Современные правовые векторы развития климатической политики: опыт России и зарубежных стран

Проблема гринвошинга в своем проявлении имеет несколько аспектов и последствий. Во-первых, это недобросовестная коммерческая и маркетинговая стратегия фирмы, которая является предпосылкой пристального внимания антимонопольных органов. Во-вторых, это факт наступления юридической ответственности. В-третьих, нарушение социальных принципов и бизнес-этики, если ориентироваться на требования КСО (корпоративной социальной ответственности). В-четвертых, барьер продвижения в России «зеленых» патентов и определенное ограничение современного развития рынка интеллектуальной собственности[44], а также препятствие перехода на устойчивые государственные закупки[45]. В-пятых, ограничение развития рынка экологичной и органической продукции.

Термин «гринвошинг» (англ. Greenwashing) введен в 1986 году экологом Джеем Вестервельдом (Jay Westerveld)[46]. Гринвошинг также называют «зеленым блеском» или «зеленым камуфляжем», представляющим собой форму маркетингового позиционирования, в которой зеленый PR (зеленые ценности) и зеленый маркетинг обманчиво используются, чтобы убедить стейкхолдеров том, что продукты, цели и политики компании являются экологически чистыми (зеленое отмывание брендов, продуктов, сервисов)[47]. В литературе рассматриваются четыре типа гринвошинга в зависимости от степени ценности для окружающей среды и эффективности коммуникаций (PR)[48]. Активное возрастание интереса к гринвошингу относится к 2007–2009 году, крупные и известные компании начали использовать иллюзию натуральности в рекламе и на упаковке продукции через зеленый фон или зеленый цвет, если на упаковке и в составе нет консервантов, это еще не означает экологичную продукцию, а участие в «зеленых» акциях компаний и пропаганда ESG-стратегий – не свидетельствует об органических характеристиках товара.

Зарубежный опыт свидетельствует, что потребители обращают внимание на компании, инвестирующие в устойчивое развитие и охрану окружающей среды[49]. Фирмы должны на постоянной основе отчитываться о своей деятельности в отношении целей в области устойчивого развития (ЦУР). Речь идет о предоставлении потребителям информации, необходимой им для понимания того, достигнуты ли заявленные социально-экологические цели количественным и измеримым способом.

В России примеры реальной борьбы с гринвошингом в судах или на уровне контролирующих, налоговых и антимонопольных органов единичны[50]. Усугубляет положение отсутствие в России государственных стандартов, технических условий и критериев экологичности, дифференцированных по разным группам товаров и услуг, регламентов испытаний и исследований, понятий «экологичный», «эко», «органический» и смежных с ними, а также изображений и обозначений.

Юридическая ответственность за гринвошинг недостаточно изучена в науке[51]. Большое внимание зарубежного законодателя к регулированию экологической сферы общественных отношений проявляется как в глубине разработки императивных правил, так и в объеме ответственности за их нарушение, что заметно контрастирует с действующим российским законодательством, для которого характерна недостаточная детализация запретов наряду с отсутствием корреспондирующей специальной ответственности в отношении недобросовестной эксплуатации темы экологии в торговле[52].

Зарубежными учеными высказывается мнение о необходимости привлечения менеджеров, директоров компаний к персональной ответственности за гринвошинг из-за невыполнения ими обязательств КСО и принципов стратегического корпоративного управления. Акционеры и регулирующие органы призывают к большему раскрытию информации и повышению ответственности в отношении адаптации к изменению климата. Компании могут нести ответственность за введение в заблуждение и вводящие в заблуждение действия, если декларативные заявления, такие как обязательства по углеродной нейтральности сделаны без достаточных оснований. Обязанность директоров по риск-ориентированному подходу предполагает принятие мер по снижению риска изменения климата в соответствии с Парижским соглашением, и обеспечивать установление надлежащих процедур для регулярного и точного раскрытия информации, включая ESG и влияние изменения климата на бизнес[53].

