Социально-экономическая политика: что делать и как управлять

Аркадий Самохвалов

Социально-экономическая политика: что делать и как управлять

Автор – действительный государственный советник Российской Федерации 1 класса; в 1998–2000 гг. – первый заместитель Министра экономики РФ

1. Можно ли добиться быстрого и существенного улучшения параметров развития российской экономики?

Уверенно отвечаем: да, можно. Необходимым и достаточным условием для этого стало бы принятие и реализация следующих решений. Во-первых – о необходимости обеспечить ускорение роста российской экономики и, соответственно, расширение ее масштабов, увеличение объема налоговых поступлений, открывающее возможности развития социальной сферы страны. Во-вторых – о строгой ответственности должностных лиц за реализацию принятых решений.

Однако такую «двухходовку» еще только предстоит сделать неотъемлемой частью системы управления социально-экономическим развитием России. Она восстановит в какой-то мере советскую практику управления развитием страны, когда целеполагание и планомерность в достижении целей, а также решение необходимых для этого задач были нормой. Не стоит забывать, что именно от этой практики решительно отмежевалось российское руководство в начале 90-х, объявив ее наличие причиной всех проблем в предшествующем развитии страны. Поэтому восстановление лучших элементов советской практики управления потребует интеллекта, значительных усилий и времени, глубокого осознания причин, обусловивших отказ от нее и утрату былых достижений. Потребуется четко понять, как это восстановление должно быть организовано, что конкретно предстоит сделать, как обеспечить эффективное участие и взаимодействие всех ветвей и уровней власти.

По нашему мнению, предпосылки для развертывания такой работы уже сложились. Во-первых, накопленный опыт последних десятилетий убедительно показал, что советская система управления (с характерными для нее целеполаганием и планомерностью) была весьма и весьма продуктивной. Ее упрямое противопоставление «капиталистической» системе, предусматривавшее полную передачу развития российской экономики "рыночным силам", не привело к ожидаемым результатам. Ведь именно советская система позволила в короткие сроки коренным образом усовершенствовать экономику страны, победить в Великой Отечественной войне, обеспечить восстановление страны и ее послевоенное развитие.

Во-вторых, опыт управления российской экономикой исключительно «рынком» показал ошибочность наделения его конструктивной ролью в формировании современных экономических отношений и производительных сил. Поэтому «вдруг» вспомнилось, что со становлением в послевоенном мире нового индустриального общества советский опыт целеполагания и планомерного развития стал с успехом использоваться и в странах с «рыночной экономикой». Причем как в развитых, так и в развивающихся. Разумеется, с определенными коррективами, учитывающими особенности и уровень развитости каждой из них. В результате и целеполагание, и планомерность перестали быть характерной и отличительной чертой только советской модели развития экономики, что привело к выводам о неизбежном сглаживании различий между социалистической и капиталистической системами хозяйствования по мере усиления в них роли государства, представляющего интересы всего общества (согласно «забытой» теории конвергенции)[1].

В-третьих, относительно успешный опыт управления экономикой России за прошедшие десятилетия подтвердил необходимость возврата к практике целеполагания и планомерности – вопреки всем идеологическим установкам начала 90-х.

В качестве одного из примеров такого возврата можно, по нашему мнению, рассматривать растущее в текущем десятилетии число национальных программ (проектов), реализация которых призвана служить как удовлетворению общественных интересов, так и развитию собственно российской экономики. Правда, пока это не привело к качественным изменениям в общей системе управления. В частности, разработка и реализация каждой из программ связана с развитием отдельных направлений деятельности, предусматривающих использование, в основном, возможностей только государственного бюджета федерального и регионального уровней. При этом данные проекты не увязаны (или очень слабо увязаны) между собой и не являются составными частями целостной системы устойчивого развития национальной экономики, предусматривающей определение потребности в их ресурсном обеспечении. Пока такой системы не создано. Однако понимание необходимости таковой вполне созрело, и следовало бы без промедления приступить к ее созданию. Это не означает призыва к буквальному повторению (копированию) советской практики управления. В то же время это не означает и отказа в использовании тех элементов советского опыта целеполагания и планомерного достижения поставленных целей, которые обеспечивали успех экономического и социального развития страны. Эти элементы, несомненно, должны занять достойное место в новой практике государственного управления.

