Современные правовые векторы развития климатической политики: опыт России и зарубежных стран

Сохранение водных ресурсов России предусматривает совершенствование правовых механизмов использования акваторий водных объектов. Совершенствование нормативно правовой базы, в частности: разрешительной документации в сфере водных отношений, Водного кодекса РФ от 03.06.2006 № 74-ФЗ[20], регламентов мониторинга водных ресурсов.

В Указе Президента РФ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»[21] указано на достижение цифровой зрелости ключевых отраслей экономики и социальной сферы. Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в 2021 г. разработан проект Стратегии цифровой трансформации отрасли экологии и природопользования[22]. В Стратегии определены приоритетными направлениями по достижению цифровой зрелости: 1) сферы управления природными ресурсами; 2) сферы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды; 3) сферы обращения с отходами; 4) управления, администрирования и контрольно-надзорной деятельности; 5) инфраструктурного обеспечения.

Достижение цифровой зрелости отрасли экологии невозможно без совершенствования правового регулирования и пересмотра институциональной и государственной системы управления, повышение прозрачности и эффективности учета природных объектов как объектов имущественных прав, охраны и обеспечения функционирования особо охраняемых территорий, выработки и реализации нормативно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности, повышения результативности надзорных процедур, создания единой информационной платформы недропользования. Это повысит качество государственного экологического мониторинга и реализации государственной политики в сфере экологии и климатических изменений.

§ 1.2. Климат как объект правового регулирования

Егорова М. А.

Политика государства в эколого-климатической сфере значительно связана с социально-экономическими условиями и с трансформацией ключевых государственных институтов.

Общие меры государственного регулирования эколого-ориентированных процессов подразделяются на два типа. Первый тип – меры по повышению ответственности юридических и физических лиц за нарушение экологического законодательства в условиях инновационного развития. Второй тип – меры по повышению заинтересованности юридических и физических лиц в развитии и участии в эколого-ориентированной инновационной деятельности.

Политика России осуществляется в соответствии с приоритетами национальных интересов в соответствии с принятыми на себя международными обязательствами.

В России активизируется законодательная деятельность в части регулирования ресурсосберегающей и экологической сферы. Этот процесс развивается после внедрения на предприятиях «зеленых» технологий, появления «зеленых» секторов экономики, появления новых финансовых инструментов «зеленой» экономики, появление требований к раскрытию информации компаниями «зеленого» сектора.

Учитывая все большую значимость экологических проблем для мироустройства, возникает потребность в формировании подлинно объединительной, недискриминационной природосберегательной и климатической повестки дня, которая стимулировала бы общемировое движение к уменьшению экологического ущерба и сокращению выбросов парниковых газов, а не формировала узкий круг привилегированных стран при минимальном эффекте для изменения климата.

Осуществляя новые законодательные реформы по обращению с отходами, Европа стремится уменьшить глобальное воздействие отходов путем внедрения новых правил ЕС в отношении импорта и экспорта отходов. В европейских странах-членах ОЭСР реализуется стратегия «зеленого» роста[23]. Стратегии зеленого роста уделяют пристальное внимание многим социальным и правовым вопросам, которые возникают как прямые результаты перехода от «коричневой» к «зеленой» экономике как на национальном, так и на международном уровнях. Стратегии «зеленого» роста разрабатывает действенные и гибкие институциональные рамки, чтобы адаптироваться к разным юрисдикциям. Многие страны реализуют антикризисные стратегии с акцентом на «зеленую» экономику, особенно обозначенную проблему, обострила пандемия COVID-19. Законодательство рассматривается неотъемлемым элементом достижения целей устойчивого развития (ЦУР 16 «Правосудие и эффективные институты»)[24].

Стратегия ЕС в области биоразнообразия на период до 2030 г. представляет собой амбициозный долгосрочный план по защите, устойчивому управлению и восстановлению природы, а также обращению вспять деградации окружающей среды путем устранения всех факторов утраты биоразнообразия.

