Социально-экономическая политика: что делать и как управлять

Остановимся на содержании названных инструментов регулирования социально-экономических процессов органами власти, а также на некоторых проблемах, выявленных в практике их использования. При этом мы не утверждаем, что решение этих проблем подлежит немедленному решению. Последовательность и полнота их решения будут окончательно определяться необходимостью изменений в отечественной экономике, финансах и социальной сфере.

2.3.1. Антимонопольная политика

В свое время А. Смит справедливо утверждал, что «непременным условием действия экономических законов является свободная конкуренция». Без этого неотъемлемого, структурообразующего элемента рыночной системы она не может стать эффективной. Непреложность этой истины граждане России, к сожалению, ощутили в полной мере, но пока власть так и не уделила ей должного внимания. В первую очередь – необходимости контроля за деятельностью предприятий, занимающих доминирующее, монопольное положение в экономике и по своей природе противодействующих становлению и развитию конкуренции. В странах с развитой рыночной экономикой наличие институтов по противодействию всевозможным злоупотреблениям монопольным положением производителей товаров и услуг на конкретных рынках (в первую очередь в ценообразовании) придается огромное значение.

В начале 90-х декларации о необходимости предотвращать проявления монополизма во вновь создаваемой рыночной экономике России все же имели место – хотя бы в части отраслей «естественных монополий».[22] Но затем государство согласилось с низведением работы антимонопольного ведомства до обязанности разбираться с отдельными, «наиболее» вопиющими проявлениями монополизма. При этом нередко возникали (возникают) абсурдные ситуации, когда ведомство активно участвует во «внутривидовой» борьбе монополистов на стороне одного из них.

Однако интересы действительного развития российской экономики настоятельно диктуют необходимость организовывать и совершенствовать конкурентную среду, обеспечивая добросовестный характер осуществляемых в ней операций.[23] В ряду ключевых вопросов, требующих глубокого осмысления накопленного опыта и выработки адекватных решений на будущее, могут быть названы следующие.

Целесообразно ли сохранять практику использования во внутреннем ценообразовании принципа «равнодоходности» поставок российской продукции на внутренний рынок и на экспорт? По нашему убеждению, конъюнктура на внешних рынках не должна диктовать уровень цен на внутреннем рынке (по экспортному паритету) и снижать тем самым потенциал развития российских производителей продукции с высокой добавленной стоимостью и их конкурентоспособность. Однако, вопреки негативным результатам и в корне изменившимся условиям на внешних рынках, эта практика остается закрепленной в нормативно-правовых документах, принятых во второй половине 2000-х.

Отвечает ли интересам ускорения развития страны отсутствие формализованных правил регулирования цен на продукцию и услуги предприятий, относящихся к «естественным монополиям», на рынках федерального, регионального и даже местного уровня (ЖКХ, водоканал, ритуальные услуги и пр.)? В частности, и на 2023 год были приняты решения о безусловном повышении цен на продукцию и услуги «естественных» монополистов на 9–12 процентов (производство электроэнергии, железнодорожный транспорт и газ). Как всегда, эти решения не обосновывались публично, и ни о какой системе мер по повышению эффективности работы предприятий и организаций, входящих в их периметр, речь даже не заходила. Более того, по факту рост цен в этих отраслях оказался существенно выше намеченного.

Целесообразно ли ограничивать работу антимонопольного ведомства преимущественно «разбором полетов» по уже состоявшимся случаям проявления монополизма вместо перехода к практике формализованного упреждения возникновения таковых? Массовый характер обращений к руководству страны со стороны всех предприятий, доминирующих на рынках (монополистов), о необходимости повышения цен под предлогом «вдруг возникших обстоятельств», но не связанных с положением дел в российской экономике, не может служить обоснованием такой необходимости. Оправданием для любого повышения цен у предприятий, признанных монополистами на конкретных рынках, может быть только значимый рост внутренних цен и собственных затрат на производство – повышение зарплаты, тарифов на электроэнергию и транспорт, рост цен на металл, топливо и т. д. Создать систему надзора за соответствием у монополистов роста затрат на производство их намерениям повысить отпускные цены на свою продукцию при наличии современных информационных технологий – «дело техники». В налоговой службе России успешно функционируют даже более сложные системы сбора и обработки данных для достижения такого рода цели.[24]

