Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (постатейный)

Е. В. Грибанов

Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (постатейный)

Автор:

Грибанов Е. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного права и криминологии Краснодарского университета МВД России. Автор многочисленных работ, посвященных криминологическим технологиям, технологиям предупреждения преступлений, профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, культуральной криминологии, культуре противодействия преступности. Руководитель и участник ряда научных и социальных проектов в области обеспечения безопасности семьи и несовершеннолетних.

Редактор:

Симоненко А. В., доктор юридических наук, профессор, начальник Краснодарского университета МВД России. Автор большого количества публикаций по проблемам воспитания в криминологии, педагогической криминологии, теории криминологических технологий, культуральной криминологии и культуры противодействия преступности. Главный редактор научно-практических журналов «Общество и право», «Вестник Краснодарского университета МВД России».

[e-mail]

© Грибанов Е. В., 2020

© ООО «Проспект», 2020

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ

«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»

Принят Государственной Думой 21 мая 1999 года

Одобрен Советом Федерации 9 июня 1999 года

ИЗМЕНЕНИЯ:

Федеральные законы от 24 апреля 2020 г. № 147-ФЗ; 26 июля 2019 г. № 232-ФЗ; от 27 июня 2018 г. № 170-ФЗ; от 7 июня 2017 г. № 109-ФЗ; от 3 июля 2016 г. № 359-ФЗ; от 3 июля 2016 г. № 305-ФЗ; от 26 апреля 2016 г. № 113-ФЗ; от 23 ноября 2015 г. № 313-ФЗ; от 13 июля 2015 г. № 237-ФЗ; от 29 июня 2015 г. № 179-ФЗ; от 31 декабря 2014 г. № 489-ФЗ; от 14 октября 2014 г. № 301-ФЗ; от 4 июня 2014 г. № 145-ФЗ; от 2 апреля 2014 г. № 62-ФЗ; от 28 декабря 2013 г. № 435-ФЗ; от 25 ноября 2013 г. № 317-ФЗ от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ; от 7 июня 2013 г. № 120-ФЗ; от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ; от 30 декабря 2012 г. № 319-ФЗ; от 30 декабря 2012 г. № 297-ФЗ; от 3 декабря 2011 г. № 378-ФЗ; от 7 февраля 2011 г. № 4-ФЗ; от 28 декабря 2010 г. № 427-ФЗ; от 13 октября 2009 г. № 233-ФЗ; от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ; от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ; от 24 июля 2007 г. № 214-ФЗ; от 21 июля 2007 г. № 194-ФЗ; от 30 июня 2007 г. № 120-ФЗ; от 5 января 2006 г. № 9-ФЗ; от 22 апреля 2005 г. № 39-ФЗ; от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ; от 1 декабря 2004 г. № 150-ФЗ; от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ; от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ; от 7 июля 2003 г. № 111-ФЗ; от 13 января 2001 г. № 1-ФЗ.

Преамбула

Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1990 г. № 45/112 «Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Руководящие принципы, принятые в Эр-Рияде)» провозглашает, что предупреждение преступности среди несовершеннолетних является важнейшим аспектом предупреждения преступности в обществе. Участвуя в законной, социально полезной деятельности и вырабатывая гуманистический взгляд на общество и жизнь, молодежь может быть воспитана на принципах, не допускающих преступную деятельность (п. 1).

Проблемы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних всегда находятся в центре внимания органов государственной власти. Политические решения в этой сфере облекаются в правовую форму и находят свое выражение в положениях административного, уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства. Нормы комментируемого закона имеют преимущественно административно-правовую природу и образуют основы законодательства, посвященного деятельности органов государственной власти, их учреждений и должностных лиц, по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Принятие комментируемого закона стало результатом значительной эволюции правового регулирования в данной сфере. Его предшественниками были нормативные правовые акты, регламентировавшие деятельность отдельных правоохранительных институтов в данной сфере: Декрет СНК РСФСР от 14 января 1918 г. «О комиссиях для несовершеннолетних»; Декрет СНК РСФСР от 23 сентября 1921 г. «О детской социальной инспекции (Положение)»; Декрет СНК РСФСР от 4 марта 1920 г. «О делах несовершеннолетних, обвиняемых в общественно опасных действиях»; Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утв. Указом Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 г.; Положение об общественных воспитателях несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 декабря 1967 года; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 г. № 5266-IX «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Отправные положения, которые должны найти безусловное отражение в комментируемом законодательстве, закреплены в Конституции Российской Федерации. Так, государственная поддержка семьи и детства провозглашена ч. 2 ст. 7 Конституции Российской Федерации. Часть 1 ст. 17 закрепляет гарантии прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а ч. 1 ст. 38 устанавливает, что каждый ребенок с момента рождения имеет гарантированное государством право на заботу и воспитание со стороны родителей.

