Социально-экономическая политика: что делать и как управлять

Несмотря на эти изменения, положение дел в большей части экономики по-прежнему определялось решениями финансово-экономического блока, принятыми еще в начале и на протяжении 2000-х. Они, как уже отмечалось, определили снижение темпов экономического роста, усиление роли в экономике страны сырьевого, в том числе нефтегазового сектора, повышение уровня монополизации в производстве и даже в финансовом секторе экономики. По-прежнему не было предпринято никаких конструктивных шагов в развитии конкуренции и предпринимательской инициативы. По-прежнему оставалась ничтожной роль банковского сектора в развитии реального сектора экономики и т. д. Оставалась в неизменном виде и практика принятия решений на всех уровнях управленческой вертикали. В частности, еще выше был поднят уровень централизации в принятии решений о социально-экономическом развитии страны, что гасило выдвижение конструктивных инициатив региональными и местными органами власти. В системе управления развитием страны во всей красе стал проступать образ командно-административного стиля, характерный для времен "развитого социализма", когда утрачена была должная ответственность руководителей за последствия принимаемых решений.

Как отмечалось выше, автор видит своей целью вовлечь читателей в обсуждение направлений трансформации современной экономики, финансов и социальной сферы страны, а также сложившейся к настоящему времени системы управления ими. Трансформации, способной обеспечить значимый подъем российской экономики, придать экономическому и социальному развитию страны нужное качество и обеспечить получение доходов, необходимых и достаточных для обустройства страны, сбережения ее населения, укрепления безопасности и организации адекватных ответов на внешние вызовы, в том числе связанные с исторически сложившимися ожиданиями от участия России в решении вопросов международного характера.

Такая трансформация подразумевает реализацию серьезных изменений и в самой экономике, и в управлении ею. Эти изменения уже начали происходить, но в «догоняющем» режиме, в силу нарастания внешнего давления на страну, вынудившего принять решения, в том числе о начале проведения СВО. Считать, что последовавший за началом СВО рост промышленного производства и экономики в целом обусловлен лишь увеличением их финансирования за счет средств бюджетной системы федерального и регионального уровня, – значит игнорировать объективно назревшую потребность, продолжать практику ответного реагирования на сиюминутные изменения и не стремиться к осознанию и удовлетворению этой потребности, к системной трансформации и самой экономики, и управления ею. Именно с началом СВО связан подъем предпринимательской инициативы, возникла потребность в более жесткой увязке между принимаемыми управленческими решениями и их результатами. В свою очередь, это повысило ответственность органов власти в центре и на местах. Названные перемены, вошедшие в противоречие со сложившейся практикой, должны быть развиты в новой системе управления социально-экономическим развитием страны.

Представляется, что при формировании этой системы управления следует учесть как положительный опыт управления развитием народного хозяйства в последние десятилетия, так и прежний успешный опыт управления развитием общественного производства, а также зарубежный опыт трансформации управленческих систем и самой экономики. В частности, было бы исключительно целесообразным широко и всесторонне применить успешный опыт перехода «от плана к рынку» в Китае – хотя бы потому, что в решениях, принятых ранее и принимаемых в настоящее время его руководителями, прагматизм (а не «цвет кошки в темной комнате») стал важнейшим аргументом в спорах «о выборе пути», а один из первых пленумов ЦК КПК, посвященный анализу хода реформ, ознаменовался обсуждением вопроса «о практике как единственном критерии истины».[9] Результатом такого подхода к системным изменениям в директивной экономике, предусматривающего как сохранение целеполагания и планомерности, так и включение в управление ею конкуренции и других рыночных механизмов, стал устойчиво высокий рост ВВП Китая: за 1979–1999 гг. он увеличивался в среднем на 9,6 процента в год.[10] В этой связи следует отметить, что совсем, по нашему мнению, не случайно подобные инициативы и в России дали сопоставимые результаты – в 10 процентов роста ВВП в 2000 году. Поэтому ниже, на последующих страницах мы будем настойчиво обращаться как к опыту преодоления кризиса 1998 года, так и к опыту перехода КНР «от плана к рынку».

Разумеется, проектируя предстоящие изменения в экономике и в управлении ею, необходимо в гораздо большей мере, чем прежде, раскрыть очевидные конкурентные преимущества российской экономики в мировой хозяйственной системе (местоположение страны, ее природные богатства и человеческий потенциал), предусматривать их развитие.

