Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (постатейный)

По смыслу комментируемого закона, отталкиваясь от приведенных дефиниций, под социально-педагогической реабилитацией несовершеннолетних следует понимать социальные и педагогические мероприятия (оказание социальных и педагогических услуг) по восстановлению утраченных ребенком социальных связей и функций, восполнению среды жизнеобеспечения, усилению заботы о нем.

Социально-педагогическая реабилитация детей и подростков и пре дупреждение совершения ими правонарушений и антиобщественных действий могут быть разделены лишь условно. Социально-педагогическая реабилитация является одной из форм профилактики правонарушающего (деликвентного) поведения подростка. Профилактика правонарушений в качестве одной из составляющих включает в себя и профилактику антиобщественных действий, т. к. именно антиобщественные действия формируют необходимую основу для правонарушающего поведения подростка.

Профилактика правонарушений подростков предполагает осуществление деятельности, направленной на недопущение их совершения путем выявления и устранения причин преступлений и условий, способствующих их совершению, оказания предупредительного воздействия на несовершеннолетних. Помимо социально-педагогической реабилитации, профилактика правонарушений несовершеннолетних предполагает использование субъектами профилактики разнообразного арсенала форм предупредительной деятельности: социальная адаптация, ресоциализация и реабилитация, оказание психологической и правовой помощи, бытовое и трудовое устройство, содействие в получении образования, восстановлении социальных связей, устройство в семью, осуществление надзора и контроля поведения и многие другие. Формами профилактики правонарушений несовершеннолетних следует считать применение к ним в предусмотренных законом случаях мер принудительного воздействия и привлечение к юридической ответственности.

Такая работа проводится в соответствии с нормами комментируемого закона, иных федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность отдельных субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Приведем отельные полномочия некоторых субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в рассматриваемой сфере.

КДНиЗП в пределах своей компетенции обеспечивают оказание помощи в бытовом устройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений УИС либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений, содействие в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, оказание помощи по трудоустройству несовершеннолетних (с их согласия), а также осуществление иных функций по социальной реабилитации несовершеннолетних.

Учреждения социального обслуживания предоставляют социальные услуги несовершеннолетним, находящимся в социально опасном положении или иной трудной жизненной ситуации, оказывают им помощь в соответствии с индивидуальными программами социальной реабилитации, принимают участие в организации их досуга, развития творческих способностей несовершеннолетних в кружках, клубах по интересам, созданных в учреждениях социального обслуживания, а также оказывают содействие в организации оздоровления и отдыха несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.

Специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, оказывают социальную, психологическую и иную помощь несовершеннолетним.

Организации, осуществляющие образовательную деятельность, оказывают социально-психологическую и педагогическую помощь несовершеннолетним с ограниченными возможностями здоровья и (или) отклонениями в поведении либо несовершеннолетним, имеющим проблемы в обучении; обеспечивают организацию в образовательных организациях общедоступных спортивных секций, технических и иных кружков, клубов и привлечение к участию в них несовершеннолетних; осуществляют иные виды деятельности.

Названные полномочия субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних более детально регламентированы на региональном и ведомственном уровнях.

8. В заключительном абзаце комментируемой статьи дается обобщающее понятие профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Под ней законом понимается система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении. Речь идет о любых не противоречащих законодательству, правам и интересам несовершеннолетних мерах, которые направлены на выявление, устранение причин и условий, способствующих их безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям. Формы и содержание этих мер определены как нормами комментируемого закона (подробно будут рассмотрены ниже), так и положениями других федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов в этой сфере (см. комментарий к ст. 3).

Система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних предполагает осуществление индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении, реализацию мер общей профилактики, работу с группами (коллективами) несовершеннолетних и их социальным окружением.

Индивидуальная профилактика предполагает работу с самим несовершеннолетним и (или) его социальным окружением. Общая профилактика предполагает оказание направленного воздействия не неопределенный круг лиц (несовершеннолетних и членов их семей), за счет использования возможностей средств массовой коммуникации (средств массовой информации, социальных сетей интернета, наглядной агитации и других форм)12. Промежуточным видом профилактики является работа с малыми группами несовершеннолетних и их социальным окружением. К ним следует относить коллективы классов, групп (отрядов) несовершеннолетних в местах отдыха, специализированных учреждениях, местах социальной изоляции. Сюда следует отнести и работу субъектов профилактики с родителями и иными законными представителями несовершеннолетних в образовательных организациях.

Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних может осуществляться на общесоциальном и специальном уровнях. Общесоциальный уровень профилактической работы характеризуется тем, что составляющие его меры предполагают устранение социальных противоречий в политической, социальной, нравственно-психологической, культурной, информационной и духовной сферах общества. Направленные на решение задач в указанных сферах, эти меры попутно устраняют негативные процессы и явления, опосредованно выполняя функцию профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Общесоциальный уровень предполагает устранение базовых причин и условий детской безнадзорности и беспризорности, таких как низкий уровень жизни, бытовая и жилищная неустроенность, нищета, недостатки семейного и школьного воспитания и многие другие. На этом уровне центральную роль играют субъекты профилактики, не относящиеся к правоохранительным органам, способные обеспечить устройство и воспитание детей, оказание разнообразных социальных услуг семьям, находящимся в социально опасном положении.

Субъекты профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних из числа правоохранительных органов в общесоциальной профилактике участвуют весьма ограниченно. Однако, на основе анализа обстановки на обслуживаемой территории, причин, условий и обстоятельств совершения правонарушений, они вносят соответствующие представления (реагируют в иных предусмотренных законом формах) в органы государственной власти и местного самоуправления о необходимости устранения выявленных причин и условий, способствующих совершению правонарушений и принятия иных предупредительных мер.

Профилактическая работа на специальном уровне характеризуется совокупностью мер, направленных на выявление причин и условий, способствующих безнадзорности и правонарушениям несовершеннолетних, применение мер принудительного воздействия и привлечение, при наличии к тому оснований, виновных лиц к юридической ответственности. На этом уровне преимущественно происходит устранение условий безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних путем применения специальных правоохранительных мер правового, организационного, информационного и технического характера. Масштаб их применения, как правило, намного меньше, чем у общесоциальных мер. Этот уровень требует специальных криминологических знаний у субъектов профилактической деятельности, которые необходимы при осуществлении профилактических мероприятий, разработке комплексных планов и целевых программ, выработке и реализации профилактических мер. Именно на этот уровень приходится основной массив деятельности правоохранительных органов по профилактике безнадзорнсоти и правонарушений несовершеннолетних13.

Статья 2. Основные задачи и принципы деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

1. Основными задачами деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются:

предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому;

обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;

социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;

выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий, а также случаев склонения их к суицидальным действиям.

(в ред. Федерального закона от 07.06.2017 № 109-ФЗ)

2. Деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних основывается на принципах законности, демократизма, гуманного обращения с несовершеннолетними, поддержки семьи и взаимодействия с ней, индивидуального подхода к несовершеннолетним с соблюдением конфиденциальности полученной информации, государственной поддержки деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обеспечения ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних.

(в ред. Федерального закона от 07.07.2003 № 111-ФЗ)

________________________________

1. Комментируемая статья посвящена основным задачам и принципам деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Задачи такой деятельности сформулированы законодателем в обобщенной форме и включают в себя:

– предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому;

– обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;

– социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;

– выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий, а также случаев склонения их к суи цидальным действиям.

Правовой механизм реализации этих задач закреплен нормами комментируемого закона и рядом смежных законодательных актов.

Первая из названных выше задач предполагает реализацию субъектами профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних системы социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних и оказание на них профилактического воздействия.