Основополагающие начала правового регулирования в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних нашли широкое отражение в международных правовых актах. К ним можно отнести:

– Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 г.;

– Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.;

– Минимальные стандартные правила обращения с заключенными от 30 августа 1955 г.;

– Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.;

– Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. и Факультативный протокол к нему;

– Декларацию о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 9 декабря 1975 г.;

– Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г.;

– Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г.;

– Миланский план действий (принятый VII Конгрессом ООН и одобренный резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/32 от 29 ноября 1985 г.);

– Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г.;

– Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, от 9 декабря 1988 г.;

– Конвенцию о правах ребенка (Нью-Йорк, 20 ноября 1989 г.);

– Всемирную декларацию об обеспечении выживания, защиты и развития детей от 30 сентября 1990 г.;

– Декларацию о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях, от 3 декабря 1986 г.;

– Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних Пекинские правила от 10 декабря 1985 г.;

– Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы) от 14 декабря 1990 г.;

– Рекомендацию (2003)20 Комитета Министров Совета Европы к Государствам-членам ЕС относительно новых подходов к преступности несовершеннолетних и о роли ювенальной юстиции (принята Комитетом Министров Совета Европы 24 сентября 2003 г. на восемьсот пятьдесят третьем заседании Заместителей Министров Совета Европы).

В частности, ст. 3 Конвенции о правах ребенка предусматривает обязанность государств-участников принимать все необходимые законодательные и административные меры для обеспечения ребенку защиты и заботы, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону.

Нормы комментируемого закона можно условно разделить на три основные части. Первая часть включает в себя нормы главы 1, содержащие комплекс общих положений:

– основные понятия, используемые для целей комментируемого закона;

– основные задачи и принципы деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

– источники законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

– система органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (субъекты профилактики), контроль и надзор их деятельности;

– объекты индивидуального профилактического воздействия, основания и сроки проведения индивидуального профилактической работы, применения мер взыскания;

– права лиц, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа и гарантии их соблюдения.

Вторая часть комментируемого закона образована нормами гл. 2, которые посвящены порядку образования, деятельности, полномочиям и финансовому обеспечению органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Часть третья включает в себя гл. 3 и 3.1, которые содержат процессуальные нормы, посвященные основаниям и порядку помещения несовершеннолетних правонарушителей в места принудительного содержания (специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа и центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел).

Таким образом, нормы комментируемого закона посвящены не только вопросам профилактики правонарушений, но и в значительной степени реализации отдельных мер принуждения в отношении несовершеннолетних правонарушителей, которые не достигли возраста уголовной ответственности. Отсюда, в законе значительное количество административно-процессуальных норм, которые по своему содержанию близки к нормам уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства (см. гл. 3, 3.1).

Применение принудительных мер к несовершеннолетним правонарушителям рассматривается нормами международного права лишь в качестве крайних мир. Так, п. 6 Руководящих принципов Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Руководящие принципы, принятые в Эр-Рияде) закрепляет использование государством официальных учреждений социального контроля лишь в крайних случаях. Пункт 1.3 Минимальных стандартных правил Организации Объединенных Наций, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних («Пекинские правила») содержит требование уделять достаточное внимание осуществлению позитивных мер, предполагающих полную мобилизацию всех возможных ресурсов, включая семью, добровольцев и другие группы общества, а также школы и другие общественные институты, с целью содействия благополучию подростка, с тем чтобы сократить необходимость вмешательства со стороны закона, и эффективного, справедливого и гуманного обращения с подростком, находящимся в конфликте с законом.

Нормы комментируемого закона не охватывают собой весь спектр отношений, возникающих в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (например, виды профилактики и формы профилактической деятельности, участие в ней негосударственных субъектов). К таким неурегулированным отношениям следует применять положения Федерального закона от 23 июля 2016 года № 182-ФЗ «О профилактике правонарушений в Российской Федерации».