В антимонопольном регулировании гринвошинга следует иметь с виду, что введенный в заблуждение покупатель безосновательно переплачивает за неэкологичный товар и поддерживает недобросовестного производителя, а не экологически ответственного. Согласно ФЗ «О защите конкуренции» (п. 1 ст. 14.2), не допускается недобросовестная конкуренция путем введения в заблуждение, в том числе в отношении качества и потребительских свойств товара, предлагаемого к продаже, назначения такого товара, способов и условий его изготовления или применения, результатов, ожидаемых от использования такого товара, его пригодности для определенных целей[54].

В связи с этим, возникает необходимость разработки единых экологических нормативов и требований, которые будут использоваться при стандартизации, антимонопольном и торговом регулировании, ценообразовании, закупках и пр. Например, положениями Закона № 44-ФЗ (ст. 32) предусмотрена возможность установления экологических критериев при описании объекта государственных закупок, но широкого использования в России они не имеют, в отличии от зарубежных стран[55]. В ФЗ «Об органической продукции»[56] дается толкование содержания «органическая продукция» (ст. 2) и требования к ее производству (ст. 4), в частности, в числе прочих, вводится запрет на использование упаковки, потребительской и транспортной тары, приводящих к загрязнению органической продукции, а также на смешивание органической и неорганической продукции.

При отсутствии антимонопольного регулирования гринвошинга, ответственность по доказыванию недобросовестных действий конкурентов и контрагентов лежит на заявителях. Единственная возможность – совместно с Роспотребнадзором рассмотрение жалоб и проведение расследования на факт нарушения российского законодательства. Цивилизованное развитие рынка экологичной продукции и доверие покупателей и потребителей проблематично без эко-критериев маркировки и рекламы, характеристик продукции и услуг, выстроенной системы сертификации экологичной продукции.

Глава 2

Методологические основы правового регулирования национальной климатической политики

§ 2.1. Предпосылки формирования нового межотраслевого комплексного института в сфере изменения климата

Егорова М. А.

Правовое регулирование климата и принятие национальных законов является актуальными вопросами юридической науки, дискурса и правоприменительной практики. Наличие правового регулирования климатической трансформации свидетельствует о серьезном отношении на уровне стран к достижению долгосрочных климатических целей. Национальные законы о климате становятся ключевыми инструментами управления, способствующими низкоуглеродной трансформации общества и достижения углеродной нейтральности. Например, в Великобритании принят закон по климату в 2008 г., в Дании создан Совет по климату в 2014 г., принята климатическая политика и законодательно установлены национальные климатические цели, национальный закон Финляндии о климате принят в 2015 г., аналогичные законодательные акты приняты в Ирландии, Франции, Швеции, Нидерландах, Германии и Испании в период 2017–2019 гг.[57]

Основной тенденцией в развитии климатического регулировангия является стремление достичь «углеродной нейтральности» – состояния, когда антропогенные выбросы парниковых газов нивелируются их поглощением.

Предупреждение изменения климата – деятельность по принятию мер (правовых, технических), направленных на стабилизацию концентраций парниковых газов в атмосфере на уровне, не допускающем опасного антропогенного воздействия на климатическую систему, который должен быть достигнут в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата[58].

Появление в ряде юрисдикций систем углеродного регулирования является значимым фактором, определяющим конкурентоспособность на рынках углеродоемкой продукции. В качестве национального вклада в глобальное реагирование на угрозу изменения климата страны заявляют целевые показатели ограничения выбросов парниковых газов. Ряд крупных корпораций принял собственные стратегии развития с низким уровнем выбросов парниковых газов, в которых обозначены амбициозные планы по достижению углеродной нейтральности к 2050 г. и ранее.

В России достижение углеродной нейтральности планируется к 2050–2060 гг., в законодательстве необходимо это закрепить. Среди мероприятий по декарбонизации заявляют о мерах поддержки в отношении изъятия, тиражирования и масштабирования низко- и безуглеродных технологий, использования вторичных источников энергии, изменения налоговой, таможенной и бюджетной политики, развития устойчивого финансирования, мер по сохранению и сокращению поглощающей способности лесов и других экосистем, поддержка технологий улавливания, использования и использования парниковых газов. Следовательно, опасная проблема определяется как объект климатического права.