Нельзя забывать и того, что в истории отечественной экономики успехи всегда достигались при опоре государства на предприимчивость своих граждан и благодаря его системным усилиям по всестороннему «воспособлению» (выражение С. Ю. Витте) предпринимаемым ими инициативам.

Не должно остаться без внимания и то, что поразительные темпы развития страны в 30-е и 50-е годы были обусловлены образованием на ее территории социально-ориентированного государства (СССР). Не в последнюю очередь это достигалось воздействием на экономику бюджетных расходов операционного и капитального характера, направляемых на развитие социальной сферы. В свою очередь, важнейшим результатом социально-ориентированной политики стало последовательное повышение в стране качества человеческих ресурсов, потребность в которых только усиливается в современном мире.

2. Рыночные механизмы и «новая плановость» в управлении экономикой, финансами и социальной сферой. Инструменты регулирования социально-экономических процессов органами власти

2.1. Использование планового начала и рыночных механизмов в управлении экономикой, финансами и социальной сферой

В настоящее время большинство специалистов признает необходимость одновременно использовать целеполагание, плановое начало и рыночные механизмы в управлении развитием многоукладной российской экономики. Дело за малым: на деле добиться их единства в большей, «внебюджетной» части экономики и на этой основе придать ей самой и управлению ею необходимые прагматизм и эффективность. Но сделать это будет непросто.

За десятилетия реализации «реформ» их инициаторы умудрились сначала полностью отказаться от участия государства в организации и проведении преобразований. В последние же годы бросились в другую крайность – наскоками, но уверенно расширяют практику использования «административного нажима», что, как правило, не только понижает качество управления, но и служит зачастую не интересам развития экономики в целом, а отдельным группам ее субъектов, приближенным к власти. И если экономический провал от «реформ», реализованных в России без ответственного участия государства, уже состоялся в прошлом, то при безоглядном копировании Госплана СССР, о положительных и отрицательных сторонах деятельности которого сегодня уже мало кто знает и помнит, подобный провал непременно будет повторен, причем в самом недалеком будущем.

Разумное объединение целеполагания, «плановости» и «рыночности» должно исключить эти крайности. Предстоит более четко обозначить не только место и разумную роль государства в управлении развитием народного хозяйства и социальной сферой, но и скорректировать ранее принятые управленческие решения, которые обусловили откровенно низкое качество самой российской «рыночности». По справедливому замечанию Д. Стиглица, возможность покупать дамские сумочки от Гуччи в московских универмагах совсем не означает, что она (экономика) освоила рыночные механизмы.[11] Во всяком случае – не настолько, чтобы в ней стали востребованы и превратились в необходимое условие развития страны предпринимательская инициатива и ответственность, а доступность заемных средств для субъектов экономической деятельности стала определяться главным образом эффективностью предлагаемых ими решений, а не множеством факторов «нерыночного характера». Причем такие факторы непрерывно множатся, в том числе в силу создания в стране чрезмерного количества псевдорыночных институтов, никак не обусловленного потребностью улучшения рыночной среды или оздоровления конкуренции.

Например, в российской авиации уже много лет действует институт «лизинга», основная задача которого на практике заключается не в привлечении в авиастроение дополнительных средств, а лишь в трансляции средств федерального бюджета государственным компаниям – производителям самолетов (с соответствующим плановым «освоением» определенной их части). Поэтому такое «лизинговое» финансирование может и должно быть замещено прямыми расчетами бюджета с производителями самолетов через казначейство. В нынешнем качестве этот «рыночный» институт лишь увеличивает цены на них и, в конечном счете, стоимость авиационных перевозок, тормозит развитие отечественного самолетостроения, не служит повышению его эффективности и конкурентоспособности.

Таким образом, восстановление основных элементов практики целеполагания и плановости должно предусматривать не только проработку вопросов, относящихся к собственно целеполаганию и плановости, но и определенное переосмысление результатов «рыночных» реформ в России, устранение их негативных проявлений и институциональных последствий. Представляется, что оба эти направления работы должны изначально проектироваться с учетом возможностей и ограничений каждого из них.

2.2. Становление единства «плана» и «рынка» в управлении экономикой, финансами и социальной сферой

Весь опыт постсоветских лет показал, что необходимое единство целеполагания, планового и рыночного начал в экономике не возникнет само собой (во всяком случае – в приемлемые сроки). Для достижения такого единства потребуется вдумчивое применение как опыта становления целеполагания и плановости в многоукладной российской экономике в 20-х годах прошлого столетия, так и опыта трансформации жестко централизованной системы управления экономикой в Китае, которую он заимствовал в СССР.