Европейская экологическая политика опирается на принципы предосторожности, предотвращения и устранения загрязнения, а также финансовой ответственности за нарушение экологического законодательства. Принцип предосторожности позволяет быстро реагировать на возможную опасность для здоровья людей, животных или растений или защищать окружающую среду[25]. Принципа предосторожности призван оказать положительное влияние на международном уровне, чтобы обеспечить надлежащую защиту окружающей среды и здоровья. Принцип предосторожности признан различными международными соглашениями, в частности Санитарным и фитосанитарным соглашением (СФС), заключенным в рамках Всемирной торговой организации (ВТО). В 2020 г. принята Стратегия сохранения биоразнообразия до 2030 г.[26]

Европейская экологическая политика основывается на ст. 11 и 191–193 Договора о функционировании Европейского Союза (Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU)[27]. ЕС компетентен действовать во всех областях экологической политики, таких как загрязнение воздуха и воды, управление отходами и изменение климата. Объем действий ЕС ограничен принципом субсидиарности и требованием единодушия в области налоговых вопросов, городского и сельского планирования, землепользования, количественного управления водными ресурсами, выбора источников энергии и структуры энергоснабжения[28].

Интеграция экологических проблем в другие области политики ЕС стала важной концепцией европейской политики, поскольку она впервые возникла по инициативе Европейского совета, состоявшегося в Кардиффе в 1998 г. В последние годы интеграция экологической политики достигла значительного прогресса, например, в область энергетической политики, что отражено в параллельной разработке пакета ЕС по климату и энергетике или в Дорожной карте перехода к конкурентоспособной низкоуглеродной экономике к 2050 (Roadmap for moving to a competitive low-carbon economy by 2050).

Единый европейский акт 1987 г. ввел новый «Экологический титул» (Environment Title), который обеспечил первую правовую основу для общей экологической политики, направленной на сохранение качества окружающей среды, охрану здоровья человека и обеспечение рационального использования природных ресурсов. Амстердамский договор (1999 г.) установил обязанность интегрировать охрану окружающей среды во все секторальные стратегии ЕС с целью содействия устойчивому развитию. «Борьба с изменением климата» (Combating climate change) стала конкретной целью Лиссабонского договора (2009 г.), как и устойчивое развитие в отношениях с третьими странами. Правосубъектность теперь позволяет ЕС заключать международные соглашения.

Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспо)[29] и Протокол о стратегической экологической оценке (Протокол по СЭО) – основополагающие документы по организации экологического контроля и аудита в ЕС[30]. Конвенция включает Принцип 19 Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию. Он применяется к видам деятельности, например, нефтеперерабатывающие заводы, аэропорты, тепловые и гидроэлектростанции и ветряные электростанции, дороги, железные дороги, трубопроводы большого диаметра для транспортировки нефти, газа или химикатов. В соответствии с принципами предосторожности и предотвращения требуется, чтобы неблагоприятное воздействие на окружающую среду предвиделось и принималось во внимание на раннем этапе планирования деятельности в целях предотвращения/смягчения и мониторинга их значительного неблагоприятного трансграничного воздействия на окружающую среду.

В России этот шаг был сделан в 2000 г., когда в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (далее – Положение, 2000 г.), был введен термин «Национальная процедура оценки воздействия на окружающую среду». Национальная процедура оценки возможного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду – проведение оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и экологической экспертизы документации, обосновывающей намечаемую хозяйственную и иную деятельность (Положение, 2000 г.). В 2021 г. утратил силу приказ Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372, утверждающий Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации в связи с изданием приказа Минприроды России от 01.12.2020 № 999 «Об утверждении требований к материалам оценки воздействия на окружающую среду». В новых Требованиях приводится только описание, что входит в материалы ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду). Основные принципы ОВОС – научной обоснованности, презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности. Общественность обязательно должна участвовать в процедуре ОВОС. При подготовке материалов ОВОС заказчик (исполнитель) исходит из необходимости предотвращения и (или) уменьшения возможных негативных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий в случае реализации планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности

Согласно ст. 32 ФЗ «Об охране окружающей среды», оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей[31]. В ст. 1 № 7-ФЗ вводится понятие «оценка воздействия на окружающую среду» как вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления[32].

В Германии с 1994 г. защита окружающей среды закреплена в качестве национальной цели в ст. 20а Конституции Германии. Защита окружающей среды и устойчивое развитие получили конституционный статус. Все государственные органы – законодательные, исполнительные и судебные – должны «помнить также об ответственности перед будущими поколениями» и «защищать естественные основы жизни и животных». Соответственно, с обновленной в 2016 г. Национальной стратегией устойчивого развития Германии все федеральные органы обязаны включаться в реализацию целей устойчивого развития и содействовать экологически безопасному будущему.