Как и любая отрасль, климатическое право имеет сложную структуру. Совокупность норм образует правовой институт, а последовательность таких институтов – систему отрасли права. Обособлению «климатического правотворчества» в отдельную отрасль права спорно. Тиунов О. И. полагает, что подотрасли можно выделять «в случае, когда отрасль права складывается из значительного количества норм, которые можно подразделить по признаку типизации регулирования общественных отношений в рамках данной отрасли»[59]. При этом предмет правового регулирования является ключевым критерием основанием деления права на отрасли и подотрасли. Однако необходимо учитывать и такие субъективные факторы, как научно обоснованная правовая политика, мониторинг правоприменительной практики, уровень правового сознания в обществе, тенденции взаимодействия международного и государственного права.

Систематизация принципов и норм, выделение отдельных отраслей права (кодификация права) имеет важное практическое значение, так как способствует совершенствованию специфических норм по охране окружающей среды и гармонизации внутригосударственных норм[60].

В России эффективно выстроенная система экологического законодательства, которая базируется на ФЗ «Об охране окружающей среды». Следует согласиться с мнением Никонова Р. В., что терминологические различия не позволяют применять Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ, Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999 № 96-ФЗ для достижения целей РКИК ООН, то есть для предупреждения изменения климата. Нормы экологического права по предупреждению изменения климата в Федеральных законах «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ, «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999 № 96-ФЗ не содержатся, и это также подтверждает, что строго юридически указанные законы нельзя применить в целях предупреждения изменения климата[61].

Потенциал экологического законодательства следует использовать для реализации целей климатической повестки и климатической доктрины России. Климат и экология взаимообусловлены и их разделение на отдельные отрасли права весьма проблематично. Например, с позиции О. Л. Дубовик, «Доктрина экологического права исходит из подхода, согласно которому климат – это многолетний режим погоды данной местности, определяемый географической широтой, высотой над уровнем моря, удаленностью местности от океана, рельефом суши, антропогенным воздействием и иными факторами»[62]. Вместе с тем высказывается мнение: «Естественно, никто не отменял и не отменяет действующее экологическое законодательство и нормативы качества атмосферного воздуха, но кто может поручиться, что правоохранительные и контрольные органы не поменяют свои приоритеты деятельности, постепенно усилят «климатическую» составляющую, ослабят общий контроль за состоянием выбросов и, по сути, переключатся на контроль законодательства о парниковых газах, оперативно меняя текущее регулирование и контрольно-надзорную деятельность»[63]. Научные данные о состоянии климатической системы в настоящем и будущем играют важную роль в развитии климатического права. В Российской Федерации правовое регулирование в сфере предупреждения изменения климата в настоящее время осуществляется в соответствии с принятыми нормативными правовыми актами о сокращении выбросов парниковых газов, в которых, однако, цель по предупреждению изменения климата не обозначена, что не соответствует принципу правовой определенности.

Становление российского права по проблеме изменения климата началось с момента подписания международных соглашений об общих принципах действия стран по выработке универсального климатического режима. Правовое регулирование охраны климата в российском законодательстве тесно связано с международными усилиями по выработке универсального климатического режима[64]. При этом международное регулирование только задает общий вектор: конкретные меры определяются на национальном уровне и зависят от политической воли государств.

В зарубежной практике принято название экологического права как законодательства об окружающей среде и природных ресурсах. Это термин, включающий систему нормативных правовых актов местного, национального и международного законодательства, а также договоров, призванных защищать окружающую среду от ущерба и разъяснять правовые последствия такого ущерба для правительств или частных лиц. Термин «экологическое право» охватывает не только государственное законодательство. Он также может характеризовать локальные инициативы предприятий и других организаций, регулирующих и контролирующих органов в отношении этических принципов (что соотносится с распространенной сейчас концепцией устойчивого развития) посредством установления нормативных и отраслевых стандартов, лицензирования. Термин «экологическое право» или «право окружающей среды» используется и как метод управления земельными ресурсами на основе понимания того, как действовать ответственно и этично. Этичность – добровольное решение компании, принятие глобальной климатической и «зеленой» повестки, принятое на благо окружающей среды и местного населения. Многие зарубежные юристы отмечают, что действующие отраслевые правила, нормы климатического и экологического законодательство недостаточны при переходе к устойчивому развитию, необходимо совершенствование правовых норм[65]. Право окружающей среды оказывает влияние на здоровье, экологическое благополучие, деловую активность и географическую устойчивость, что важно для будущего экономики и общества.