В этой книге как раз и предпринята попытка показать, что из накопленного опыта последних десятилетий и более отдаленного прошлого, может быть, с пользой задействовано при создании новой системы управления развитии страны. Как может быть организована эта работа? На достижении каких изменений в развитии экономики и в управлении ею должно быть сконцентрировано внимание государства (во всяком случае – в среднесрочной перспективе), чтобы обеспечивался ощутимый подъем народного хозяйства России? Какие инструменты регулирования государством социально-экономических процессов могут быть для этого использованы – с учетом опыта и результатов их предшествующего применения? Представляется, что к настоящему времени созрели все предпосылки для получения адекватных ответов на поставленные вопросы.

По нашему мнению, во многом эти ответы следует искать в беспристрастном анализе опыта, полученного в ходе успешного преодоления глубочайшего кризиса в экономической истории России – кризиса 1998 года. К этому опыту обращаются незаслуженно редко, хотя именно тогда смело применялось многое из того, что могло бы изменить к лучшему последующее развитие российской экономики, обеспечить достижение более высокого уровня ее эффективности. Так, предметом целеполагания стали в этом опыте не отдельные виды социально-экономической деятельности, а подъем народного хозяйства России в целом, позволивший добиться такого роста налоговых поступлений, в каком нуждалось развитие социальной сферы. Для этого государством (правительством Е. М. Примакова совместно с ЦБ России – В. В. Геращенко) были задействованы и рыночные силы (предпринимательская инициатива в качестве новой составляющей в управлении российской экономикой), и возможности органов власти на местах, получивших в начале 90-х много бо́льшую самостоятельность, чем в советское время. Важную роль в преодолении кризиса сыграло также активное использование всей совокупности доступных государству инструментов регулирования социально-экономических процессов, всего административного ресурса и ресурсов бюджетной системы страны.

Такое многоплановое воздействие правительства и других органов власти на исправление положения дел в экономике привело к гораздо большим результатам и качественного, и количественного характера, чем прежде и в последующие годы. Кризис был преодолен в самые сжатые сроки. Было остановлено непрерывное падение российской экономики (с 1991 года основные показатели экономического развития упали практически вдвое), а также обеспечен ее подъем.[2] Так, прирост ВВП России в 1999 году составил более 6 процентов, а в 2000 году – уже 10 процентов. В свою очередь, капитальные вложения в основные фонды выросли в 1999 году более чем на 5 процентов, а в 2000 году – уже более чем на 17 процентов (см. Таблицу 1).

Столь впечатляющие результаты были получены во многом благодаря тому, что новые руководители экономики и финансов России руководствовались при разработке антикризисных и оздоровительных мер не идеологическими соображениями о необходимости превращения российской экономики в «рыночную», а реальными запросами на изменения к лучшему, идущими от самого народного хозяйства. И, как выяснилось, именно прагматизма и рациональности как раз и не хватало их предшественникам при выявлении множившихся проблем (в том числе в социалистическом прошлом) и их решении. Практически все предложения по преодолению кризиса были, по сути, с энтузиазмом восприняты самим народным хозяйством, энергично приступившим к реализации своего потенциала «самовосстановления» и развития. Отсюда вытекает очевидный вывод: следуя по такому пути, доверяя исключительно результатам предпринятых изменений, а не всевозможным идеологемам, будут правильно определены и решены проблемы развития современной российской экономики – при всех различиях в обстоятельствах, породивших их в прошлом. И ничто не помешает повторить тот успех. Тем более что возможности для этого только расширились, в том числе – в стране окрепла государственность.[3]

В чем же состояли основные изменения в экономике, финансах и социальной сфере, а также в управлении ими, предпринятые в последней четверти 1998 года практически полностью обновленным составом правительства и ЦБ России? К каким последствиям они привели и почему опыт их применения востребован и сегодня? Какие из них были «свернуты» и почему за этим последовало замедление темпов роста отечественной экономики?

Во-первых, банковская система была сориентирована на кредитование восстановления и развития предприятий реального сектора экономики (впервые с начала «гайдаровских реформ) – как в части пополнения оборотных средств, так и в части предоставления заемных средств на проекты инвестиционного характера. В решение этой задачи активно включился именно ЦБ России с его территориальными подразделениями (в этой структуре было занято на тот момент более 80 тыс. сотрудников), использовавший все свои финансовые и административные возможности. Это позволило всего за несколько месяцев не только преодолеть коллапс в банковском секторе России, но и в кратчайшие сроки нарастить объемы кредитования ее экономики. Так, объем кредитов только в реальный сектор экономики вырос в 1999 году на 40 процентов, а в 2000 году – еще на 68 процентов (за два года – в 2,4 раза).[4]

