Организационно-правовой механизм обеспечения устойчивого водопользования в Российской Федерации

Организационно-правовой механизм обеспечения устойчивого водопользования в Российской Федерации

Монография

Ответственный редактор кандидат юридических наук, доцент О. А. Романова

Рецензенты:

Везиров А. Р., советник директора по вопросам международного сотрудничества и науки Информационно-аналитического центра развития водного хозяйства Минприроды России;

Петрова Т. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.

Ответственный редактор кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) О. А. Романова.

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

* * *

Авторский коллектив

Агафонов Вячеслав Борисович, профессор, и. о. заведующего кафедрой экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доцент, доктор юридических наук

Абдурашидов Абдурашид Магомедович, адвокат, Адвокатская палата Республики Дагестан

Выпханова Галина Викторовна, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор, доктор юридических наук

Дицевич Ярослава Борисовна, ведущий эксперт НИИ правовой охраны Байкала Иркутского государственного университета; председатель Иркутского регионального отделения Всероссийского экологического движения «Экосистема»; руководитель межрегиональной ассоциации молодежных экологических объединений Байкальского региона «ЭкоМолодежь», кандидат юридических наук, доцент, старший советник юстиции

Жерелина Ирина Владимировна, начальник отдела водного хозяйства и охраны окружающей среды ООО «Центр инженерных технологий», доцент кафедры Природопользования и геоэкологии Института географии Алтайского государственного университета, доцент, кандидат географических наук

Красноярова Бэлла Александровна, главный научный сотрудник Института водных и экологических проблем СО РАН, профессор, доктор географических наук

Зиновьева Ольга Анатольевна, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доцент, кандидат юридических наук

Колобов Роман Юрьевич, старший научный сотрудник Федерального исследовательского центра «Иркутский институт химии им. А. Е. Фаворского» Сибирского отделения Российской академии наук

Краснова Ирина Олеговна, заведующий кафедрой земельного и экологического права Российского государственного университета правосудия при Верховном Суде Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук

Мальханова Елена Валерьевна, старший преподаватель кафедры гражданского права Восточно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия, старший помощник Байкальского межрегионального природоохранного прокурора по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе в отставке, старший советник юстиции

Марков Борис Владимирович, заместитель Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора, советник юстиции, аспирант кафедры уголовного права, процесса и криминалистики Бурятского государственного университета имени Доржи Банзарова

Носкова Татьяна Витальевна, научный сотрудник Химико-аналитического центра Института водных и экологических проблем Сибирского отделения Российской академии наук, кандидат технических наук

Осетрова Анна Юрьевна, доцент кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Волгоградского института управления – филиала РАНИХиГС, доцент, кандидат юридических наук

Папина Татьяна Савельевна, начальник Химико-аналитического центра Института водных и экологических проблем Сибирского отделения Российской академии наук, доктор химических наук

Романова Ольга Александровна, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доцент, кандидат юридических наук

Сиваков Дмитрий Олегович, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук

Теймуров Эльвин Сахаватович, доцент кафедры международного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук

Шапоренко Сергей Иванович, старший научный сотрудник Института географии Российской академии наук, кандидат географических наук

Предисловие

Уважаемые читатели!

Настоящая монография представляет собой уникальный опыт объединения результатов исследования актуальных проблем правового обеспечения устойчивого водопользования в Российской Федерации представителями как правовой, так и географической и водохозяйственной науки.

Монография подготовлена в рамках реализации в Университете имени О. Е. Кутафина программы «Приоритет-2030», направленной на формирование, развитие и масштабирование инновационных знаний в различных сферах деятельности при осуществлении Университетом образовательной и научной деятельности. Вопросы обеспечения устойчивого водопользования исследуются в рамках одного из проектов Центра компетенций «Экоправо», направленного на выработку новых инновационных правовых механизмов в сфере взаимодействия государства, общества и природы.