Необходимо учитывать, что нормы комментируемого закона устанавливают лишь основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и во многих случаях имеют рамочный характер. Детализация этих положений осуществляется на ведомственном и региональном (местном) уровнях.

Список аббревиатур и условных сокращений

Организация для детей-сирот – организация для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

КДНиЗП – комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

СУВУЗТ – специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.

СУВУОТ – специальные учебно-воспитательные учреждения открытого типа.

Специальные учебно-воспитательные учреждения – специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа.

ПДН ОВД – подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.

ЦВСНП – центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел.

ДТП – дорожно-транспортные происшествия.

ГИБДД – Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации.

СНГ – Содружество Независимых Государств.

ПМПК – психолого-медико-педагогическая комиссия.

СИЗО – следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы.

УИС – уголовно-исполнительная система Российской Федерации.

УИИ – уголовно-исполнительная инспекция ФСИН России.

Инструкция по организации деятельности ПДН ОВД – Инструкция по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации, утв. приказом МВД России от 15 октября 2013 г. № 845.

Инструкция по организации деятельности ЦВСНП – Инструкция по организации деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, утв. приказом МВД России от 1 сентября 2012 г. № 839.

Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав – Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2013 г. № 995.

Порядок организации и осуществления деятельности специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа – Порядок организации и осуществления деятельности специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа, утв. приказом Министерства просвещения РФ от 17 июля 2019 г. № 381.

Положение о деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей – Положение о деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденное постановлением Правительства РФ от 24 мая 2014 г. № 481.

Инструкция о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений – Инструкция о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, утвержденная приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 19.

Правила внутреннего распорядка следственных изоляторов – Правила внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утвержденные Приказом Минюста РФ от 14 октября 2005 г. № 189.

Глава I

Общие положения

Статья 1. Основные понятия

Для целей настоящего Федерального закона применяются следующие основные понятия:

несовершеннолетний – лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет;

(абзац введен Федеральным законом от 07.07.2003 № 111-ФЗ)

безнадзорный – несовершеннолетний, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или иных законных представителей либо должностных лиц;

(в ред. Федерального <закона от 01.12.2004 № 150-ФЗ)

беспризорный – безнадзорный, не имеющий места жительства и (или) места пребывания;

несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении, – лицо, которое вследствие безнадзорности или беспризорности находится в обстановке, представляющей опасность для его жизни или здоровья либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию, либо совершает правонарушение или антиобщественные действия;

(в ред. Федерального закона от 07.07.2003 № 111-ФЗ)

антиобщественные действия – действия несовершеннолетнего, выражающиеся в систематическом употреблении наркотических средств, психотропных и (или) одурманивающих веществ, алкогольной и спиртосодержащей продукции, занятии проституцией, бродяжничеством или попрошайничеством, а также иные действия, нарушающие права и законные интересы других лиц;

(абзац введен Федеральным законом от 07.07.2003 № 111-ФЗ, в ред. Федеральных законов от 22.04.2005 № 39-ФЗ, от 29.06.2015 № 179-ФЗ)

семья, находящаяся в социально опасном положении, – семья, имеющая детей, находящихся в социально опасном положении, а также семья, где родители или иные законные представители несовершеннолетних не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними;

(в ред. Федерального закона от 01.12.2004 № 150-ФЗ)

индивидуальная профилактическая работа – деятельность по своевременному выявлению несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, а также по их социально-педагогической реабилитации и (или) предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий;

профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних – система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении;

абзац утратил силу. – Федеральный закон от 29.06.2015 № 179-ФЗ.

________________________________

Возможность эффективного применения норм законодательства на практике обусловлена и тем, насколько точно, конкретно и однозначно определены основные положения закона, какова их согласованность. Сформулированные законодателем понятия являются основой нормативного содержания закона. В данной статье отражаются дефиниции основных понятий, которые используются для целей комментируемого закона, т. е. в рамках отношений, возникающих в связи с деятель ностью органов государственной власти, их учреждений и должностных лиц, по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

1. Первой дается дефиниция основного понятия, используемого в законе – «несовершеннолетний». Данное понятие широко используется в международном и отечественном законодательстве. Несовершеннолетним для целей комментируемого закона признается лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет. Такая трактовка основана на формальных критериях достижения определенного возраста. Эта позиция во многом согласуется с положениями Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 г., в которой под ребенком понимается каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее (ст. 1).