Боголюбов С. А. исследуя институты экологического права, отмечает, что наряду с основными институтами в настоящее время формируется ряд институтов, мало изученных в эколого-правовой литературе. Среди них – правовые институты, носящие межотраслевой характер; комплексные институты, состоящие из норм различных отраслей национального права, но регулирующих взаимосвязанные родственные отношения. Среди институтов экологического права, которые «на подходе», только формируются и носят дискуссионный характер, наряду с другими институтами, ученый выделяет и институт защиты климата; которому, как и другим еще формирующимся институтам, предстоит либо развиваться и превращаться в полноценную самостоятельную часть экологического права с обоснованием ее признаков, либо, по мере решения указанных проблем, раствориться, подвергнуться включению в иные эколого-правовые институты.

Предмет и метод взаимосвязаны. Метод является средством изучения предмета исследования. В настоящее время все отрасли российского права оперируют в основном двумя методами правового регулирования, а именно императивным (административно-правовым) и диспозитивным (гражданско-правовым)[66]. В зависимости от регулируемых соответствующей отраслью права общественных отношений преобладающим является либо диспозитивный, либо императивный метод. Целью правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды является ее сохранение как основы жизни и деятельности человека. На использовании данного метода основаны предписания норм иных отраслей права, направленных на охрану окружающей среды.

Императивный метод правового регулирования представляет собой метод властных предписаний, за нарушение которых следуют установленные санкции. Характерной чертой императивного метода является наличие элементов власти и подчинения. Участникам правоотношений не предоставляется выбора вариантов поведения. Превалирование императивного метода характерно для публично-правовых отраслей права, к которым в определенной мере относится экологическое право. Так, например, согласно п. 3 ст. 45 Закона об охране окружающей среды строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки допускаются при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного использования земель, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации. Диспозитивный метод дает субъектам возможность выбора вариантов поведения в рамках закона. В некоторых случаях при регулировании экологических правоотношений законодатель идет по пути предоставления их субъектам определенной свободы поведения. В ряде случаев законодательством предусмотрено договорное регулирование отношений между государством и субъектами хозяйственной и иной деятельности. Так, например, договоры заключаются на основании решения органа государственной власти о предоставлении природного ресурса на определенном праве. Однако, при заключении указанных договоров установление прав и обязанностей сторон не зависит полностью от их воли. Стороны обязаны руководствоваться требованиями законодательства[67].

Конституционные и международно-правовые методы регулирования охраны окружающей среды и природопользования. Конституционные положения служат правовой основой, фундаментом природопользования и охраны окружающей среды. Конституция РФ, конституционное право являются, как и для других отраслей законодательства и права, базисом развития природоресурсного и природоохранного законодательства и права. В Основном Законе РФ содержатся отправные положения для регулирования охраны окружающей среды и организации рационального использования природных ресурсов для принятия федеральных, региональных и муниципальных законов, которые не должны противоречить Конституции РФ. Природоресурсное и природоохранное право взаимодействуют с международным правом, включающим среди других немало природоресурсных, природоохранных требований. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Однако нормативного акта, который бы исчерпывающе перечислял общепризнанные принципы и нормы, не существует; принято считать таковыми те, которые одобрены ООН, другими авторитетными международными организациями, признаны Россией[68].

§ 2.2. Основные принципы национальной климатической политики

Егорова М. А.

За последние годы человечество во многом сформировало основы идеологии устойчивого развития мира на ближайшие десятилетия. Изменение климата может стать самой серьезной экологической задачей, требующей решения в ближайшие несколько десятилетий.

Система конституционных принципов государственного регулирования экономики в Российской Федерации включает:

1) принцип экономической целостности федеративного государства или принцип единства экономического пространства РФ;

2) принцип единой финансовой политики на территории РФ;

3) принцип налоговой централизации;

4) принцип свободного перемещения товаров, денег и финансовых средств;

5) принцип стабильности экономического оборота;

6) принцип поддержки конкуренции;

7) принцип свободы предпринимательской деятельности;

8) принцип правовой определенности;

9) общеправовые принципы юридического равенства, неприкосновенности собственности и свободы договора.

На конституционный принцип свободы экономической деятельности опираются нормы главы 2 Конституции Российской Федерации, закрепляющие права, имманентно присущие обществу, в котором функционирует рыночный тип экономики. Их можно обозначить как основные экономические права. К ним относятся:

1) право выбирать род деятельности или занятий – означает свободу экономического выбора: быть либо предпринимателем-работодателем, либо работником (ст. 37);

2) право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства – означает свободу рынка труда (ст. 27);

3) право на объединение – предполагает соответствующее право для совместной экономической деятельности, а, следовательно, свободу выбора организационно-правовых форм предпринимательской деятельности и образования в уведомительном порядке различных предпринимательских структур (ч. 1 ст. 30);

4) право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35), свобода владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами (ч. 2 ст. 36);

5) использование имущества для целей предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34) – означает свободу формирования имущественной базы предпринимательства, использования имущества, свободу реализации на рынке произведенного товара, включая право на свободу договора;

6) право на защиту от монополизма и недобросовестной конкуренции (ст. 34) – предполагает свободу конкуренции.

Монополия в определенном смысле противостоит конкуренции. Общая для большинства стран мира стратегическая черта правового регулирования монополистических отношений состоит в том, что монополии считаются предметом юридического сдерживания и противодействия; в качестве нормального состояния экономики декларируется конкурентный рынок; соответственно, законодательство исходит из необходимости введения тех или иных правовых ограничений в отношении субъектов монополистической деятельности. В условиях новой экономики конкурентная среда становится все более сложной по степени взаимного влияния всех сил и интенсивности конкуренции. Цифровые технологии играют все более значимую роль, оказывая влияние на конкурентную среду, развитие товарных и цифровых рынков, формируя как позитивные, так и негативные предпосылки. Цифровизация создает определенные условия для монополизации товарных рынков и недобросовестной конкуренции.

Климатическая повестка расширяет кругозоры научного юридического знания. Необходимость теоретического изучения и практического внедрения экоправа на уровне экологических служб, природоохранных органов связана с новыми правовыми вопросами, требующими решения с учетом климатической повестки. Формируется новая отрасль права – экоправо. Экоправо – это комплексная отрасль права, направленная на регулирование отношений в сфере охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и минимизации климатических изменений.

При формализации принципов правового регулирования «зеленой» экономики следует опираться на конституционные основы экологической стабильности и безопасности.

К научным принципам экологического права относятся объективная обусловленность, историческая обусловленность, системность и гибкость, преобладание административно-правового регулирования.

Конституционные основы охраны окружающей среды закреплены в ст. 42 Конституции Российской Федерации[69]. В ней закреплены три самостоятельных экологических права:

1) право на благоприятную окружающую среду;

2) право на достоверную информацию о ее состоянии;

3) право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Неотъемлемость данных прав вытекает не только из их закрепления в Конституции Российской Федерации, но и из их содержания. Конституционное право на благоприятную окружающую среду является фундаментальным и всеобъемлющим субъективным правом. Согласно Конституции РФ, природопользование и охрана окружающей среды относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в связи с этим, регулирование осуществляется посредством федеральных и субфедеральных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды»[70] отражены принципы ведения хозяйственной и иной деятельность, связанная с воздействием на окружающую среду. В частности, к таким принципам относятся:

1) соблюдение прав человека на окружающую среду;

2) обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

3) научно-обоснованное сочетание эколого-экономико-социальных интересов государства, общества, человека сохранения окружающей среды и устойчивого развития, вовлечение граждан и организаций в охрану окружающей среды, воспитание экологической культуры;

4) охрана, воспроизводство и рациональное использование всех природных ресурсов для обеспечения экологической безопасности, сохранение экологического разнообразия;