Во-вторых, была снижена налоговая нагрузка для всех субъектов хозяйственной деятельности (независимо от формы собственности). В частности, ставка по налогу на прибыль была снижена на 5 процентов. Более того, тем хозяйствующим субъектам, которые осуществляли расширение своего производства за счет прибыли, она (прибыль, направляемая на развитие) облагалась по ставке, сниженной еще вдвое. В совокупности эти решения обеспечили предприятия дополнительными ресурсами для восстановления и подъема производства. Другим важным их следствием стало формирование у бизнеса склонности к накоплению и его выход «из тени». Последовавшие за этими мерами подъем экономики и оздоровление экономических отношений значительно увеличили объем поступлений в бюджетную систему по налогу на прибыль. Уже в 1999 году он превзошел показатель 1998 года в 2,23 раза, а в 2000 году увеличился еще в 1,8 раза (за два года – более чем в четыре раза). В целом же за 1999–2000 гг. за счет названных и других мер по восстановлению и росту производства объем налоговых поступлений в бюджеты всех уровней увеличился в 2,8 раза.[5]

В-третьих, были временно заморожены цены на продукцию и услуги предприятий, относящихся к отраслям «естественной монополии» (на газ, железнодорожные перевозки, электроэнергию). Эта мера затормозила рост цен во всех секторах отечественной экономики. Соответствующим предприятиям были определены также задания по снижению издержек производства за счет повышения эффективности их деятельности. Все это несомненно послужило быстрому и повсеместному восстановлению и росту отечественной экономики в целом. Сегодня ограничение ценового произвола хотя бы со стороны отраслей «естественной монополии» также является одним из основных условий подъема российской экономики.

В-четвертых, были приняты решения по оздоровлению взаимоотношений между субъектами хозяйственной деятельности и органами власти. Для этого, прежде всего, было осуществлено вытеснение из хозяйственного оборота всех не денежных форм расчетов (в том числе «бартера»), а также проведена массовая реструктуризация огромной просроченной задолженности по налогам и платежам, накопленной предприятиями перед бюджетной системой и социальными фондами с начала 90-х. В совокупности это позволило в кратчайшие сроки решить проблему накопленных и нарастающих «неплатежей» в российской экономике.[6] В результате товарно-денежные отношения и вся финансово-экономическая система страны были «приведены в чувство», и она в значительной мере утратила приданный ей в начале 90-х «мутантный характер», став несравненно более рыночной.[7]

В-пятых, импортозамещение стало важнейшим направлением преодоления кризиса и подъема российской экономики. Причем предпосылки перехода к активному импортозамещению (после тотального доминирования импорта на внутреннем рынке) были созданы, следует признать, не осознанными решениями власти, а печально известной кратной девальвацией рубля. За ней последовало практически 50-процентное сокращение импорта продукции конечного потребления. В результате возникла возможность насыщения рынка отечественной продукцией, и новый состав правительства сумел быстро создать условия для превращения импортозамещения в действительно системообразующий фактор преодоления кризиса, восстановления экономики и роста ВВП.

В-шестых, был значительно увеличен внутренний платежеспособный спрос на товары непроизводственного и производственного назначения – в результате тотального погашения задолженности как по заработной плате, так и по оплате товаров и услуг, заказанных, но не оплаченных органами власти из бюджетов всех уровней (федерального, регионального и муниципального). Кроме прочего, такое решение проблемы еще раз подтвердило, что реализация последовательной и ответственной политики, направленной на рост расходов на социальную сферу и другие нужды страны, является важнейшим фактором устойчивого развития всей ее экономики.

В-седьмых, правительством был закреплен опыт активного включения региональных и муниципальных органов власти в решение задач, связанных с преодолением кризиса, с организацией восстановления и развития экономики на местах. Для этого оно законодательно закрепило распределение налоговой массы между федеральным бюджетом и бюджетами регионального уровня в соотношении 50 на 50. Тем самым были расширены финансовые возможности органов власти в регионах и муниципалитетах для самостоятельного, инициативного решения вопросов экономического и социального развития административных единиц, вверенных им в управление, а положения Конституции Российской Федерации, определившей предметы ведения федерации, ее субъектов и муниципальных образований (в том числе предметы совместного ведения), из декларативных превратились в практически значимые (к сожалению, на короткое время).

И последнее. Еще при его назначении Е. М. Примаков заявил, что правительство берет на себя полную ответственность не только за преодоление кризиса и дальнейший подъем экономики России, но и за то, что российская государственность станет действительно социально-ориентированной (о чем так и не вспомнили «реформаторы» первой волны, вопреки действовавшей Конституции РФ).