К сфере ве́дения антимонопольной службы относится также надзор за соблюдением законодательства в части закупок для государственных и муниципальных нужд. Опыт применения соответствующего закона с внесением в него бесчисленных поправок наверняка не уменьшил число злоупотреблений, связанных с такими закупками. И все потому, что соблюдение этого закона исчерпывается выполнением предписанных им закупочных процедур, а не конечными результатами дальнейшей работы «покупателей», использующих закупленную продукцию (по конкретным ценам, качеству и т. д.). Инициаторы разработки этого закона и его бесконечного совершенствования (Г. Греф и Э. Набиуллина) просто не предполагали (по причине отсутствия у них достаточного опыта практической работы), что «действительность богаче всякого воображения». В то же время единственной и устойчивой составляющей в деятельности любой организации и предприятия была и остается ответственность их руководителей за все, что происходит в периметре этой ответственности. Потому именно конечные результаты работы предприятий и организаций, а не формальное соблюдение процедур, могут и должны быть единственным мерилом добросовестности, целесообразности и эффективности произведенных ими закупок.

Нанесенный более чем двадцатилетним законотворчеством вред в части проведения закупок для государственных и муниципальных нужд не поддается исчислению. В частности, существование закона многократно увеличивало и увеличивает сроки формирования и исполнения заказов. Поэтому лучшим решением по части дальнейшего применения соответствующего закона станет не его продолжающееся «совершенствование», а использование текста «закона» лишь в качестве методических рекомендаций для подготовки локальных нормативных документов на конкретных предприятиях и в организациях с целью упорядочивания правил проведения ими всевозможных закупок (с учетом особенностей организаций-покупателей, закупаемой ими продукции, а также с обязательным утверждением этих документов соответствующим руководителем). Тем самым будет раз и навсегда установлено, что полную ответственность за проведение конкурсов при закупках (текущих и разовых), за принятие решений по ним, а также за последствия произведенных закупок для деятельности предприятий и организаций в целом должны нести их руководители.

Роль конструктивного воздействия антимонопольной политики на развитие экономики и ее отраслей трудно переоценить. Ее продуманное и последовательное проведение способно изменить ход социально-экономических процессов и в экономике в целом, и в деятельности ее отдельных секторов. Пока же все ее возможности в управлении развитием экономики фактически не задействованы.

2.3.2. Налоговая политика

В современном государстве налоговая политика решает задачи не только, и даже не столько фискального характера. От ее содержания и направленности во многом зависит, например, объем средств предпринимателей, которые могут быть вложены в развитие бизнеса. Поэтому налоговая политика может стать (или не стать) одним из важнейших инструментов не только для увеличения доходов бюджетной системы, но и для побуждения бизнеса к повышению его активности и эффективности. Например, введенная в практику налогообложения в 1999–2001 гг. льгота на прибыль, направляемую на развитие производства, не только привела к увеличению в 5,2 раза поступлений в бюджетную систему собственно налога на прибыль, но и способствовала ускорению роста капиталовложений в основные фонды в народном хозяйстве в целом (в частности, в 2000 г. их прирост составил по отношению к 1999 г. более 17 процентов). Напротив, за отказом от этой льготы сразу же последовали снижение в 2002 году поступлений налога на прибыль в бюджеты всех уровней и снижение темпов роста объема инвестиций (см. Рисунок 3).[25]

Сложившаяся к настоящему времени налоговая система вызывает целый ряд вопросов, решение которых, по нашему мнению, однозначно способствовало бы и снижению налогового обременения бизнеса (появлению и накоплению у предприятий собственных ресурсов для инициативного развития и повышения их эффективности), и оздоровлению взаимоотношений между налогоплательщиками и государством, и увеличению собственно налоговых поступлений в бюджетную систему.

Так, представляется, что в современной системе налогообложения необходимо отказаться от действующей практики расчета и администрирования налога на добавленную стоимость (НДС). Во-первых, необходимо перейти к расчетам налогообложения собственно добавленной стоимости, что существенно сократит расходы на администрирование данного налога. Во-вторых, следует прекратить использование этого налога для стимулирования экспорта сырья и продуктов его первичной переработки посредством возмещения НДС при поставках на экспорт (тем самым государство недвусмысленно обозначило бы свой приоритет в отношении развития экспорта продукции с высокой добавленной стоимостью). В-третьих, наряду с названными мерами целесообразно перейти к единой ставке НДС в 10 процентов и ликвидировать всевозможные льготы. Все это безусловно оздоровит экономические отношения в стране, снизит уровень манипуляций и злоупотреблений при уплате этого налога.