Первый опыт соединения рыночных механизмов (частного предпринимательства и конкуренции) с целеполаганием (плановостью) в развитии экономики и социальной сферы был получен при переходе Советской России от политики "военного коммунизма" (с предельно командной системой управления) к новой экономической политике (НЭПу) в 1921 году. Этот переход означал восстановление в стране товарно-денежных отношений, фактически исключенных из социально-экономических процессов после революции 1917 года. Для правительства большевиков такой поворот в управлении страной был вынужденным, поскольку он противоречил всем идеологемам строительства социализма, и основная масса членов партии большевиков внутренне сопротивлялось такому повороту. Но партия не была еще многомиллионной. В то же время подавляющее большинство населения России было представлено крестьянством с его частным (единоличным) ведением хозяйства. И только его вовлечение в экономическую жизнь страны («снизу») и инициативное участие в ней позволяло приступить к решению задачи срочного восстановлении народного хозяйства после революционных потрясений и разрушительной гражданской войны.[12] Своевременность этого шага была подтверждена дальнейшим развитием событий.

Итак, приверженность руководителей страны социалистическим идеям требовала придать восстановлению и развитию экономики советской России должные целеполагание и планомерность. Поэтому большевистское правительство встало перед необходимостью объединить в управлении хозяйством страны потенциал «рыночных сил» и возможность целенаправленного воспособления восстановительным процессам со стороны государства. При этом для задействования «рынка» требовалось лишь разрешить крестьянству торговать излишками сельскохозяйственной продукции сверх заранее определенных в виде натурального налога объемов производства (причем налога, значительно сниженного по сравнению с изымаемыми в период политики военного коммунизма «излишками»). С инструментами воздействия государства на развитие народного хозяйства в условиях товарно-денежных отношений дело обстояло сложнее. В первую очередь необходимо было определиться с составом этих инструментов, возможной эффективностью и значимостью каждого из них.

Соответствующая работа (методического и организационного характера) была поручена вновь созданному органу управления – Госплану, который постепенно формализовал ее результаты в системе «контрольных цифр» народнохозяйственного плана и постепенно перешел от годовых проектировок к пятилетним.[13] При этом, вопреки доминирующим ныне представлениям о целеполагании и соответствующей системе «контрольных показателей», разработка таких проектировок и их реализация были связаны с кропотливой работой по созданию условий для развития всех субъектов экономической деятельности в стране (частных и государственных), с выявлением и снятием ограничений, которые могли это развитие затормозить, а также с формированием нормативно-правового обеспечения, способствующего исполнению принимаемых органами власти решений по изменениям в экономике и управлении ею. Таким образом, современное понимание «прогноза» не корреспондирует с содержанием процессов подготовки, согласования и достижения «контрольных цифр», осуществлявшихся в управлении российской экономикой в середине 20-х годов.[14] Тогда в «прогнозировании» доминировала не численная обработка данных с экстраполяцией ее результатов на будущее, а скрупулезное согласование предлагаемых и принимаемых обязательств.

В начале 50-х годов прошлого столетия КНР полностью заимствовала советскую систему управления в ее самой жесткой форме. Прямолинейное ее применение, вкупе с уверенностью руководителей Китая в возможности осуществления его экономикой впечатляющего рывка, привело народное хозяйство страны к огромным проблемам. В конце 70-х годов новые руководители КНР приняли решение о необходимости трансформации действовавшей системы управления. Назовем основные особенности проведенной ими трансформации.

Приступив к реформам, Китай учел начальный опыт становления целеполагания и плановости в развитии народного хозяйства Советской России в условиях многоукладной экономики с огромным числом крестьянских хозяйств. Начав с ослабления директивности и включения в управление экономикой «рынка» (частного предпринимательства и конкуренции), руководство Китая сохранило в формируемом новом порядке управления экономикой практику централизованного целеполагания и плановости.[15] Внедрение «рыночных сил» шло постепенно, имело строгую последовательность – от простого к более сложному, но всегда «снизу вверх», с опорой на раскрытие инициативы (и у органов власти на местах, и «в массах»), а также постоянное соизмерение задуманного с реальными успехами и просчетами, а при необходимости – с корректировкой ранее принятых решений.[16]