Загрязнение воздуха является ключевой проблемой охраны окружающей среды в промышленно развитых странах с высокой плотностью населения, таких как Германия. Основными источниками загрязнения атмосферного воздуха являются промышленные предприятия, дороги и воздух, движение, а также бытовое отопление. За последние десятилетия контроль качества воздуха привел к значительному снижению загрязнения воздуха. Тем не менее, по-прежнему существует потребность в улучшении, например, в отношении выбросов NO₂ (оксидов азота) в результате дорожного движения или выбросов аммиака в сельском хозяйстве.

Важнейший акт в Германии, касающийся контроля качества воздуха – Федеральный закон о контроле за выбросами (Bundes Immissions schutzgesetz, BImSchG)[33]. Области регулирования BImschG: контроль за выбросами, связанными с предприятиями: Положения о создании и деятельности промышленных компаний (§ 4–31a); контроль за выбросами, связанный с продуктами: требования к производству и качеству определенных продуктов для защиты от вредного воздействия на окружающую среду, например, качество топлива (§ 32–37f); контроль выбросов, связанных с дорожным движением: состояние и работа транспортных средств, а также ограничения движения (§ 38–43), защита некоторых районов от загрязнения воздуха и шума, особенно городских районов.

Европейское агентство по окружающей среде (European Environment Agency)[34] уполномочено создавать сеть наблюдения за окружающей средой в странах ЕС, помощь странам в разработке и реализации экологической политики. Оно не осуществляет контрольных функций, а формирует единое информационное пространство по экологической политике. в настоящее время включает в себя семь европейских тематических центров (ETCs): по загрязнению воздуха, транспорту, шуму и промышленному загрязнению (ETC/ATNI); по биологическому разнообразию (ETC/BD); о последствиях изменения климата, уязвимости и адаптации (ETC/CCA); по смягчению последствий изменения климата и энергетике (ETC/CME); на внутренних, прибрежных и морских водах (ETC/ICM); по городским, земельным и почвенным системам (ETC/ULS); по отходам и материалам в зеленой экономике (ETC/WMGE).

В странах Европейского Союза используют множество инструментов охраны окружающей среды и осуществления экологического контроля. Основную роль играют инструменты регулирования и планирования[35], однако введение экономических стимулов и ответственности за ущерб окружающей среде и природопользованию эффективны для экологически безопасного поведения и содействия перехода к зеленому росту во всех европейских странах.

§ 1.3. Проблемы правового регулирования в условиях глобальных климатических изменений

Кожевина О. В.

Климатическая политика все больше реализуется в социально-экономических стратегиях и концепциях устойчивого развития до 2050 г. стран-лидеров Значительное внимание вопросам изменения климата связано в высокой антропогенной нагрузкой и техногенным типом социально-экономического развития. Техногенная модель экономики считается природоемкой или природоразрушающей, так как она базируется на использовании искусственных средств производства. Особенностями техногенной модели экономики являются: во-первых, быстрое и истощительное использование природных ресурсов, невозможность или ограниченность их восстановления; во-вторых, чрезмерная и излишняя эксплуатация возобновляемых ресурсов – почва, лес, вода, топливо; в-третьих, превышающие ассимиляционные возможности окружающей среды объемы загрязнений и отходов производства и потребления[36]. Эти негативные факторы отражаются не только на экологии, но способствуют изменению климата и увеличению углеродного (карбонового) следа производства и потребления в мировом глобальном масштабе, деградации природных ресурсов и невозможности их использования будущим поколениям.

Правительства и транснациональные учреждения осознают, что нельзя отделять вопросы экономического развития от вопросов окружающей среды; многие формы развития наносят ущерб именно тем природным ресурсам, которые служат для них базой, а ухудшение состояния окружающей среды может подорвать рост экономики[37].

Достижение общественной безопасности и экономического роста многие ученые сравнивают со степенью законодательного регулирования в эколого-климатической сфере и гармонизацией права и экономики в контексте снижения негативного воздействия глобального изменения климата. Экология, экономика природопользования и климатическое право взаимосвязаны, и гармонизация права призвана сформировать новые «правила игры» и стандарты хозяйственной деятельности для субъектов предпринимательства, компаний и предприятий реального сектора экономики и общества в целом.