Выделение вопросов совершенствования российского водного законодательства в качестве отдельного направления исследований программы «Приоритет-2030», реализуемой Университетом имени О. Е. Кутафина, обусловлено высокой степенью актуальности сохраняющихся проблем обеспечения устойчивого водопользования и охраны водных объектов в России и необходимостью выработки новых инновационных подходов к регулированию водных отношений. В настоящее время идет разработка новой Водной стратегии Российской Федерации до 2035 г., проект которой уже прошел общественное обсуждение и выложен на сайте Минприроды России[1]. В проекте Водной стратегии определены приоритетные направления и цели развития российского водохозяйственного комплекса на установленный период. К ним отнесены в том числе сохранение и восстановление водных объектов, гарантированное обеспечение водными ресурсами, защита населения и объектов экономики от наводнений, системное управление водохозяйственным комплексом, развитие международного сотрудничества в сфере водного хозяйства. В той или иной степени данные вопросы отражены в настоящей монографии, которая объединила специалистов в области водного, экологического и международного права, географической и водохозяйственной науки. Целесообразность межотраслевого подхода к решению проблем правового обеспечения устойчивого водопользования обусловлена сложным комплексным характером водных отношений, а также необходимостью знания и учета естественных процессов формирования и существования водных объектов и водных экологических систем при правовом регулировании водопользования и осуществлении водохозяйственной деятельности.

Начало межотраслевому сотрудничеству по вопросам совершенствования правового обеспечения использования и охраны водных объектов в России было положено на научно-практической конференции «Организационно-правовое обеспечение устойчивого водопользования в Российской Федерации», состоявшейся в Университете имени О. Е. Кутафина в марте 2022 г., где приняли участие представители ведущих правовых и отраслевых научных и научно-образовательных учреждений, а также представители крупнейших предприятий-водопользователей. Результаты конференции отражены в сборнике материалов конференции[2]. В резолюции конференции участниками было указано на важность продолжения открытого обмена мнениями между представителями водопользователей, органами государственной власти, научными и образовательными организациями юридического и естественно-научного профиля в целях выявления актуальных проблем и выработки эффективных правовых механизмов для обеспечения устойчивого водопользования в России на современном этапе.

Продолжение очной дискуссии с участием представителей научного и отраслевого сообщества состоялось в октябре 2023 г. на круглом столе в рамках I Форума консорциума «Инновационная юриспруденция», часть из научно-практических результатов которого отражены в настоящей монографии.

Содержательно монография состоит из трех разделов, в первом из которых рассмотрены отдельные теоретические и практические вопросы правового обеспечения водопользования в Российской Федерации, второй раздел посвящен актуальным проблемам правовой охраны двух особо ценных и уникальных российских водных объектов – озера Байкал и реки Волга, в третьем разделе монографии представлен анализ международных подходов к решению проблем использования и охраны трансграничных водных объектов. Отдельное внимание уделено анализу опыта правового регулирования водных отношений в ряде зарубежных стран с целью оценки возможности применения эффективных правовых средств в российском водном законодательстве, а также показано значение регулирования использования прибрежных территорий для поддержания надлежащего состояния водных объектов, охраны их от загрязнения и истощения.

Безусловно, в рамках одного монографического исследования невозможно отразить и рассмотреть все накопившиеся разнообразные проблемы правового обеспечения использования и охраны водных объектов в Российской Федерации, поэтому выражаем надежду на дальнейшее плодотворное сотрудничество представителей научного сообщества, юристов-практиков, водопользователей, органов государственной власти и местного самоуправления, гражданского общества в выявлении наиболее острых проблем действующего регулирования водных отношений и практики применения законодательства, а также в поиске инновационных эффективных правовых подходов и средств по обеспечению устойчивого водопользования в России.

Романова Ольга Александровна — доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доцент, кандидат юридических наук

Раздел I. Теория и практика правового регулирования использования и охраны водных объектов в Российской Федерации

Правовое обеспечение сберегающего использования и охраны вод в России и за рубежом: общие подходы и нерешенные вопросы (Сиваков Д. О.)

