административной системы Китая: центральный (национальный), провинциальный, окружной, уездный и волостной.

Рис. 1.1. Административно-территориальное деление Китая, 2018 г. Примечание: в скобках указано количество административных единиц каждого уровня. Источник: Министерство гражданской администрации КНР.

Эта система развилась из исторической трехуровневой модели: центр, провинции и уезды. После образования КНР в 1949 году между провинциями и уездами кое-где был добавлен окружной уровень управления. В связи с ускорением индустриализации и урбанизации Китая с 1983 года эту модель распространили на всю страну. В настоящее время практически на всей территории КНР базовая административная единица ниже провинции и выше уезда – это городской округ (city). Каждая провинция состоит из около 10–15 городских округов, один из которых является ее административным центром.

На уровне уездов и волостей историческая практика самоуправления местных элит по формуле «император до уезда не достанет» (皇权不下县) прекратила существование с падением империи в 1911 году. В дальнейшем государственная власть постепенно распространилась ниже уездного уровня, включив в себя волости, а в городах – охватила уровень городских кварталов. При этом в деревнях ниже волостного уровня сохранилась система местного самоуправления, что позволило избежать экспоненциального роста нагрузки на государственную бюджетную систему.

Реальная ситуация, безусловно, гораздо сложнее, чем представленная выше пятиуровневая структура. Так, статус и ресурсы административного центра провинции значительно выше, чем обычного городского округа. Аналогично, хотя городские уезды, сельские уезды и городские районы относятся к одному уровню, между ними существуют значительные различия. Например, в вопросах экономики и землепользования городские уезды обладают бо́льшими полномочиями, чем сельские уезды, а те, в свою очередь, бо́льшими, чем городские районы. Кроме того, сама пятиуровневая структура постоянно эволюционирует. Примерами недавних изменений служат преобразования уездов в городские уезды, преобразования волостей в поселки, а также передача от городских округов провинциям полномочий по управлению сельскими уездами. Время от времени происходят значительные изменения и на уровне провинций: в 1988 году была создана новая провинция Хайнань, а в 1997 году статус города центрального подчинения получил Чунцин. Кроме того, в последние годы стратегия развития страны предполагает создание экономических зон дельты Янцзы (с центром в Шанхае и участием соседних провинций Цзянсу и Чжэцзян) и региона Большого залива на юге Китая (объединяющего Гонконг, Макао и часть провинции Гуандун). Эти стратегические решения также влияют на распределение полномочий и ресурсов между местными властями.

Система государственного управления Китая обладает многовековой историей и глубокими культурными традициями, отличается постоянной эволюцией и исключительной сложностью. Госуправлению посвящено множество специализированных исследований, поэтому мы кратко рассмотрим только те особенности, без которых невозможно понять китайскую модель экономического развития.

ЦЕНТР И РЕГИОНЫ. Ключом к пониманию многих событий китайской истории является динамика взаимоотношений между центральной и местной властью. С одной стороны, сохранение единства страны требует единого и авторитетного центрального руководства; с другой – огромная территория и географическое разнообразие Китая предполагают, что повседневными вопросами необходимо заниматься на местном уровне. На протяжении истории Китая для поддержания баланса между центром и регионами применялось множество особых институтов. Когда они ослабевали, императорская династия могла пасть в результате возникшей нестабильности. Один из самых известных романов китайской литературы «Троецарствие» начинается с философского изречения: «Великие силы Поднебесной, долго будучи разобщенными, стремятся соединиться вновь и после продолжительного единения опять распадаются» (天下大势, 分久必合, 合久必分). В этой фразе отражена сложность поддержания баланса между центром и регионами. По подсчетам историка Гэ Цзяньсюна, с момента объединения шести княжеств династией Цинь в 221 году до н. э. и до падения династии Цин в 1911 году Китай был единым государством лишь 45 % времени (критериями являются выход на территориальные границы предыдущей династии и относительное спокойствие на Великой Китайской равнине). Остальные 55 % времени территория современного Китая была поделена между разными правителями[6]. Из приведенных цифр видно, насколько сложно было поддерживать единство Китая.