Названные изменения коснулись всех наиболее важных проблем российской экономики того времени. Соответственно, их решение образовало критическую массу, которая изменила к лучшему условия хозяйствования для многих тысяч первичных звеньев хозяйственной системы. И именно это позволило преодолеть кризисные явления и обеспечить подъем экономики России в целом, на деле активизировав предпринимательскую инициативу «снизу». Однако после вынужденной отставки Е. М. Примакова и последовавшей смены состава его правительства новые руководители финансово-экономического блока в правительстве, заявлявшие себя либералами (А. Кудрин, Г. Греф и др.), сочли и сами изменения, и прагматизм в их выборе и применении неким «вывихом» в управлении социально-экономическим развитием страны, противоречащим идеологии и практике реализации «единственно возможного» варианта реформ, стартовавших в начале 90-х. Можно сказать, что в начале 2000-х страна снова оказалась перед выбором: или действовать в духе уже предпринятых изменений, которые принесли ощутимые, положительные результаты (с возможностью их последующей донастройки), или вернуться к идеологии и практике предшествовавшего осуществления «реформ». Вновь «вошедшие» во власть руководители финансово-экономического блока в правительстве сделали решительный разворот к прошлому. Соответственно, во-первых, начиная с 2001 года, многие из осуществленных изменений были постепенно изъяты из практики управления. Во-вторых, отказавшись от них, а в конечном счете и от результатов внедренных изменений, «новый-старый» финансово-экономический блок правительства продолжил «реформаторскую» и повседневную деятельность в прежнем ключе (в том числе без четкого определения целей и задач реализуемых изменений, без определения их результатов и ответственности должностных лиц за их достижение). Более того, энергично «взявшись за дело», они распространили свои «преобразования» на социальную сферу и ряд секторов экономики, к которым их «идеологические» предшественники еще не успели приступить. К сожалению, как показало время, столь же контрпродуктивно.

В целом же сделанный разворот имел далеко идущие последствия. Они наглядно представлены данными о динамике основных показателей социально-экономического развития страны за более чем 20 лет (см. Таблицу 1). При этом данные до 1998 г. в таблице сознательно не представлены. Катастрофические последствия начатых «реформ» и так всем известны (см. выше). Данные же Таблицы 1 за 1998–2000 гг. демонстрируют успешное преодоление кризиса и начало подъема экономики России со значительным ростом налоговых поступлений (см. выше). Информация за 2001–2015 гг., представленная в Таблице 1, является ключевой и демонстрирует постепенное, но неуклонное снижение среднегодовых темпов роста ВВП России в последующие пятилетия (в 2001–2005 гг. – до 6,1 процента против 10 процентов в 2000 г.; в 2006–2010 гг. – до 3,5 процента; в 2011–2015 гг. – уже до 1,7 процента; более того, в 2015 г. снижение темпов роста завершилось минусовым значением ВВП: – 2,8 процента по отношению к 2014 г.[8]). Динамика всех остальных показателей, представленных в таблице, свидетельствует о неудовлетворительном положении дел в отечественной экономике (по пятилетиям).

Таблица 1

Динамика основных показателей развития страны, иллюстрирующая содержание проводимой социально-экономической политики в 1999–2000 гг. и 2001–2020 гг.

В контексте изложенного важно подчеркнуть, что устойчивое снижение темпов роста экономики России происходило при непрерывном, небывало высоком подъеме мировых цен на нефть, начавшемся осенью 1999 года (см. последнюю строчку в Таблице 1). Если бы не растущие доходы от экспорта углеводородов, динамика представленных в ней показателей была бы гораздо более удручающей. Важно отметить и то, что отдельные успехи и кризисные явления, имевшие место в 2001–2015 гг., не повлияли на последовательно затухающую динамику российской экономики. Они лишь замедляли ее или ускоряли. Рост ВВП России в 2016–2020 гг. со значением в 1,3 процента (чуть меньшим, чем в 2011–2015 гг.) также не изменил сложившуюся картину, зафиксировав наступление «стагнации», подтвержденной всеми остальными показателями. В частности, рост перевозок грузов составил 0,2 процента, производства электроэнергии – 0,3 процента, а промышленной продукции – 2 процента. Не изменила общего положения дел в экономике и динамика развития сельского хозяйства, где на фоне существенно более высоких, чем в прежние годы, урожаев зерна и его поставок на экспорт прирост составил лишь 2,6 процента (ввиду отсутствия надлежащего роста в животноводстве). Вместе с тем динамика представленных в Таблице 1 данных говорит о целесообразности выделения в ней двух подпериодов.