Без обеспечения сберегающего использования и охраны водных ресурсов трудно представить выживание человечества в новом XXI в. Водный кризис охватил в той или иной степени все государства, хотя его проявления могут быть совершенно различны.

Если в ряде стран Азии и Африки водный кризис развивается на фоне аридного (засушливого) климата, то в России (за относительно небольшим исключением аридных районов) водный кризис приходится на обеспеченные водами ландшафты. В целом нашей стране водных ресурсов хватает, а вот их качество вызывает нередко большое беспокойство ученых.

В России высокая водообеспеченность позволяет удовлетворять самые различные потребности производственного, личного и иного характера. Однако приведенные нами конкурентные преимущества России обернулись весомыми минусами: предрасположили отечественное водное хозяйство к длительному развитию по экстенсивному пути (высока водоемкость валового внутреннего продукта, велики водопотери от неисправных водохозяйственных сооружений, несовершенны очистные сооружения)[3]. В ушедшем XX в. по экстенсивному пути развивалась гидромелиорация России: ее масштабные размеры не всегда приводили к успешным и, главное, устойчивым результатам (в виде повышения урожайности).

Только в начале XXI в. общество и государство стараются c помощью водного права сделать развитие российского водного хозяйства интенсивным, что означает экономное использование водных ресурсов страны.

Водное право – исторически сложившаяся система правовых норм, регулирующих общественные отношения по использованию, охране и восстановлению водных объектов[4]. Водное право России, являющееся частью отечественной правовой системы, призвано удовлетворять первостепенные экономические и социальные потребности и отвечать на экологические вызовы современности. Примечательно, что общественное назначение водного права двояко: обеспечение беспрепятственного водопользования происходит параллельно правовой охране водного фонда.

В любой стране мира детально проработанное водное право – необходимое условие экологического развития гражданского общества, которое неизбежно приведет к максимально высокому уровню ресурсосбережения. Без детально поработанного водного права государство просто не сможет руководствоваться ресурсоберегающими и природоохранными приоритетами. В этих условиях производительные силы будут функционировать с расчетом на благоприятное состояние водного фонда в интересах будущих поколений.

Нормативным выражением водного права являются международные конвенции и водное кодифицированное законодательство. Вместе с тем нормы водного права содержатся в законодательстве о безопасности гидротехнических сооружений, о мелиорации земель. В некоторых странах (Индия, ЮАР) даже при длительной истории развития водное законодательство не вошло в стадию кодификации. В ряде стран второстепенным источником водного права являются санкционированный обычай, судебный и административный прецеденты. Следует отметить, что веками коренные народы России формировали и применяли обычаи, касающиеся водопользования и рыбной ловли. Могут касаться использования и охраны вод обычаи делового оборота.

Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (далее – ВК РФ)[5] отражает предмет регулирования, основные понятия, принципы водного законодательства. В ст. 8 ВК РФ закрепляется федеральная собственность на водные объекты. Одновременно предусматривается и исключение: пруды, обводненные карьеры, расположенные на земельном участке, принадлежащем на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу, отчуждаются только вместе с названным участком[6]. Сообразно ст. 11 ВК РФ водопользование, как правило, не приносящее прибыль, а лишь затраты, регулируется разрешительными способами (решения о предоставлении водных объектов в пользование), а водопользование, сопряженное с прибылью, – договорными способами (договоры водопользования)[7].

При этом далеко не во всех случаях договоры водопользования заключаются на конкурентной основе. Договор водопользования заключается без проведения аукциона в случае приобретения права пользования в целях, предусмотренных п. 1 или 3 ч. 2 ст. 11 ВК РФ, а также в случаях, установленных ст. 15, 47, 49 и 50 ВК РФ.