Реформы, начатые в сельском хозяйстве, торговле и сфере услуг, были постепенно распространены на предприятия пищевой и легкой промышленности.[17] И только затем преобразованиями были охвачены предприятия по производству средств производства. При этом успех начатых преобразований связывался в первую очередь с созданием новых предприятий, становление и деятельность которых изначально происходили в условиях свободной конкуренции, организуемой и поддерживаемой властью. Кроме того, расчет делался на то, что ускоренное развитие более эффективных новых производств с неизбежностью предопределит их лидерство и закономерно приведет к вытеснению ими не только старых (государственных), но и менее эффективных новых (частных) предприятий, не сумевших организовать успешную работу в условиях «рынка».

Приватизация государственной собственности была оставлена «на потом». Основные усилия органов власти всех уровней были направлены в КНР на то, чтобы исключить из процесса «замещения» неэффективных предприятий (независимо от формы собственности) более эффективными все факторы, способные деформировать организованное и поддерживаемое государством справедливое соревнование между ними. На решение этой задачи были брошены все доступные ему (государству) инструменты и прямого (административного), и опосредованного воздействия на социально-экономические процессы (денежно-кредитная политика, регулирование внешнеторговой деятельности, предоставление достаточной свободы и финансовых ресурсов органам власти на местах для инициативного подъема экономики и роста доходов и расходов их бюджетов т. д.).

Результатом выбранного в Китае пути воссоздания и развития частной инициативы должен был стать (и стал!) значительный рост числа частных (новых) предприятий.[18] Созданные руководством КНР стимулы к постоянному повышению их эффективности постепенно превратили частный сектор в доминирующую силу развития всей китайской экономики.[19] Постепенно, но неумолимо, частный сектор вынудил государственные предприятия вступить с ними в конкуренцию (на равных условиях), что привело к повышению эффективности китайской экономики в целом. При этом плановость в развитии экономики постепенно трансформировалась: стали уточняться разные ее проявления в сфере рыночного, косвенного (направляющего) регулирования и директивных заданий по предприятиям с критически важным производством. Важно также подчеркнуть и то, что выбранная модель встраивания рыночных сил в управление общественным производством была увязана с продолжением строительства в стране социально-ориентированного (социалистического) государства. Как известно, в таком государстве планомерно осуществляется подъем тех секторов экономики, которые связаны с обеспечением растущего благосостояния населения, нужд обороноспособности и безопасности страны, а также с опережающим развитием инфраструктуры. Выбранный вариант объединения «рыночности» с «плановостью» как раз и позволил, не поступаясь интересами развития экономики и общества, на протяжении десятилетий обеспечивать рост ВВП Китая на 8–12 процентов в год.

Переход экономики СССР «от плана к рынку» в конце 80-х – начале 90-х годов XX века был осуществлен по другому сценарию. Инициаторы «реформ» полностью проигнорировали и опыт развития своей собственной страны, и опыт Китая. Государство в России было практически устранено от управления преобразованиями. Все сектора экономики, банковский сектор и внешнеторговая деятельность были «пущены в свободное плавание». Вместо постепенного воссоздания рыночных институтов и развития предпринимательства одним из основных структурообразующих элементов «реформ» стала тотальная приватизация государственной собственности, воплотившая в себе самые уродливые черты «развитого социализма» (безграничное использование «власть предержащими» своих административных возможностей, коррупционность, активнейшее участие криминала, нарастающий непрофессионализм в управлении и т. д.). Конкуренция в таком подъеме «предпринимательской» инициативы была фактически устранена. В худшем случае такой путь «реформирования» оборачивался немедленной распродажей «приватизированных» активов, а в «лучшем» – сопровождался захватом монопольного положения на конкретных рынках уже частными предприятиями (при полном попустительстве, а зачастую и с участием власти), что никак не побуждало новых собственников предприятий, доставшихся им волею обстоятельств, а не созданных трудом праведным, к повышению эффективности их работы. В результате и «новые» предприятия оказались изначально выведенными из-под воздействия «невидимой руки рынка» (конкуренции). Во всяком случае, ее роль в трансформации управления и переходе экономики России к более эффективному варианту развития также была сведена к минимуму.

Приведенные особенности перехода от "плана к рынку" в России и Китае давно получили в экономической литературе и более общее противопоставление. Так, многие зарубежные авторы склоняются к тому, что разница в «идеологии» перехода «от плана к рынку» в Китае и в России исчерпывается триединой формулой. В Китае, где переход проводился по собственному разумению, власти руководствовались аббревиатурой ИКП (институты, конкуренция, правительство), а в России, где она осуществлялась под воздействием рекомендаций МВФ, ее инициаторы руководствовались аббревиатурой СЛП (стабилизация, либерализация, приватизация). Разница более чем очевидна. Как результат – принятая идеология в Китае привела к непрерывному росту ВВП. В России же последовало катастрофическое сжатие экономики, сопровождавшееся невиданным снижением уровня и качества жизни основной части населения страны. Таким образом, задача создания в российской экономике конструктивной и эффективной «рыночности» решена не была.[20]

Соответственно, развитие российской экономики не обрело должной завершенности, а возможности проявления инициативы и предприимчивости на уровне предприятий всех форм собственности и органов власти на местах, столь присущие экономике с наличием в управлении «рыночных сил», пока остаются во многом не реализованными. Поэтому задача сопряжения лучших сторон «плана» (целеполагания) и «рынка» продолжает оставаться в России более чем актуальной.

Представляется, что формирование собственно плановости целесообразно начать с организации поставок продукции и услуг в интересах развития социальной сферы, поставок продукции военно-технического назначения, а также поставок в рамках реализации проектов инфраструктурного характера и обустройства страны в самом широком смысле – в годовом, среднесрочном и долгосрочном режимах. Основным инструментом целенаправленного и планомерного воздействия на развитие названных направлений народного хозяйства будет распределение средств бюджетной системы. Соответственно, именно объемы бюджетного финансирования станут определять (через систему нормативов затрат) целевые и контрольные показатели их развития за счет капиталовложений и операционных расходов.

С формированием и регулированием управления развитием экономики за счет «рыночных сил» дело обстоит сложнее. Соответствующие предпосылки, в том числе условия хозяйственной деятельности, будут определяться содержанием основных правоустанавливающих документов общего характера и инструментами воздействия государства на ход социально-экономических процессов во всех секторах экономики и для всех ее субъектов (независимо от форм собственности). При этом успех в предстоящей работе будет во многом определяться тем, насколько действенным окажется состав этих инструментов и каким станет содержание целей и задач, определяющих развитие общественного производства. В то же время этот успех будет определяться также качеством плановости в самих крупных российских компаниях, стремящихся к устойчивому развитию. Этот тренд в усилении плановости в современном общественном производстве уже наметился и усиливается независимо от возможных инициатив государства в этой сфере.

2.3. Инструменты воздействия органов власти на социально-экономические процессы

В ряду основных инструментов воздействия органов власти на социально-экономические процессы могут быть названы: налоговая политика; регулирование внешнеэкономической деятельности; денежно-кредитная политика; антимонопольная политика, том числе в сфере закупочной деятельности, осуществляемой в интересах государства и местного самоуправления; межбюджетные отношения, определяющие возможности органов власти на местах инициативно развивать экономику и тем самым увеличивать доходы регионов и муниципалитетов; уточнение зон ответственности и полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, определенным Конституцией РФ.

Необходимым условием оптимального применения этих инструментов является непредвзятая оценка их нынешнего содержания и достигаемых с их помощью результатов в сложившихся условиях. Далее должен быть предпринят анализ результатов их применения в недавнем и более отдаленном прошлом, позволяющий выявить как успехи, так и «экономические провалы, достигнутые по незнанию народной жизни» (выражение В. А. Кокорева – известного российского предпринимателя середины XIX века, написавшего на этот счет целую книгу).[21] Итогом этой работы должны стать рекомендации по настройке всех названных инструментов применительно к современным условиям и решению тех задач, которые обеспечат достижение поставленных целей.

Умелое и квалифицированное применение этих инструментов позволит гармонизировать и связать воедино усилия федерального центра и органов власти на местах по реализации предстоящих изменений в экономике и в управлении ею. При этом на органы власти федерального уровня должна быть возложена строгая ответственность за системную целостность каждого из используемых инструментов, а также за их увязку и достигаемую в результате синергию. В свою очередь, органы региональной и муниципальной власти столь же строго должны отвечать за целесообразность, конкретизацию и определение состава инструментов, применение которых будет отвечать целям и задачам развития экономики, активизации предпринимательской и деловой активности на вверенных им в управление территориях.