Снижение уровня социальных платежей. Эти платежи, по сути, также являются фискальной нагрузкой, и их давно следовало бы уменьшить. Причем, как показывает опыт, такое решение обеспечит вывод бизнеса (предпринимательства) «из тени», рост собственных средств предприятий и расширит их возможности для инициативного развития производства. В результате увеличится объем уплачиваемых предприятиями социальных платежей (даже при снижении соответствующих нормативов). Это показал прежний опыт их трансформации и на уровне экономики, и на уровне ее отдельных секторов.

Нуждается также в системной ревизии сложившаяся практика работы налоговиков с различными группами налогоплательщиков (и в социальном, и в отраслевом разрезах). При всей уверенности налоговой службы в своей непогрешимости (в том числе в борьбе за обеспечение пресловутой стабильности в области налогообложения), с одной стороны, имеет место факт существенного недобора налогов. С другой – чрезмерная неравномерность распределения налогового обременения по видам экономической деятельности (в отраслевом разрезе). В частности, в нефтяной промышленности оно составляет порядка 50 копеек на рубль продукции, в металлургии – не более 5–8 копеек, в машиностроении 15–20 копеек и т. д. Такой «разнобой» в налоговой нагрузке, несомненно, противоречит выводам и рекомендациям экономической теории.

По сей день не решен вопрос с перечислением части налоговых поступлений из бюджетов административных единиц, на территории которых расположены предприятия, в бюджеты административных единиц, где фактически проживают работающие на них граждане. Как известно, такие граждане (включая членов их семей) получают доступ ко всей инфраструктуре и социальным учреждениям в административных образованиях по месту своего проживания, которые и несут соответствующие расходы на их содержание. Следовательно, эти административные единицы вправе получать определенную часть налогов, поступающих в бюджеты административных образований, где находятся предприятия, которые используют труд «не своих жителей». С учетом современного развития информационных технологий решение задачи по перечислению доходов из одного бюджета в другой не может быть чрезмерно головоломным. Кроме того, отладка таких перерасчетов наверняка будет способствовать выявлению тех администраций, руководители которых на деле заботятся о создании рабочих мест для своего населения и, соответственно, о расширении собственной налогооблагаемой базы.

В серьезную проблему превратился сегодня перевод крупных компаний (крупных налогоплательщиков) в те или иные субъекты федерации. Вслед за Москвой и С.-Петербургом в борьбу за регистрацию таких компаний в конкретных регионах вступили практически уже все российские регионы. Поэтому с целью оздоровления конкуренции регионов между собой (за привлечение инвестиций, за создание условий для развития нового малого и среднего бизнеса, использующего инновационные подходы в организации производства товаров и услуг, поощряющего выдвижение соответствующих инициатив и т. д.) предлагается все поступления «регулирующих» налогов (налога на прибыль, налога на доходы физических лиц, и НДС с учетом предполагаемых изменений – см. ниже) от крупных государственных компаний, а также компаний с участием государства в их капитале, направлять непосредственно в федеральный бюджет для использования при реализации национальных проектов по развитию экономики и социальной сферы страны в капитале, направлять непосредственно в федеральный бюджет для использования при реализации национальных проектов по развитию экономики и социальной сферы страны в целом.[26]

Необходимо также подвести итоги первых шагов к прогрессивной шкале уплаты налога на доходы физических лиц (НДФЛ) и принять решения по параметрам дальнейшего движения в этом направлении.

Все названные и другие вопросы налогообложения требуют безотлагательного решения в интересах успешного развития отечественной экономики в ближайшем и в отдаленном будущем. Ссылки на то, что в сфере налогообложения необходима стабильность, справедливы лишь в том случае, когда достигнута определенная сбалансированность интересов власти и налогоплательщиков, большинство которых ценит возможность «платить налоги и спать спокойно».

В настоящее время следует признать, что уровень налогообложения чрезмерно высок, налоговое обременение распределено крайне неравномерно, а во взаимодействии налоговых органов с плательщиками права последних постоянно нарушаются. Важно также определиться, наконец, с назначением как основных регулирующих налогов, так и других видов налоговых поступлений и обязательных платежей. Без этого не получится перейти к осознанному воздействию налоговой политики на активизацию предпринимательской и деловой активности. Запутанность роли каждого налога в действующей системе налогообложения уже давно «зашкаливает». Ее усилению способствовало, в частности, и такое внезапное «озарение» идеологов налоговой системы как «налоговый маневр», внедренный в последнее десятилетие. Он не только усилил эту запутанность (обеспечивая точечную компенсацию из бюджетной системы для «потерпевших» от его внедрения), но и ухудшил условия хозяйствования для всех отечественных переработчиков углеводородного сырья. По сути, итогом такого «маневра» стали снижение вывозных пошлин при экспорте углеводородов и соответствующая компенсация потерь бюджетной системы за счет повышения их стоимости и уровня налогового обременения для внутренних переработчиков.