Понятие «несовершеннолетний» содержится и в нормах Минимальных стандартных правил Организации Объединенных Наций, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних («Пекинские правила»). Несовершеннолетним здесь признается ребенок или молодой человек, который в рамках существующей правовой системы может быть привлечен за правонарушение к ответственности в такой форме, которая отличается от формы ответственности, применимой к взрослому. Такая дефиниция по своему содержанию не противоречит понятию, приведенному в комментируемом законе.

В отечественном законодательстве отправной точкой для определения содержания понятия «несовершеннолетний» являются нормы Конституции РФ, в которой установлено, что гражданин РФ может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет (ст. 60).

Общий правовой статус несовершеннолетних лиц определяется гражданским законодательством. ГК РФ разграничивает правовой статус лиц по их возрасту (ст. 26, 28 ГК РФ). За несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет (малолетних), все сделки, за некоторым исключением, могут совершать от их имени только родители, усыновители или опекуны. Малолетние в возрасте от шести до четырнадцати лет вправе самостоятельно совершать:

– мелкие бытовые сделки;

– сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, не требующие нотариального удостоверения либо государственной регистрации;

– сделки по распоряжению средствами, предоставленными законным представителем или с согласия последнего третьим лицом для определенной цели или для свободного распоряжения.

Имущественную ответственность по сделкам малолетнего, в том числе по сделкам, совершенным им самостоятельно, несут его родители, усыновители или опекуны. Эти лица в соответствии с законом также отвечают за вред, причиненный малолетними лицами.

Несовершеннолетние в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет по общему правилу совершают сделки с письменного согласия своих законных представителей – родителей, усыновителей или попечителя. Они вправе самостоятельно, без согласия родителей, усыновителей и попечителя:

– распоряжаться своими заработком, стипендией и иными доходами;

– осуществлять права автора произведения науки, литературы или искусства, изобретения или иного охраняемого законом результата своей интеллектуальной деятельности;

– в соответствии с законом вносить вклады в кредитные организации и распоряжаться ими;

– совершать мелкие бытовые сделки, которые разрешено самостоятельно совершать малолетним.

Несовершеннолетние в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет самостоятельно несут имущественную ответственность. По правилам ст. 1074 ГК РФ несовершеннолетние в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет самостоятельно несут ответственность за причиненный вред на общих основаниях. В случае, когда у несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет нет доходов или иного имущества, достаточных для возмещения вреда, вред должен быть возмещен полностью или в недостающей части его родителями (усыновителями) или попечителем, если они не докажут, что вред возник не по их вине.

Если несовершеннолетний гражданин в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, оставшийся без попечения родителей, был помещен под надзор в организацию для детей-сирот, вред возмещает соответствующее учреждение.

Гражданское законодательство (ст. 27 ГК РФ) предусматривает возможность эмансипации несовершеннолетнего. Правовой статус эмансипированного несовершеннолетнего не влияет на признание такого лица несовершеннолетним по смыслу комментируемого закона. В этой части нормы комментируемого закона вступают в некоторое противоречие со ст. 1 Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 г.

В семейном законодательстве используется понятие «ребенок», которое синонимично понятию «несовершеннолетний». Так, в соответствии с ч. 1 ст. 54 СК РФ лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет (совершеннолетия), признается ребенком. Аналогичным образом данное понятие трактуется в ст. 1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

Следует отметить, что в отличие от норм комментируемого закона, уголовное законодательство признает несовершеннолетними только лиц, которым ко времени совершения преступления исполнилось четырнадцать, но не исполнилось восемнадцати лет (ч. 1 ст. 87 УК РФ). Это во многом связано с возрастом наступления уголовной ответственности, нижняя граница которого установлена в 14 лет. Административное законодательство устанавливает возраст наступления административной ответственности в 16 лет. Соответственно, реакция государства на общественно опасные (вредные) деяния, закрепленные уголовным и административным законодательством, совершенные лицами, не достигшими возраста наступления ответственности, наступает преимущественно в соответствии с положениями комментируемого закона. Нормы комментируемого закона, регламентирующие применение к несовершеннолетним принудительных мер, фактически несут в себе свойства норм уголовного и административного законодательства.