Российская Федерация активно участвует в поддержке глобальных инициатив Организации объединенных наций (ООН) для создания лучшего будущего всей планеты. С принятием ООН «Повестки в области устойчивого развития на период до 2030 года»[38], присоединившиеся страны определили вектор движения на ближайшие годы, реализуя социальные, экологические и экономические приоритеты. Ориентируясь на них, будет оцениваться не только прогресс в развитии отдельных государств, но и результаты деловой активности и финансовой эффективности представителей бизнеса, которых этот документ призывает «…задействовать свой творческий и инновационные потенциалы для решения в области устойчивого развития». Формируются новые требования к бизнесу, его ответственности и открытости, ужесточается контроль его воздействия на общество и окружающую среду, меняются критерии оценки успешности компаний и их устойчивости.

Складывающиеся условия и воздействие внешних вызовов и факторов побуждают бизнес-сообщество задумываться не только о финансовых результатах деятельности, но и о нефинансовой, «зеленых» эффектах роста своего бизнеса, организации рационального производства и потребления, минимизации рисков, создании более безопасных условий труда и его качества, в соответствии с экологическими критериями и стандартами устойчивого развития, активного участия в развитии территорий.

Вопросы формирования и функционирования «зеленой» экономики широко раскрываются в различных международных документах таких авторитетных организаций как ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде), ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) и Всемирный банк. Отдельные вопросы устойчивого развития и зеленой экономики изучают крупные международные институты, например, IFPRI (International Food Policy Research Institute, Международный исследовательский институт продовольственной политики). Созданы различные фонды, способствующие продвижению и развитию методов и принципов «зеленой» экономики. Декларацией тысячелетия ООН определены Цели развития тысячелетия, в числе которых: ликвидация крайней нищеты и голода; обеспечение экологический устойчивости; формирование глобального партнерства в целях развития. Документами ЮНЕП (United Nations Environment Programme, UNEP) определены цели «зеленой» экономики, такие как: 1) увеличение роли природного капитала и инвестирование в него; 2) снижение бедности; 3) создание рабочих мест и повышение социальной справедливости; 4) замена ископаемого топлива источниками возобновляемой энергии и технологиями с пониженным уровнем выбросов углерода; 5) эффективное использование ресурсов и энергии; 6) обеспечение устойчивого развития городов и уменьшение выбросов углерода в атмосферу.

Основные вызовы «зеленой» экономики следующие: экологическое «утяжеление»; примитивизация отраслевой структуры экономики; уменьшение экспортно-ориентированных бизнесов и производств; сырьевой характер экономики; международная конкуренция; нерациональное использование природных ресурсов и изменение климата; неразвитость рынка «зеленых» инвестиций и «зеленых» финансов; низкая эффективность институциональной среды «зеленого» предпринимательства; недостаточная мотивация бизнеса для внедрения «зеленых» технологий и принципов устойчивого развития; развитие экосистемных услуг; трансформация структуры занятости и формирование новых «зеленых» компетенций.

Как отметил А. Гутерриш, Генеральный секретарь ООН и председатель Правления Глобального договора ООН: «Мы живем во времена множественных эволюционирующих и взаимосвязанных сдвигов. Их динамика – геополитическая, демографическая, климатическая, технологическая, социальная и экономическая – беспрецедентно усиливает угрозы. Глобализация и технический прогресс способствовали чрезвычайному экономическому росту и создали условия для сокращения крайней нищеты и общего повышения уровня жизни, но несбалансированность привела к высокой концентрации доходов и крайнему неравенству»[39].

В странах ОЭСР начиная с 90-хх гг. ХХ в. уделяется большое внимание реализации концепции устойчивого развития в увязке с природоохранно-экологическими и финансово-экономическими целями. Лучшие практики представлены в странах Австралия, Германия, Дания, Израиль, Канада, Корея, Нидерланды, Норвегия, Португалия, США, Франция, Швеция, Япония[40].

Предложены разнообразные стратегии и инструменты интеграции экологических стандартов и требований в практику ведения бизнеса и «зеленого» предпринимательства.

К нормативным (институциональным) инструментам относятся содействие созданию благоприятных условий для организации «зеленого» предпринимательства, разработка для субъектов малого и среднего предпринимательства регуляторных норм, применение нормативных стимулов перехода на системы экологического менеджмента, лицензирование и сертификация экологической продукции и технологий, экологическая маркировка.

К информационным методам – пропаганда и обучение представителей бизнеса экологическим стандартам и практикам, прямое консультирование компаний и онлайн-сессии, вебинары с представителями компаний, успешно трансформировавших свой бизнес для целей устойчивого развития, публикация и разработка методических рекомендаций о необходимых бизнесу форматах достижения ЦУР, подготовки отчетов по устойчивому развитию.