2.3.3. Регулирование внешнеэкономической деятельности

Регулирование внешнеторговой деятельности способно и обеспечить максимально возможное текущее пополнение казны, и создать наиболее благоприятные условия для развития национальной экономики, и служить укреплению ее позиций в экономике мировой. Однако конкретные таможенные решения нередко определяются факторами идеологического, политического и сиюминутного характера, а иногда и неспособностью лиц, принимающих решения, адекватно оценить последствия этих решений. Как следствие, результаты таможенного регулирования могут не только увеличивать или уменьшать объемы тех или иных таможенных сборов, но и влиять на масштаб доходов бюджетной системы в целом и даже на устойчивость и успешность развития национальной экономики.

В императорской России внешнеторговая деятельность была прерогативой Министерства финансов. Его политика (в частности, в отношении ввоза готовой продукции на территорию страны) имела регулирующий характер и постоянно соотносилась с необходимостью и возможностями организации производства такой продукции внутри страны. При этом предпочтение безусловно отдавалось развитию последнего в силу очевидно бо́льших налоговых поступлений в казну от внутреннего производства по сравнению с объемом ввозных таможенных пошлин.[27]

Однако наличие этой правильной установки в данном ведомстве не исключало серьезных ошибок. Так, во исполнение «затеи» столичных чиновников одеть население России «в дешевый ситец», начиная со второй половины XVIII века (в течение порядка сотни лет), в страну беспошлинно ввозился хлопок из США. И это при том, что еще «Екатерина Вторая говаривала, что Россия должна одевать всю Европу из своего льна».[28] Вопреки ее мнению, беспошлинный ввоз хлопка в Россию был все же разрешен. В результате в сельском хозяйстве северо-западных регионов страны, наиболее пригодных по климату для производства льна, наступил глубокий упадок (по выражению В. А. Кокорева, «экономический провал»). Более того, наличие растущих объемов ввозимого хлопка в конечном счете затормозило «образование в обширном размере хлопчатных плантаций в Ташкенте и Закавказском крае».[29]

Иначе отнеслись к вопросу обеспечения собственным сырьем для производства тканей, например, во Франции. Континентальная блокада со стороны Великобритании, лишившая возможности подвозить в страну хлопок из Египта, побудила Наполеона наладить в кратчайшие сроки производство «российского» льна и тканей из него в северных районах Франции и Бельгии. Решив эту задачу, он не только снял «сиюминутную» проблему с одеждой для солдат и населения, но и предопределил долговременный успех и процветание сельского хозяйства в названных районах. Даже сегодня они остаются значимыми поставщиками на мировой рынок льноволокна – одной из самых доходных культур сельскохозяйственного производства.

С переходом Советской России и СССР к «новой экономической политике» в 1921 году государство полностью монополизировало внешнеэкономическую деятельность. Причем это решение не было вызвано идеологическими соображениями. Напротив, оно было инициировано В. И. Лениным по причинам сугубо прагматическим. Он считал, что невозможность наладить в то время должный контроль за экспортно-импортными операциями неизбежно приведет к разграблению страны. Однако эти соображения показались большинству его коллег в связи с переходом к НЭПу ошибочными. Они полагали, что переход к монополии на внешнюю торговлю неизбежно бюрократизирует внешнеторговые операции и ограничит раскрытие частной инициативы в экономике, перешедшей по инициативе правящей партии к использованию в стране товарно-денежных отношений. Вопрос, по мнению В. И. Ленина, был настолько серьезным, что, не очень доверяя мудрости большинства руководителей страны (Бухарин, Дзержинский, Сталин и др.), он пригрозил, в случае непринятия его инициативы, выходом из правительства. В конечном счете с ним согласились, а время подтвердило его правоту.