Законодатель не признает состязательности на право водопользования по отдельным водохозяйственным участкам, с которыми сопряжен объект (к примеру, судостроительные или судоремонтные сооружения), в силу своего назначения предусматривающий водопользование. Если хозяйствующий субъект вырабатывает электроэнергию на реке или протоке, то тут нет у него и конкурентов. Использование водных объектов для лечебных, оздоровительных, рекреационных целей охватывается договором, но не торгами (аукционами). Объясняется этот подход тем, что уже сложилась сеть санаториев, пансионатов, домов отдыха. Какой тут у них будет конкурент за право использовать именно этот водохозяйственный участок? В данном случае возможны лишь недобросовестные лица-спекулянты, выигрывающие торги без желания осуществлять такую хозяйственную деятельность, но их резонно надо не допускать до данных правоотношений.

Надо признать, что перечень случаев заключения договора водопользования без проведения аукциона в настоящее время имеет тенденцию к расширению (в части размещения плавучих объектов).

Требования к использованию водных объектов можно разделить на общие, распространяющиеся на все виды водопользования, и специальные – по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).

Охрана водных объектов есть весьма динамичная система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов (ст. 1 ВК РФ). Правовая охрана водного фонда России осуществляется в настоящее время посредством регулирования хозяйственной деятельности, вызывающей загрязнение, засорение, истощение водных объектов. Названная охрана осуществляется также путем установления режимов водоохранных зон, зон санитарной охраны, особо охраняемых водных объектов (ст. 66 ВК РФ)[8].

В ст. 3 ВК РФ раскрывается такой принцип водного законодательства, как значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. При этом другой принцип водного законодательства – приоритет охраны водных объектов перед их использованием (ст. 3 ВК РФ) – сам по себе без борьбы не реализуется. Как представляется названный приоритет охраны вод может быть претворен в жизнь посредством юридически обусловленной связи хозяйственной деятельности с внедрением (посредством разных способов правового регулирования) технологий, обеспечивающих наибольшее сбережение водных ресурсов, а также наиболее полное возмещение накопленного экологического вреда водным объектам и их бассейнам.

Как представляется, правовое регулирование водных отношений должно вступить в такую стадию, которая обеспечивала бы максимальное (и неоднократное в случае рециклинга) использование каждой единицы извлеченной водной массы при одновременной максимальной защите водного фонда от загрязнения, засорения, истощения[9]. Данная идея отчасти находит свое подтверждение в опыте правового регулирования зарубежных стран. В силу положений Закона КНР «О предотвращении загрязнения вод» 1984 г.: предприятия должны применять чистые технологии, высокоэффективно использующие сырье и обеспечивающие малый объем сброса загрязняющих веществ (ст. 43). Одновременно законом декларируется также повышение «коэффициента повторного использования воды» (ст. 40)[10].

Весьма оригинально понимают использование и защиту водных богатств в другой стране БРИКС. Закон ЮАР от 26 августа 1998 г. «О национальных водах» предусматривает развитие эффективного, устойчивого, а также выгодного для государственных интересов водопользования, удовлетворение растущего спроса на водопользование, защиты водных и связанных экосистем. Названный закон ЮАР закрепил ряд мер, которые в совокупности предназначены для всеобъемлющей защиты всех водных ресурсов. Данные меры (включая предупреждение загрязнения водных ресурсов и меры по ликвидации его последствий) будут развиваться «прогрессивно» сообразно национальной стратегии водных ресурсов и стратегий управления водосбором[11].

В этом подходе южноафриканского законодателя было бы весьма полезно заимствовать понимание планомерного повышения уровня защиты водных ресурсов. Ведь водный кризис (и в целом экологический кризис) в мире продолжает наращиваться, негативно сказываясь и на водной среде разных стран. В планетарных масштабах увеличиваются экологические риски, угрозы и вызовы. Вот почему при всей разнице природно-климатических условий России и ЮАР данный подход может быть удачно применен и в отечественном праве.

Как представляется, приоритет охраны водных объектов перед их использованием должен получить дальнейшее развитие в теории и практике. Уровень охраны водных объектов должен зависеть от реального и прогнозируемого уровня экологических угроз для водного фонда России. В свою очередь, являются необоснованными как чрезмерное завышение, так и чрезмерное занижение уровня охраны водного фонда нашей страны, если таковой не соразмерен уровню экологических угроз.