Важность взаимоотношений между центральными и региональными властями отражена в действующей Конституции КНР. Статьи 1 и 2 определяют государственный и политический строй, а статья 3 устанавливает фундаментальный принцип: «Разграничение полномочий центральных и местных государственных органов проводится по принципу всемерного развития инициативы и активности на местах при едином руководстве центра». Это достаточно абстрактный и гибкий подход, особенности применения которого будут рассмотрены нами в последующих главах.

ПАРТИЯ И ПРАВИТЕЛЬСТВО. Ключевым элементом политической системы Китая является абсолютное руководство государственным аппаратом со стороны правящей Коммунистической партии Китая (КПК). На практике, если говорить упрощенно, партия принимает стратегические решения и курирует все кадровые вопросы, тогда как правительство отвечает за их реализацию. С организационной и кадровой точек зрения эти структуры тесно переплетены, а поскольку данная книга посвящена экономическому развитию, то в данном случае мы не видим смысла разграничивать КПК и правительство. На это есть три причины. Во-первых, экономическое развитие находится в ведении местных органов власти, и секретарь местного комитета КПК, по сути, также является региональным чиновником, полномочия которого в большинстве случаев ограничены данной административной единицей[7]. Во-вторых, факторы, затрудняющие разграничение полномочий в системе государственного управления, аналогично действуют и в отношении партийных структур. К примеру, проблема передачи информации между вышестоящими и нижестоящими уровнями управления существует как в правительственной, так и в партийной иерархии. В-третьих, хотя каждым конкретным ведомством руководит его партийный комитет, не существует отдельной постоянно действующей партийной структуры, которая бы курировала экономическую повестку в целом. При этом нужно оговориться, что пренебречь различием между партийными и государственными органами можно только говоря об экономике. Если бы книга была посвящена, к примеру, китайской правовой системе, то, придерживаясь такого подхода, мы бы упустили из поля зрения такие важнейшие структуры, как политико-юридическая и дисциплинарная комиссии КПК[8].

ВЕРТИКАЛЬНО-ГОРИЗОНТАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И МНОЖЕСТВЕННОЕ ПОДЧИНЕНИЕ. Характерной чертой политической системы Китая является воспроизведение единой структуры на всех уровнях государственного управления. Основные составные элементы центрального уровня власти, так называемый «руководящий квартет» (四套班子) – партком (党委), правительство (政府), Всекитайское собрание народных представителей (人大) и Народный политический консультативный совет Китая (政协) – дублируются на каждом из трех нижестоящих уровней управления. Основные министерства и комиссии центрального правительства также имеют аналоги на нижестоящих уровнях власти. Например, центральному министерству финансов на уровне провинции соответствует департамент финансов, а на уровне городского округа и уезда – финансовое управление. Данные ведомственные вертикали называют лентами (条条), а расположенные горизонтально по отношению друг к другу, то есть на одном административном уровне, госорганы различных регионов – блоками (块块).

Таким образом, большинство региональных госорганов находятся под двойным руководством – как по вертикали, так и по горизонтали. Например, уездный отдел образования подчиняется как управлению образования вышестоящего городского округа, так и уездному комитету КПК и правительству. В обычной ситуации вертикальные связи носят преимущественно профильный характер (курирование в части полномочий), а вот горизонтальные означают полноценное руководство, поскольку именно местные партком и правительство могут назначить или снять руководство госоргана.

ВЫШЕСТОЯЩЕЕ РУКОВОДСТВО И СОГЛАСОВАНИЕ. В сложной административной системе власть распределена между различными ведомствами часто без четких правовых границ. При необходимости решения межведомственных или межрегиональных задач ситуация быстро усложняется: точный порядок действий не определен, а имеющаяся в распоряжении госорганов информация может быть несогласованной или даже противоречивой. При этом между ведомствами часто возникают разногласия, и сопротивления одного из них может быть достаточно для срыва всего проекта. В отсутствие четко обозначенной последовательности выполнения государственные служащие из разных ведомств склонны перекладывать ответственность друг на друга или на вышестоящее руководство. Это естественным образом приводит к концентрации власти наверху административной вертикали. Следовательно, одна из главных задач при проектировании управленческой системы – предотвратить слишком частое «спихивание» задач наверх, чтобы снизить нагрузку на руководителей (давая им возможность заниматься более важными задачами) и повысить общую эффективность организации. Поэтому важнейший принцип китайского государственного управления заключается в принятии решений на как можно более низком уровне из тех, на которых возможно его согласование[9].