И только много позднее государственная монополия на внешнюю торговлю была превращена в СССР в необходимое условие строительства социализма. Со временем она стала принципом, своего рода «индульгенцией» на принятие решений, заведомо относимых к абсолютно верным и не требующим последующего соотнесения с практическими результатами. Так, в начале 70-х годов XX века в Советском Союзе такое право на принятие «бесспорных» решений (без надлежащей проработки их долгосрочных последствий) вылилось в государственную политику ускоренного роста экспорта углеводородов и массовой закупки за рубежом товаров непроизводственного и даже производственного назначения. Подразумевалось при этом, что растущие доходы бюджета за счет сырьевого экспорта позволят решить неотложные задачи социально-экономического характера. Однако выбранная стратегия и неуклонное следование ей в считанные годы превратилась в тормоз суверенного развития страны и в немалой степени способствовала ее разрушению. Причем «разбор полетов» так и не состоялся. В результате к аналогичному варианту «подъема экономики» вернулись уже в 2000-е годы – с такими же удручающими для народного хозяйства результатами (см. Раздел 3.1).

К началу 90-х вопрос об отмене монополии государства на внешнеэкономическую деятельность стал рассматриваться исключительно в политико-идеологической плоскости – в качестве одной из безусловных предпосылок «перехода страны к рынку». О необходимости организации должного контроля за внешнеторговыми операциями никто даже не вспомнил. Соответствующий Указ был подготовлен с невероятной скоростью и опубликован уже в сентябре 1991 года. Столь же быстрыми и разрушительными были последствия его принятия. В стране тут же началось масштабное сокращение внутреннего производства, резко упали налоговые поступления, начался рост безработицы с обнищанием населения, особенно в малых и средних городах России. К сожалению, сбылся и прогноз В. И. Ленина о неизбежном разграблении страны в условиях начавшегося ослабления государства.

Спустя восемь лет, в ходе преодоления кризиса 1998 года, рост внутреннего производства товаров, прежде завозимых по импорту, «неожиданно» оказался одним из важнейших факторов восстановления и роста экономики страны. Однако, вопреки этому убедительному факту, полезность импортозамещения была проигнорирована новыми-старыми «реформаторами», возглавившими финансово-экономическую власть в стране после отставки правительства Е. М. Примакова. Их «новая» социально-экономическая политика (в том числе промышленная) даже не подразумевала использования этого инструмента, и он был «забыт» практически на 15 лет.[30] Более перспективным направлением внешнеэкономической деятельности в интересах развития национальной экономики было признано быстрейшее вступление России в ВТО (что подразумевало всестороннее снижение ввозных пошлин и рост импорта товаров производственного и непроизводственного назначения). Активному решению этой задачи были посвящены практически десять последующих лет. К сожалению, и в этом случае с провальными для страны результатами.

В 2014 году внешние обстоятельства вновь актуализировали вопрос об импортозамещении. Однако и на этот раз оно не стало разделом промышленной политики, разрабатываемой и проводимой государством в интересах развития национальной экономики. Поблагодарив Запад за напоминание о полезности импортозамещения для оживления отечественной экономики, Д. А. Медведев мало что сделал для того, чтобы оно превратилось в значимый фактор ее оздоровления и подъема. Во всяком случае, в отличие от 1999–2000 гг., ощутимого роста производства в стране так и не произошло (см. Таблицу 1). В том числе – по причине отсутствия необходимых решений о расширении доступности кредитов для развития предприятий реального сектора экономики, нацеленных на рост экспорта товаров с высокой добавленной стоимостью.

В настоящее время вопрос о необходимости повседневного регулирования внешнеэкономической деятельности, причем в интересах долгосрочного, устойчивого развития национальной экономики, вновь обострился и нуждается в системном осмыслении и решении, которое позволит обеспечить более оптимальное сочетание интересов нынешнего и будущих поколений россиян.

2.3.4. Межбюджетные отношения

Как инструмент управления социально-экономическим развитием страны действующие межбюджетные отношения должны быть решительно трансформированы. Следует признать вопиющим факт долговременного преобладания в стране административно-территориальных образований с хронически недостаточной бюджетной обеспеченностью. За все прошедшие десятилетия число субъектов Федерации, относящихся к «донорам», так и не превысило 10–14 регионов. Что же касается органов местного самоуправление, то доля таковых на его уровне намного меньше. Это положение нельзя признать нормальным. Соотношение числа благополучных (в части бюджетной обеспеченности) и неблагополучных административных образований должно стать обратным сложившемуся. Без такого «реверса» невозможно всерьез ставить вопрос о пробуждении экономической инициативы со стороны органов власти на вверенных им в управление территориях, а также о повышении прозрачности механизмов оказания огромной и растущей финансовой помощи и поддержки регионам и муниципалитетам. В свою очередь, если не предпринять соответствующих изменений, останется только мечтать и о повсеместном подъеме экономики на всей территории страны, и о выравнивании уровня и качества жизни населения, проживающего в разных регионах (см. ниже).