Это направление получило широкую регламентацию на международном уровне, в частности, в Руководящих принципах Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Руководящие принципы, принятые в Эр-Рияде), утв. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1990 г. № 45/112. В названном документе сформулированы отправные положения, касающиеся организации деятельности в рассматриваемой сфере, в частности:

важность систематического изучения проблемы и выработки мер реагирования;

обеспечение возможностей в области получения образования, для удовлетворения различных потребностей создания системы поддержки, обеспечивающей развитие личности всех молодых людей;

использование законов, процессов, учреждений, средств и системы услуг, направленных на сокращение причин необходимости и возможности совершения правонарушений или ограничение условий, ведущих к этому;

вмешательство официальных органов, которое должно осуществляться в первую очередь с учетом общих интересов несовершеннолетнего и на основе беспристрастного и справедливого подхода;

успешная подготовка к жизни в обществе и интеграция всех детей и молодых людей, особенно через семью, общину, лиц аналогичной возрастной группы, школу, профессионально-техническую подготовку, трудовую деятельность, а также через добровольные организации.

Деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется органами власти и общественными объединениями в пределах предоставленных им полномочий и прав. Ее формы определены нормами гл. 2 комментируемого закона, иными федеральными законами и детализируются на уровне подзаконных и локальных нормативных правовых актов. В частности содержание основных форм профилактического воздействия отражено в ст. 17–27 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации».

С этой задачей тесно связана задача обеспечения защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. Реализация этой задачи предполагает не только работу с самим несовершеннолетним, но и защиту его прав и интересов от притязаний третьих лиц, в том числе от неправомерных действий родителей, иных законных представителей и членов семьи несовершеннолетнего. Она проистекает из положений ст. 2 Конвенции о правах ребенка, которая предусматривает, что государства-участники уважают и обеспечивают права каждого ребенка, находящегося в пределах их юрисдикции. Они обязуются обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, и с этой целью принимают все соответствующие законодательные и административные меры.

Ребенку от рождения принадлежат и гарантируются государством права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, СК РФ, Федеральным законом «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Права несовершеннолетних на уровне их общеправового статуса провозглашены нормами Конституции Российской Федерации. Речь идет о неотъемлемых правах и свободах человека и гражданина (гл. 2): праве на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, образование, судебную защиту и другие.

В рамках специального правового статуса права ребенка нашли отражение в Конвенции о правах ребенка и детализированы в положениях семейного законодательства (гл. 11), Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (ст. 9–12). В частности:

– право ребенка жить и воспитываться в семье;

– право ребенка на общение с родителями и другими родственниками;

– право ребенка на защиту, в том числе на защиту от злоупотреблений со стороны родителей (лиц, их заменяющих);

– право ребенка на охрану здоровья;

– право ребенка на отдых и оздоровление;

– право ребенка выражать свое мнение;

– право ребенка на имя, отчество и фамилию, на изменение имени и фамилии;

– право ребенка на получение содержания от своих родителей и других членов семьи

– право собственности на доходы, полученные им, имущество, полученное им в дар или в порядке наследования, а также на любое другое имущество, приобретенное на средства ребенка.

Статья 8 комментируемого закона закрепляет дополнительный перечень прав несовершеннолетних, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа. Их подробная характеристика дана нами ниже (см. комментарий к ст. 8).

Легальные понятия законных интересов, законных интересов несовершеннолетних в законодательстве отсутствуют. В доктрине под законными интересами несовершеннолетних понимается «объективно обусловленный, юридически установленный предел для родителей и заменяющих их лиц (законных представителей) с целью достижения наилучшего результата в обеспечении разнообразных потребностей несовершеннолетнего, охраняемый и защищенный на основании закона уполномоченными субъектами»14.

Защита прав детей гарантируется как нормами международного права, так и национальным законодательством. Защите прав детей посвящены нормы Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». В частности, согласно ст. 15 названного закона защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации (за исключением содержащихся и обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях), осуществляется органами государственной власти субъектов РФ. Защита прав детей, содержащихся и обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях, осуществляется федеральными органами государственной власти. Государство гарантирует судебную защиту прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Общественные объединения (организации) и иные некоммерческие организации осуществляют свою деятельность по защите прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Указанные объединения (организации) вправе в судебном порядке оспаривать неправомерные ущемляющие или нарушающие права детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, действия должностных лиц органов государственной власти, организаций, граждан, в том числе родителей (лиц, их заменяющих), педагогических, медицинских, социальных работников и других специалистов в области работы с детьми.

