Миротворчество ООН: от истоков к современности

Данная реформа предполагала:

• создание Департамента по политическим вопросам и вопросам миростроительства (ДПВМ) и Департамента миротворческих операций (ДМО). По состоянию на 2023 год ДПВМ отвечает за вопросы политики и миростроительства на глобальном уровне, а также осуществляет управление широким спектром инструментов и мероприятий на всех этапах конфликтов с целью обеспечения более целостного подхода к их предотвращению и урегулированию, оказанию помощи в проведении выборов, миростроительству и сохранению мира. В свою очередь, ДМО является комплексным «центром передового опыта» проведения миротворческих операций ООН, отвечающим за предотвращение и урегулирование конфликтов, реагирование на кризисы и сохранение мира в странах, в которых проводятся миротворческие операции;

• формирование единой политической и оперативной структуры под руководством помощника Генерального секретаря, наделенной региональными обязанностями и подотчетной заместителям Генерального секретаря по политическим вопросам, вопросам миростроительства и миротворческим операциям;

• создание постоянной группы старших руководителей с участием Генерального секретаря и заместителей Генерального секретаря по политическим вопросам, вопросам миростроительства и миротворческим операциям;

• укрепление структур в определенных приоритетных сферах в целях обеспечения согласованности и координации деятельности подразделений, занимающихся вопросами мира и безопасности;

• реализацию нескольких неструктурных изменений методов повседневной работы подразделений по вопросам мира и безопасности[148].

Как представляется, данная реформа направлена на развитие превентивных мер по сохранению мира, повышение эффективности и согласованности ОПМ и специальных политических миссий, а также обеспечение более тесной связи между компонентом мира и безопасности и правозащитной тематикой.

В связи с ростом дефицита бюджета миротворческих операций их эффективность снижается, на что обратил внимание Генеральный секретарь ООН А. Гутерреш, предложив инициативу под названием «Действия по поддержанию мира» (Actions for Peacekeeping, А4Р) с целью переоснастить и укрепить силы ООН[149].

16 августа 2018 года была представлена Декларация о совместных обязательствах, которые государства-члены, Секретариат, международные и региональные организации возьмут на себя в поддержку миротворческой деятельности. Документ представляет собой дорожную карту, содержащую восемь приоритетных областей: политика; женщины, мир и безопасность; защита; охрана и безопасность; результаты деятельности и подотчетность; миростроительство и сохранение мира; партнерские отношения; поведение миротворцев и проведение миротворческих операций[150].

По состоянию на январь 2022 года Декларацию утвердили 155 государств – членов ООН, а также Европейский союз, Международная организация франкоязычных стран, Комиссия Африканского союза и НАТО. Российская Федерация также приняла этот документ, но с рядом оговорок. В частности, в письме Постоянного представителя Российской Федерации при Организации Объединенных Наций В.А. Небензи от 51 августа 2018 года на имя Генерального секретаря А. Гутерреша отмечается, что российская сторона:

• решительно возражает против увязывания усилий в области прав человека с защитой гражданских лиц и против использования с этой целью фразы “all necessary means” («посредством использования всех необходимых средств»);

• отмечает, что приоритетное внимание в рамках сотрудничества между любой миссией Организации Объединенных Наций и принимающей страной должно уделяться поддержанию связи и взаимодействию с правительством принимающей страны, а не с местным населением и организациями гражданского общества;

• подчеркивает, что роль некоторых региональных организаций ставится выше роли других соответствующих региональных организаций;

• обращает внимание на то, что ключевая роль в определении параметров миротворческой деятельности принадлежит межправительственным органам Организации Объединенных Наций, таким как Генеральная Ассамблея, ее Специальный комитет по операциям по поддержанию мира и Совет Безопасности. Выражает сожаление в связи с тем, что предложение четко указать это в Декларации, как это сформулировано в пункте 19 документа А/72/19, не было отражено в окончательном тексте Декларации[151].

Такая позиция свидетельствует о стремлении Российской Федерации сохранить классические подходы к миротворческой деятельности и избежать смещения ее фокуса в силовую плоскость под прикрытием правозащитной риторики. Российские представители в ООН продолжают акцентировать внимание на необходимости устранять первопричины противоречий политико-дипломатическими средствами, а не просто купировать симптомы. В частности, заместитель Постоянного представителя А.М. Евстигнеева отмечает, что российская сторона «не может согласиться с часто звучащим мнением о том, что защита гражданского населения и есть самоцель миротворчества в целом. Необходимость защищать население – это следствие конфликтов, а эффективно гарантировать безопасность мирных граждан может лишь устранение их причин. В противном случае даже после временной передышки кризисы рискуют вернуться вновь»[152]. Дипломат подчеркивает, что защита гражданских лиц – зона ответственности национальных правительств и их органов безопасности. В связи с этим миротворцам, в мандат которых входит защита населения, следует работать в тесной связке с местными властями, общинами и соответствующими гуманитарными организациями[153]. Такие мандаты, как правило, включают следующие элементы: обеспечение физической защиты, программы по миростроительству, мониторинг прав человека (включая гендерные вопросы), предотвращение сексуального насилия. Насколько внедрение данных задач повышает эффективность ОПМ – вопрос спорный. При этом очевидно, что они способствуют росту ожиданий населения, которые не всегда оправдываются, что, в свою очередь, приводит к критике в адрес миротворцев[154].

В целом некоторые отечественные исследователи полагают, что инициатива А4Р продемонстрировала противоречивость современной модели миротворчества, поскольку попытка оптимизировать расходы на ОПМ осуществлялась наряду с принятием дорогостоящей программы защиты гражданских лиц[155].

В 2023 году Генеральный секретарь ООН А. Гутерреш опубликовал аналитическую записку под названием «Новая повестка дня для мира», в которой отразил ряд мер по предотвращению конфликтов и укреплению безопасности в условиях перехода к новому многополярному мироустройству. В частности, он призывает:

• ликвидировать ядерное оружие и одновременно укреплять нормы и механизмы, запрещающие его распространение и применение;

• активизировать превентивную дипломатию с более широким использованием ООН и добрых услуг Генерального секретаря, в том числе в геополитических и геоэкономических отношениях и региональных механизмах;

• разрабатывать и внедрять национальные превентивные стратегии, укреплять права человека и принцип верховенства права;

• выполнять Цели в области устойчивого развития, защиты прав женщин, борьбы с изменением климата;

• усилить защиту гражданского населения и создать механизмы для смягчения ущерба, расследования и обеспечения ответственности за совершенные нарушения;

• поддерживать и укреплять миротворческие операции и партнерские отношения, обеспечивая эффективные стратегии для переходных периодов, а также делая миротворческую деятельность более гибкой и адаптируемой;

• безотлагательно заняться реформой Совета Безопасности «в целях создания более справедливого и представительного органа», упростить процедуры для расширения возможностей с целью достижения консенсуса и принятия долгосрочных решений и другие меры (при этом, по его мнению, Генеральная Ассамблея должна играть главную роль в обсуждении вопросов разоружения)[156].

Однако некоторые предложения А. Гутерреша являются сомнительными с точки зрения их целесообразности. В частности, в документе предлагается признать политическим приоритетом увязку экологической повестки с миростроительством [157]. Как представляется, вопросы климатических изменений и их влияние на безопасность в том или ином регионе мира необходимо изучать отдельно в каждой конкретной ситуации. Попытки их обобщить могут негативно сказаться на миростроительной деятельности ООН и стать контрпродуктивными.

Таким образом, подводя промежуточный итог размышлений на тему организационной структуры и концептуальных аспектов миротворчества ООН, стоит отметить, что институциональный базис миротворчества имеет сложную многоуровневую структуру, включающую главные, второстепенные и сессионные органы, а также департаменты в рамках ООН. Практическое осуществление миротворческой деятельности регламентировано и имеет четкий алгоритм ее реализации от стадии планирования до развертывания миротворческих операций. Ключевую роль в развитии миротворческой концепции ООН сыграли такие значимые документы, как «Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира» Б. Бутрос-Гали, «Доклад Брахими», «Более безопасный мир: наша общая ответственность», «Новые горизонты» – доклад № 1 и доклад № 2, «Объединяя наши силы в интересах мира: политические решения, партнерские связи и люди», «Принципы и ориентиры». Вышеупомянутый перечень стал концептуальной основой масштабного реформирования миротворчества под эгидой ООН.

1.3. Механизмы финансирования миротворческих операций ООН

Одна из центральных проблем формирования операций по поддержанию мира на современном этапе – вопрос финансирования миротворческой деятельности под эгидой ООН. В процессе реформирования миротворчества нельзя обойти проблемы, связанные с оптимизацией и целесообразным использованием средств, вложенных странами-донорами.

Несмотря на то что, согласно статье 17 Устава ООН[158], каждое государство – член ООН обязано вносить определенный денежный взнос, в том числе и на миротворческие цели, до сих пор сохраняется ряд нерешенных вопросов, связанных со своевременностью взносов и оптимизацией расходования полученных средств.

В целом процесс реформирования инструментария ООН в области финансирования миротворческой деятельности развивался поступательно. Среди предложений относительно способов финансирования миротворческих операций ООН стоит выделить рекомендации, сформулированные бывшим Генеральным секретарем ООН Б. Бутрос-Гали в 1992 году в докладе «Повестка дня для мира». Они включают: предложение о взимании процентов со стран – членов ООН, вовремя не выделивших взносов в бюджет; создание специального фонда для добровольных взносов, средства которого формировались как за счет долевых, так и за счет добровольных взносов; учреждение гуманитарного оборотного фонда в размере 50 млн долл. США для аккумуляции средств на случай возникновения гуманитарной катастрофы. Помимо этого, Генеральный секретарь Б. Бутрос-Гали озвучил в докладе идею предоставления Генеральному секретарю ООН специальных полномочий на осуществление необходимых закупок на коммерческой основе в случае недостатка финансовых средств[159]. Данные предложения оказали положительный эффект на генезис аппарата по финансированию миротворческой деятельности ООН.

Так, некоторые вышеупомянутые инициативы были расценены как достаточно рациональные и нашли свое отражение в формировании современного механизма финансирования операций по поддержанию мира под эгидой ООН. На сегодняшний день имеется отлаженная схема финансирования миротворческих операций по поддержанию мира. После принятия Советом Безопасности решения о развертывании операции ООН формирует отдельный фонд и счет для данной миссии. Среди основных способов финансирования операций по поддержанию мира стоит выделить обязательные взносы стран-участниц в соответствии со шкалой взносов, отчисления из регулярного бюджета ООН и добровольные пожертвования. Наименьшую долю в бюджете составляют добровольные поступления – взносы от стран – членов ООН. Так, в 2015–2015 годах они составили менее 6,5 млн долл. США, 0,08 % от суммарных расходов ООН на поддержание мира соответственно[160]. В данном контексте целесообразным представляется проведение более активной кампании по привлечению средств от добровольных доноров на благо развития миротворческих операций.

Генеральный секретарь формирует предложения относительно финансирования операции и представляет их в Консультативный комитет по административным и бюджетным вопросам. После всестороннего анализа и доработки Комитет представляет рекомендации Пятому комитету Генеральной Ассамблеи ООН для окончательного утверждения.

Ежегодно Консультативный комитет по административным и бюджетным вопросам проводит сессию, посвященную всестороннему изучению использования средств, направленных на операции по поддержанию мира под эгидой ООН, на основе материалов, предоставленных руководителями операций по поддержанию мира. Годовой бюджет операций утверждается на период с 1 июля текущего года по 50 июня последующего.

Каждая операция по поддержанию мира имеет свой собственный бюджет и счет, которые отражают оперативные расходы, включая затраты на транспорт и материально-техническое обеспечение, а также расходы на персонал в форме заработной платы. В конце финансового цикла по каждой ОПМ представляется отчет о деятельности, в котором отражено фактическое использование ресурсов. Этот документ также рассматривает и утверждает Генеральная Ассамблея [161].

Денежные взносы согласовываются государствами-членами через механизм Генеральной Ассамблеи и формируются с учетом экономического положения конкретных стран. При этом каждые 3 года ООН проводит тщательный анализ ставок по взносам в бюджет операций по поддержанию мира, учитывая уровень экономического развития. Вместе с тем большинство государств – членов ООН с момента проведения первых операций не проявили должную инициативу по вопросу финансового обеспечения.

Как отмечает исследователь А.В. Загорский, отказ в финансировании Первых чрезвычайных вооруженных сил ООН и операций в Конго в 1956 году и 1960 году со стороны постоянных членов Совета Безопасности ООН (СССР и Франции) «поставил организацию на грань финансового кризиса»[162].

ООН приступила к поиску возможных путей выхода из затруднительного положения. В 1970-е годы во время функционирования вторых Чрезвычайных вооруженных сил ООН на Ближнем Востоке впервые было принято решение сформировать адаптированную шкалу взносов в бюджет ООН с учетом экономического положения государств-членов, выделив следующие группы стран: постоянные члены Совета Безопасности ООН, экономически развитые страны, не являющиеся постоянными членами Совета Безопасности ООН, и две другие группы стран с менее развитой экономикой[163].

Предполагалось, что наибольшую долю расходов будут покрывать постоянные члены Совета Безопасности ООН. Позже, в начале XXI века, данный механизм был подтвержден на уровне Генеральной Ассамблеи ООН[164]. Основы данной модели нашли свое отражение в системе финансирования, функционирующей по сегодняшний день.

Исходя из данных (Приложение Б), можно сделать вывод о том, что некоторые постоянные члены Совета Безопасности ООН, в частности США и Китай (входящие в категорию А), платят наибольшие взносы в бюджет операций по поддержанию мира. При этом в течение 3 лет ставка по взносам группы А меняется по системе надбавок, тогда как у стран группы В (прочие государства с развитыми экономиками, не являющиеся постоянными членами Совета Безопасности ООН) данный показатель остается постоянным. Например, в 2013 году ставка Китая по взносам в бюджет операций по поддержанию мира – 6,641 %, в 2016 году данный показатель увеличился в 1,5 раза и достиг 10,29 %. Однако наибольшая доля финансовых обязательств лежит на США. На протяжении исследуемого периода данный показатель оставался неизмененным, составляя порядка 28 % от общего бюджета (2,18 млрд долл. США.). Вместе с тем США не всегда своевременно направляют соответствующие взносы. Президент Д. Трамп пересмотрел подходы к финансированию бюджета ООН, что привело к сокращению выделяемых американцами средств и увеличению долга. Так, в 2021 году задолженность в бюджет миротворческих операций достигла 1,3 млрд долл. США, в бюджет ООН – 1,16 млрд долл. США[165]. Такие прецеденты чреваты имиджевыми потерями ООН. В то же время, несмотря на задолженность, значительное число сотрудников Секретариата ООН в штаб-квартире в Нью-Йорке являются гражданами США.

Российская Федерация вносит своевременный вклад в дело поддержания мира. С 2013 года процентная ставка Российской Федерации увеличилась на 0,865 % и составила 4,01 % в 2016 году. В этой связи хотелось бы упомянуть, что во времена холодной войны ставка Советского Союза составляла 12 % от общего объема бюджета ООН. В 2018 году доля Российской Федерации была лишь 3,99 %, что в 3 раза меньше прежних показателей, в 2020–2021 годах – 3,04 %. Тем не менее, несмотря на относительно небольшой взнос, исследователи отмечают: «в отличие от ряда более крупных доноров Россия, как правило, выплачивает положенные средства в полном объеме и вовремя, что способствует ее внешнеполитическому имиджу обязательного партнера»[166]. А.А. Громыко указывает на то, что «взносы Китая и России в бюджет ООН несоизмеримы с тем влиянием, на которое они в этой организации претендуют» [167].

В 2021–2022 годах шкала взносов на операции ООН по поддержанию мира выглядела следующим образом[168]:

1. США-27,89 %;

2. Китай-15,21 %;

3. Япония – 8,56 %;

4. Германия – 6,09 %;

5. Великобритания – 5,79 %;

6. Франция – 5,61 %;

7. Италия – 3,3 %;

8. Россия – 3,04 %;

9. Канада – 2,73 %;

10. Республика Корея – 2,26 %.

В декабре 2023 года Российская Федерация перевела 52 954 039 долл. США в качестве выплаты начисленных на Россию взносов в бюджеты:

• Вооруженных сил ООН по поддержанию мира на Кипре;

• Временных сил ООН по обеспечению безопасности в Абьее;

• Миссии ООН по проведению референдума в Западной Сахаре;

• Миссии ООН по стабилизации в Демократической Республике Конго;

• Миссии ООН в Южном Судане;

• Многопрофильной комплексной миссии ООН по стабилизации в Центральноафриканской Республике;

• Отделения ООН по поддержке в Сомали;

• Сил ООН по наблюдению за разъединением (Голаны)[169].

Анализируя процесс финансирования миротворческих операций с точки зрения теоретических подходов к межгосударственному сотрудничеству, стоит отметить, что страны – члены ООН, вкладывающие миллионы долларов в миротворчество, на первый взгляд пытаются противостоять дестабилизации системы международных отношений, участвуя в урегулировании локальных кризисов, что в некоторой степени коррелирует с положениями либеральной парадигмы. В то же время сотрудничество может быть рассмотрено как способ достижения множества других целей. Государства – члены ООН путем вливания финансовых ресурсов имеют возможность увеличить свой вес в организации, что соответствует скорее логике реализма. С другой стороны, как отмечает исследователь М. Финнемор, международные институты способны «подсказывать» государствам-участникам выбор «приемлемой» внешнеполитической линии в условиях современных реалий. Например, выделение финансовых ресурсов на борьбу с нищетой в Африке не способствует реализации национальных интересов стран. Однако государства предпринимают соответствующие шаги, обеспечивающие их защищенность от порицаний и позволяющие сохранить позитивный имидж в глазах международного сообщества[170].

Бюджет операций ООН по поддержанию мира на 2016–2017 гг. составил 7,87 млрд долл. США (что на 0,4 млрд долл. США меньше, чем бюджет на 2015–2016 гг.)[171]. Данная динамика представлена на графике (Приложение В), в котором четко прослеживается существенный скачок с 5,24 млрд долл. США в 2006–2007 гг. до пикового показателя в 8,46 млрд долл. США в 2014–2015 гг. Данный феномен объясняется прежде всего увеличением контингентов миротворческих миссий в связи с учреждением новых операций по поддержанию мира, в частности, в Африке (Миссия ООН по стабилизации в Демократической Республике Конго, Временные силы ООН по обеспечению безопасности в Абьее, Многопрофильная комплексная миссия ООН по стабилизации в Мали, Многопрофильная комплексная миссия ООН по стабилизации в Центральноафриканской Республике). Тем не менее финансирование операций по поддержанию мира ООН постепенно сокращается (бюджет на 2023–2024 гг. составляет 6,05 млрд долл. США). Это связано с тем, что за последние 8 лет завершились дорогостоящие ОПМ в Кот-д’Ивуаре (2017 г.), Либерии (2018 г.), Судане (Дарфуре, 2020 г.) и Мали (конец 2023 г.). Стоит отметить, что Орган ООН по наблюдению за выполнением условий перемирия на Ближнем Востоке (ОНВУП) и Группа военных наблюдателей ООН в Индии и Пакистане (ГВНООНИП) финансируются из средств регулярного бюджета ООН[172].

До сих пор возникают вопросы относительно размеров взносов стран-доноров, оценки реально израсходованных средств на ту или иную операцию, а также поиска дополнительных путей и источников финансирования.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «Литрес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Карпович О.Г. Современные концепции управления международными конфликтами в миротворческих операциях / О.Г. Карпович: автореф. дис…. д-ра полит. наук: 23.00.04/Дипакадемия МИД России. – Москва, 2012. С. 3.

2

It’s Not Just Ukraine and Gaza: War Is on the Rise Everywhere [Electronic resource] // Bloomberg official website. – URL: https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2023-12-10/ it-s-not-just-ukraine-and-gaza-war-is-on-the-rise-everywhere (accessed: 11.12.2023).

3

Там же.

4

Там же.

5

Концепция внешней политики Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 31 марта 2023 года) [Электронный ресурс] // Официальный сайт МИД России. – URL: https://www.mid.ru/ru/detail-material-page/1860586 (дата обращения: 11.12.2023).

6

Там же.

7

Лавров С.В., Исаенко А.И. Российские ветераны о миротворчестве ООН / С.В. Лавров, А.И. Исаенко. – М.: Издательство «Весь Мир», 2020. С. 326–327.

8

Белозёров В.К. От стратегии национальной безопасности – к глобальному и перспективному стратегическому проектированию // Власть. 2016. № 7. С. И.

9

Операции ООН по поддержанию мира [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://peacekeeping.un.org/en/data (дата обращения: 29.12.2023).

10

См. Ромадан Л.И. Эволюция миротворческой деятельности ООН в конце XX – начале XXI века (на примере Африканского континента): дис…. канд. полит, наук: 23.00.04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития. М., 2019. 210 с.

11

Цыганков П.А. Международные отношения. М.: Новая школа, 1996. С. 256.

12

Morgenthau H.J. Politics Among Nations. The StruggleforPowerandPeace.NewYork: McGraw-Hill, 1993. 419 p.; Shuman F. International Politics: The Western State System in Transition. New York: McGraw-Hill, 1941. 733 p.; Kennan G. American Diplomacy: Sixtieth-Anniversary Expanded Edition. Chicago: University of Chicago Press, 2012. 248 p.; Киссинджер Г. Ядерное оружие и внешняя политика. М.: Изд-во иностранной литературы, 1959.511 с.; CarrE.D. The Twenty Years Crisis, 1919–1939: An Introduction to the Study of International Relations. London: Macmillan & Co. 243 p.; Wolfers A. Discord and Collaboration. Essay of International Politics. Foreword by Reinhold Niebuhr. Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1962. 312 p.

13

Morgenthau H.J. Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace. New York: McGraw-Hill, 1993. P. 34.

14

Stein А.А. Why Nations Cooperate. Circumstance and Choice in International Relations. Ithaca: Cornell University Press, 1990. P. 7.

15

Там же.

16

См.: Wolfers A. Discord and Collaboration. Essay of International Politics. Foreword by Reinhold Niebuhr. Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1962. 312 p.

17

Kubichek Р. Regionalism, Nationalism and Realpolitic in Central Asia // Europe-Asia Studies. 1997. Vol. 49. No. 4. P. 639.