Так, если вопрос входит в компетенцию только одного ведомства, то для решения достаточно полномочий его руководителя. Если речь идет о часто возникающем межведомственном вопросе, то право принятия решений может быть предоставлено более высокопоставленному курирующему руководителю (分管领导) или даже специальной руководящей группе (领导小组). Так, экономические вопросы обычно требуют координации между госорганами, курирующими финансы, налоги, промышленность и торговлю, при участии комитета по развитию и реформам[10]. А так как экономическое развитие – одна из главных задач местных властей, то обычно это направление курирует представитель высшего руководства – например, первый заместитель мэра, который при этом по партийной линии входит в бюро горкома КПК.

БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА. В конечном итоге исполнителями всех распоряжений и норм являются конкретные люди. В разных руках один и тот же набор инструментов и правил может дать совершенно разные результаты. Поэтому, будь то управление государством или компанией, кадровые вопросы являются одними из ключевых. Китай стал первой страной в мире, где возникла профессиональная многоуровневая бюрократическая система. Еще до объединения шести княжеств династией Цинь в III веке до н. э. каждое из них уже отбирало способных людей на основе военной доблести и уровня учености. Отказ от передачи должностей по наследству постепенно ослаблял систему, основанную на кровном родстве. Позднее, начиная с династии Тан (618–907 гг. н. э.), общенациональная система императорских экзаменов позволила сформировать немалую прослойку профессиональных чиновников, ставшую в дальнейшем одним из столпов социально-политической стабильности Китая[11]. Бюрократы, отобранные через сито экзаменов, в итоге часто становились политическими лидерами и моральными ориентирами для всего общества. Они не только располагались в центре управленческой системы, но также играли ключевую роль в поддержании культурного и идеологического единства китайского общества и государства.

Три основные характеристики той системы сохраняются и в наши дни: во-первых, чиновники в обязательном порядке изучают и придерживаются общей идеологии; во-вторых, назначение на должности осуществляется исключительно вышестоящим руководством; и, наконец, региональные руководители подлежат обязательной ротации между различными территориями. Эти характеристики, направленные на поддержание единства страны, демонстрируют, как система управления кадрами работает на поддержание баланса власти между центральными и региональными властями Китая.

Таким образом, политическая система современного Китая основана на собственной многовековой истории и культуре. Конечно, как и в других политических системах, практика отличается от писаных норм, но при этом далека и от полного произвола. В любой системе осуществление власти ограничивается двумя факторами: возможностью и готовностью выполнять поставленные задачи. Если первое зависит от имеющихся ресурсов, то второе – от активности и инициативности. Далее мы подробнее рассмотрим влияние этих ограничивающих факторов.

Раздел 2. Внешние эффекты и экономия от масштаба

Пространственные пределы полномочий региональных органов власти в Китае строго определяются административными границами (принцип 属地管理). Одна из ключевых концепций, влияющих на административное деление, – это концепция внешних эффектов (экстерналий). Упрощая, это означает ситуацию, когда действия одного влияют на других. Например, курение в общественном месте вынуждает окружающих вдыхать дым, что негативно сказывается не только на здоровье курильщика, но и на здоровье всех остальных. Это называется отрицательным внешним эффектом. А, например, вакцинация от гриппа не только снижает риск заболевания самого привитого человека, но и уменьшает вероятность передачи вируса остальным. Это называется положительным внешним эффектом.

Мы можем использовать концепцию внешних эффектов для определения того, какие вопросы должны находиться в ведении местных органов власти, а какие – нет. Если вопрос затрагивает только подведомственную территорию и не создает внешних эффектов для других административных единиц, он должен решаться на этом уровне. В противном случае для координации должен подключиться вышестоящий уровень власти. Например, если в городе строится начальная школа, рассчитанная только на местных учеников, то городские власти имеют полное право самостоятельно принимать все необходимые решения в пределах своей компетенции. Однако если предприятие, расположенное в одном городском округе, загрязняет территорию соседей (отрицательный внешний эффект), то к процессу принятия решений по организации очистных работ должны подключиться власти провинции. А если же загрязнение распространяется и на соседнюю провинцию, то может потребоваться участие центрального правительства.