Финансово-экономические методы – гранты, зеленые закупки, зеленые облигации, налоговые льготы, субсидирование и государственная финансовая поддержка инновационных экологических и природоохранных проектов, венчурное инвестирование проектов с экологическими технологиями, стимулирование крупных компаний с взаимодействию с организациями МСП к реализации совместных инновационно-инвестиционных проектов, финансовая доступность услуг по поддержке МСП, производящего «зеленую» продукцию, учет экономического эффекта от внедрения «зеленой» практики (в отношении рентабельности и конкурентоспособности компаний).

В последние годы стали широко использоваться «зеленые» закупки и «зеленые» облигации. Нормативное регулирование устойчивых государственных закупках еще в стадии развития, что связано с расширением включения отраслей в «зеленый» список. Если около 10 лет назад характеристика зеленой отрасли, в основном, была связана с продовольственным и природоохранным секторами, то в настоящее время от «коричневой» к «зеленой» модели переходят медицина и фармацевтика, тяжелая и легкая промышленность, энергетика, строительство и архитектура, урбанизация (городская среда), образование и пр.

В мире решаются следующие задачи посредством устойчивых (экологически и социально-ориентированных) закупок: сохранение окружающей среды и решение вопросов устойчивого развития; повышение уровня и качества жизни; развитие малых и средних предприятий и внутреннего рынка; сокращение затрат на эксплуатацию зданий и сооружений; сокращение затрат на экологически безопасные товары; стимулирование организаций для выпуска инновационной экологической продукции.

В Швеции[41] разработан национальный план действий для зеленых государственных закупок. Экологически чистые («зеленые», «green», устойчивые) закупки стали мощным инструментом не только для получения экологических выгод, но и минимизации затрат и сокращения рисков. Кроме того, они способствуют проведению новых исследований в области экологической продукции и инновационных технологий.

Следует иметь в виду, что условно закупка может быть «зеленой», но по формальным критериям и требованиям не соответствует устойчивой закупке (например, процесс сертификации, внедрения стандартов экологического менеджмента может быть дорогостоящим для компании, изменение технологии производства затратно, специфичность производственно-технологического процесса, недостаточная подтвержденная квалификация производственного персонала и пр.). В странах ОЭСР в устойчивые закупки включаются не только экологические, но и социальные критерии (условия труда, квалификации и обучения персонала, трудовые отношения, учет разных социальных групп и слоев населения и пр.). Конкретные критерии могут устанавливаться под условия контракта и действовать до момента его прекращения.

Глобальная климатическая повестка, тренд «зеленой» экономики и экологичности распространяют свое влияние на все отрасли, как реального сектора экономики, так и сферы обслуживания, инфраструктуры. Многие компании для того, чтобы выходить на новые и привлекательные рынки, используют недобросовестные практики, и под видом экологичной продукции и услуг, вводят в заблуждение контрагентов и потребителей. Подобное действие называется гринвошинг, и относится к маркетинговому ходу по созданию эко-имиджа, но реальных действий по охране окружающей среды, сокращению антропогенной нагрузки, снижению углеродного следа и соответствию экологическим требованиям производства компания не осуществляет.

Обвинения в гринвошинге становятся все более распространенными на рынках ЕС, США, Китая и привлекают все большее внимание государственных регулирующих органов, законодателей и потребителей. К примеру, China National Offshore Oil Corp., компания, осуществляющая крупнейшую морскую добычу нефти и газа в Китае, чтобы достичь «углеродной нейтральности», пообещала устранить выбросы от своих собственных операций, но не будет принимать меры для решения проблемы парникового газа, выделяемого при сжигании продаваемой ею нефти. Китайские СМИ не помогают. Вместо того, чтобы следить за гринвошингом, многие присоединились к увлечению слепым использованием «углеродной нейтральности»[42]. Норвежская Equinor сообщала о десятикратном увеличении мощности возобновляемых источников энергии на своем производстве к 2026 году. Однако, по словам экоюристов, к этой дате компания сможет перейти к возобновляемым источникам энергии на 4 %. Компания Aramco из Саудовской Аравии утверждает, что ведет бизнес «таким образом, чтобы решать проблемы климата». При этом компания является крупнейшим в мире корпоративным источником выбросов парниковых газов и планирует продолжить разведку дополнительных месторождений нефти и газа[43]. В гринвошинговых скандалах упоминаются Volkswagen, Starbucks, Walmart, H&M и др.