Для отечественного законодательства и практики правоприменения характерна недостаточная реализация бассейновых принципов, что осложняет привлечение всех заинтересованных участников водных отношений к управлению российским водным хозяйством. Согласно документам стратегического планирования[12], во многих бассейновых округах были созданы и работают бассейновые советы, но вопреки первоначальным подходам они остались совещательными и не приобрели статус органа, принимающего практические управленческие решения. Между тем продуманные решения названных органов, основанные на знании особенностей конкретного бассейнового округа, могли бы существенно улучшить водохозяйственную и водоохранную деятельность.

Во многих странах бассейновые советы имеют координационные и совещательные функции, но их статус неуклонно повышается. В последние десятилетия в странах СНГ (Казахстан, Узбекистан, Киргизия), а также в Бразилии, Венгрии успешно работают бассейновые органы, роль и значение которых существенно увеличивается. В частности, в Бразилии Комитет бассейна реки Итажайи (создан 1996 г.) от узкой компетенции по контролю паводков и противодействию наводнениям шаг за шагом перешел на решение других важных вопросов водного хозяйства, включая определение размера оплаты за водопользование[13].

Интересно, что в КНР работают бассейновые водные управления: именно по водным бассейнам тщательно готовятся (и обоснованно изменяются) Планы предотвращения и контроля загрязнения вод. Как и в России, данные документы в КНР обязательны для исполнения. В связи с данными плановыми документами в ст. 15 Закона КНР «О предотвращении загрязнения вод» 1984 г. закреплены полномочия Госсовета КНР по их утверждению или регистрации[14].

С учетом изложенного, в рамках бассейнового подхода в области использования и охраны вод России в перспективе будет повышаться статус бассейновых советов как «представительных» органов власти, согласующих позиции разных участников водных отношений в своих решениях. Данные решения, к примеру, могут утверждать заранее подготовленные Схемы комплексного использования и охраны вод.

Относящаяся к одному из принципов отечественного водного законодательства, платность водопользования, в свою очередь, связана с действенным правовым институтом договоров водопользования. Однако в настоящее время платежи, предусмотренные договорами водопользования, обезличиваются в бюджетной системе государства и «не работают» на экологическое благополучие водных объектов, за состояние которых государство отвечает перед народом России (как публичный субъект и как собственник). Тем более, «не работает» на экологическое благополучие водных объектов и водный налог (применим к отношениям до вступления в силу ВК РФ).

Как представляется, плата за водопользование должна, по нашему представлению, служить источником финансирования мер охраны и восстановления водных объектов, включая установку очистных сооружений, их модернизацию[15].

Система действующих платежей за воду является, по мнению ряда исследователей, механизмом получения водной ренты. Ряд экспертов в области водного хозяйства изучают феномен водной ренты. Как известно из экономической теории, рента представляет собой регулярный доход с какого-либо экономического блага, имущества, не требующий от его получателя (собственника) предпринимательской деятельности и вложения капитала. Рента за использование природных ресурсов (земля, леса, недра) получается собственником этих ресурсов. Применительно к водному хозяйству плательщиком ренты являются хозяйствующие субъекты – физические или юридические лица (в том числе предприниматели), а получателем рентного дохода – государство – собственник водного фонда[16].

Российские экономисты определяют «водную ренту» как доход собственника водного объекта от уступки им хозяйствующему субъекту-водопользователю права пользования водным объектом на определенный временной период. По аналогии с земельной, различают абсолютную и дифференциальную водную ренту[17]. Абсолютная форма водной ренты получается собственником водных объектов (включая наименее пригодные для использования). Одновременно дифференциальную форму водной ренты получает собственник водных объектов (источников, водоносных слоев), лучших для использования по качеству и местоположению[18].

По глубокому убеждению автора, водная рента должна, в той или иной мере, обеспечивать благополучие того дарованного Богом природного блага, от использования которого она возникает. Образно говоря, водная рента должна служить водам.