В первом, как уже отмечалось, начиная с 2001 года имело место явное и устойчивое снижение темпов роста основных показателей социально-экономического развития страны. Оно сформировалось закономерно и было действительно предопределено разворотом к идеологии и практике реформ начала 90-х. Вместе с тем, внесенные в экономику и управление ею изменения не позволили вновь «упасть» народному хозяйству страны. Но тот факт, что финансово-экономический блок правительства, как и прежде, полностью сосредоточился на воссоздании «рынка», считая, что возникающие проблемы в экономике и финансах устранятся исключительно этим «рынком», причем в самом недалеком будущем, не мог остаться без последствий.

Пренебрежение анализом промежуточных и конечных результатов проводимых реформ, отсутствие понимания смысла происходивших в экономике процессов и их динамики, действительных причин ускорения или торможения в развитии народного хозяйства неизбежно должно было вновь ухудшить результаты развития отечественной экономики. Приход «новых-старых» лиц в управление экономикой ознаменовался даже утратой культуры сопоставления проектировок (прогноза) развития экономики с фактическими данными. Так, с момента образования в 2000-м, Минэкономразвития России (Г. Греф) год за годом стало прогнозировать более низкие темпы роста ВВП, чем те, что по итогам каждого года фиксировал Росстат и которые по инерции экономика продолжала генерировать. Это устойчивое расхождение было далеко не безобидным. Оно приводило к значительному занижению проектируемых доходов бюджетной системы (в среднем на 3–5 процентов в год). В результате за десятилетие таких «просчетов» развитие страны было, по сути, лишено огромных ресурсов. Причем отказ от этой практики произошел не в результате осознания ее вредоносности, а самым «естественным путем»: принятые на вооружение «новые-старые» установки в социально-экономической политике постепенно набрали силу и неминуемо привели российскую экономику к снижению темпов роста; постепенно они действительно стали соответствовать прогнозам «специалистов» Минэкономразвития России. И проблема «саморазрешилась».

В целом же результаты развития страны в первом подпериоде останутся в экономической истории страны как время неиспользованных возможностей и не состоявшегося подъема народного хозяйства в условиях благоприятной конъюнктуры на мировом рынке углеводородов. Как время чрезмерной и все возрастающей зависимости бюджетной системы страны от экспорта сырья и нарастающего ввоза в нее высокотехнологичной продукции. Как время вопиющих проявлений монополизма, растущего имущественного неравенства граждан и звонких, но безответственных заявлений правительственных экономистов и финансистов об «экономике тучных лет», о «тихой гавани», об «энергетической сверхдержаве», о скором превращении ее столицы в финансовый центр планеты и т. д.

Во втором подпериоде, начавшемся в ходе преодоления спада в российской экономике в 2012 году (после некоторого ее оживления, последовавшего за кризисом 2008 года), в управление развитием народного хозяйства были внесены изменения, которые привели к некоторой его стабилизации (начиная с 2016 года, с «перерывом» на пандемию в 2020 году – см. Таблицу 1). Следует отметить, что во многом эти оздоравливающие решения были приняты не в силу осознанной необходимости, а под влиянием внешних обстоятельств, в ответ на возникающие вызовы. В том числе в силу нарастания негативных событий на Украине, которые привели, в частности, к санкциям, ограничившим внешнеторговые связи России с прежде «дружественными» странами Запада. В результате перед страной вновь (спустя практически 15 лет) встал, например, вопрос о необходимости проведения последовательной политики импортозамещения. Однако, на сей раз это не стало значимым фактором подъема российской экономики, как в конце 90-х. Правительство и ЦБ России оказались просто не готовыми к реализации такой политики (см. ниже).

Вместе с тем некоторое ускорение развития сельскохозяйственного производства и переработки его продукции все же произошло. Продолжению роста экономики (пусть и незначительного) несомненно способствовало также увеличение целевого финансирования ряда отраслей ВПК (опять же в силу нарастания напряженности в сфере обеспечения безопасности страны). К принципиальным же и значимым изменениям в управлении экономикой следует отнести сформулированные в 2018 году инициативы Президента РФ по формированию системы общенациональных целей и стратегических задач развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Эти инициативы означали, по сути, восстановление и закрепление позиций целеполагания и планомерности в практике управления развитием народного хозяйства. Они, с одной стороны, отвечали запросам российского общества. С другой – способствовали закреплению некоторого роста экономики. Однако в совокупности все три названные группы изменений так и не смогли обеспечить ее значимого подъема (см. выше). Они коснулись лишь заведомо меньшей части народного хозяйства, а не российской экономики в целом.