При регулировании внесудебных процедур, связанных с участием детей и (или) защитой их прав и законных интересов, а также при принятии решений о наказаниях, которые могут применяться к несовершеннолетним, совершившим правонарушения, должностные лица органов государственной власти, местного самоуправления действуют в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, нормами, предусмотренными международными договорами РФ, в том числе в части гуманного обращения с несовершеннолетними, оказания им квалифицированной юридической помощи, законодательством РФ.

Обязательными являются обеспечение приоритета личного и социального благополучия ребенка, обеспечение специализации правоприменительных процедур (действий) с его участием или в его интересах, учет особенностей возраста и социального положения ребенка.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, должностные лица указанных органов в соответствии со своей компетенцией содействуют ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов, проведения методической, информационной и иной работы с ребенком по разъяснению его прав и обязанностей, порядка защиты прав, установленных законодательством РФ, а также посредством поощрения исполнения ребенком обязанностей, поддержки практики правоприменения в области защиты прав и законных интересов ребенка.

Педагогические, медицинские, социальные работники, психологи и другие специалисты, которые осуществляют функции по воспитанию, обучению, охране здоровья, социальной поддержке и социальному обслуживанию ребенка, содействию его социальной адаптации, социальной реабилитации, могут участвовать в установленном законодательством РФ порядке в мероприятиях по обеспечению защиты прав и законных интересов ребенка в государственных органах и органах местного самоуправления. Общественные объединения (организации) и иные некоммерческие организации могут осуществлять деятельность по подготовке ребенка к реализации им своих прав и исполнению обязанностей.

Более полно вопросы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних отражены в комментарии к ст. 9.

В качестве самостоятельной задачи деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних заявлена социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении. Понятие социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних подробно рассмотрено нами при анализе термина «индивидуальная профилактическая работа» в рамках комментария к ст. 1.

Правоохранительную окраску имеет задача выявления и пресечения случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий, а также случаев склонения их к суицидальным действиям. Речь идет о выявлении и пресечении субъектами профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних административных правонарушений и преступлений.

Вовлечение несовершеннолетних в совершение преступлений, антиобщественных действий, а также склонение их к суицидальным действиям, в зависимости от фактических обстоятельств, влечет уголовную ответственность по ст. 1101, 150, 151, 1512, 240 УК РФ. Административная ответственность наступает за вовлечение несовершеннолетних в совершение ряда противоправных действий. Статья 6.10 КоАП РФ предусматривает ответственность за вовлечение несовершеннолетнего в употребление алкогольной и спиртосодержащей продукции, новых потенциально опасных психоактивных веществ или одурманивающих веществ. Статьей 6.23 КоАП РФ установлена ответственность за вовлечение несовершеннолетнего в процесс потребления табака.

Выявление случаев вовлечения и склонения несовершеннолетних к указанным выше действиям осуществляется всеми субъектами профилактики в рамках реализации своих полномочий в рассматриваемой сфере. О выявленных фактах в соответствии с п. 2 ст. 9 комментируемого закона информируются органы внутренних дел. Речь идет об обязанностях по информированию органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних иных субъектов профилактики о выявленных сведениях о нарушении прав несовершеннолетних либо о сведениях, которые указывают на социально опасное положение несовершеннолетнего и необходимость организации в отношении него профилактической работы.

Специальными полномочиями по выявлению и пресечению случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий, а также случаев склонения их к суицидальным действиям наделены органы внутренних дел. Статьей 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» к основным направлениям деятельности полиции отнесены предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление и раскрытие преступлений. В соответствии с п. 1 ст. 21 и п. 1 ст. 23 комментируемого закона органы внутренних дел выявляют лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий и (или) в преступную группу либо склоняющих их к суицидальным действиям, и применяют к ним меры воздействия, предусмотренные законодательством РФ.

2. Положения п. 2 комментируемой статьи посвящены принципам, на которых основывается деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Здесь объединены общеправовые, межотраслевые и отраслевые (специальные) принципы. К общеправовым принципам законодателем отнесены законность и демократизм. Межотраслевым является принцип гуманного обращения с несовершеннолетними, поддержка семьи и взаимодействие с ней. К специальным принципам следует отнести: