Муниципальный процесс

Специфика дополнительного муниципального процесса проявляется в том, что осуществляемые процессуальные действия обязательны для органов местного самоуправления, на которые возложена обязанность исполнить закон, возлагающий на них отдельные государственные полномочия. Содержание таких действий определяется непосредственно в соответствующем федеральном или региональном законе путем включения процессуальных правил. Обязанность утверждения таких законов закреплена в ч. 3 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В этой норме определены требования к федеральному закону, закону субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. При этом в таких законах следует определить способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая государственные минимальные социальные стандарты, а также порядок отчетности органов местного самоуправления по осуществлению переданных им отдельных государственных полномочий.

Законодательного регулирования процесса передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не достаточно. В связи с этим в ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ вполне обоснованно установлено право органов исполнительной власти в пределах своей компетенции издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Такие акты повышают гарантии реализации соответствующих федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации в пределах, выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Данный вид муниципального процесса мы называем дополнительным потому, что в отличие от обязательного муниципального процесса, осуществляемого при решении вопросов местного значения, отдельные государственные полномочия могут и не передаваться органам местного самоуправления для исполнения.

Содержание дополнительного муниципального процесса может быть расширено в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в исполнении государственных полномочий, которые определяются федеральными законами, принятыми без учета требований ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В этом случае дополнительный муниципальный процесс будет регулироваться соответствующим решением представительного органа муниципального образования. Таким образом, исходя из предназначения процессуальных действий, в муниципальном процессе выделяются три части – обязательная часть, факультативная часть и дополнительная часть.

Большое практическое значение имеет разграничение муниципального процесса по содержательным направлениям. Содержательный критерий может использоваться для выделения направлений муниципального процесса при разработке и принятии муниципальных правовых актов, обеспечении их применения в практической деятельности органов местного самоуправления и при осуществлении контроля за деятельностью субъектов муниципального права. В связи с этим выделяются правотворческое, правоприменительное и контрольное направления муниципального процесса. Такое разграничение подтверждается относительно самостоятельными целями названных направлений муниципального процесса. Так, целью правотворческого муниципального процесса является обеспечение реализации субъектами муниципального права, закрепленных за ними полномочий по созданию нормативных правовых актов, целью муниципального правоприменительного процесса является обеспечение деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, контрольный муниципальный процесс имеет своей целью надлежащее исполнение ими материальных правовых норм. Данные направления муниципального процесса являются постоянными.

Его четвертым направлением является учредительный муниципальный процесс. В отличие от первых трех он проявляется периодически во время проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований и при избрании населением глав муниципальных образований. В связи с этим учредительное направление муниципального процесса характеризуется в рамках реализации гражданами РФ права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Критерием для классификации муниципального процесса может быть вид нормативного правового акта, в котором определяются процессуальные действия по реализации материальных полномочий. По видам правовых источников можно выделить следующие виды муниципального процесса. Первый – международно-правовой муниципальный процесс. Его содержанием является реализация норм Европейской хартии местного самоуправления процессуального характера[68]. Данная Хартия имеет институциональное и процессуальное значение. Она ориентируют законодателей различных государств на включение в соответствующие внутригосударственные законы норм, которые обеспечивают деятельность по формированию системы органов местного самоуправления, а также определяют формы их взаимодействия с иными органами публичной власти и общественными ассоциациями. На основе такой ориентации принимаются национальные законы, содержащие соответствующие процессуальные правила. Подтверждением этого суждения является, к примеру, ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления о праве местного населения на избрание членов Советов или на проведение референдумов.

Более широким по сравнению с международно-правовым видом муниципального процесса является федерально-правовой вид муниципального процесса. Критерием для выделения федерально-правового вида муниципального процесса является наличие федеральных источников, содержащих процессуальные правила или нацеливающих законодателя на их принятие. Так, ст. 130 Конституции РФ обусловливается потребность разработки принятия процессуальных правил, обеспечивающих участие граждан в референдумах, выборах и других формах прямого волеизъявления. Такие же правила необходимы и для обеспечения ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, в которой установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения жителей соответствующих муниципальных образований.

В рамках классификации муниципального процесса на основе видов нормативных правовых актов необходимо отметить, что его федерально-правовой вид определяется федеральными законами, в которых закреплены полномочия органов местного самоуправления и реализация которых, обеспечивается процессуальными действиями. К таким законам относится, к примеру, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[69]. В этом Законе, во-первых, имеются процессуальные правила, которые обязательны для исполнения органами местного самоуправления, в частности, устанавливающие процедуры приватизации имущественного комплекса муниципального унитарного предприятия. Во-вторых, названный Федеральный закон содержит статьи, ориентирующие органы местного самоуправления на самостоятельную разработку процессуальных правовых актов. Так, например, во исполнение его ст. 10 органы местного самоуправления должны определять порядок планирования приватизации муниципального имущества. В ст. 14 этого Федерального закона установлена их обязанность определять порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.

Необходимость разработки процессуальных актов возникает также в случаях, когда в федеральных законах устанавливаются дополнительные полномочия органов местного самоуправления. В Федеральном законе от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»[70], к примеру, полномочия органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта закреплены в ст. 9 и 91. Всего посредством принятия данного Закона федеральный законодатель возложил на органы местного самоуправления пятнадцать полномочий. Большинство из них могут исполняться посредством реализации соответствующих муниципальных правовых актов, содержащих процессуальные правила. К числу таких полномочий относятся, например, полномочия по организации проведения муниципальных официальных физкультурных мероприятий, организации физкультурно-спортивной работы по месту жительства граждан, а также утверждение порядка формирования спортивных сборных команд муниципальных районов и городских округов.

Процессуальные акты, обеспечивающие реализацию перечисленных полномочий, как нам представляется, также следует включить в перечень правовых актов, регулирующих дополнительный муниципальный процесс. Такие акты нужны и для реализации ст. 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[71]. Данной статьей Закона к полномочиям органов местного самоуправления отнесено осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, установление порядка создания и использования, в том числе, на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения и ряд других полномочий, исполнение которых невозможно без определения процессуальных правил. Процессуальное обеспечение требуется и для исполнения полномочий органов местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»[72], а также закрепленных в Бюджетном кодексе РФ и в ряде других федеральных законах[73].

Согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Непосредственно полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления определены в ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В ее ч. 1 закреплено их право осуществлять правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в соответствующих субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных названным Федеральным законом. К числу таких случаев относится территориальная организация местного самоуправления. Законами субъектов Российской Федерации, к примеру, осуществляется наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения, а также установление и изменение их границ. Такой закон 21 декабря 2005 г. приняла, например, Курская областная Дума. Он называется «О порядке рассмотрения вопросов преобразования муниципальных образований в Курской области и изменения границ муниципального образования»[74]. Его реализация требует осуществления представительными органами муниципальных образований ряда процессуальных действий, в частности, для получения согласия населения соответствующих муниципальных образований на их объединение.

Данный пример не исключение. Анализ законов субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления показывает, что для их реализации необходимы правовые акты, устанавливающие процедурные правила деятельности органов местного самоуправления, а, соответственно, и действий по их исполнению. В связи с чем имеется возможность выделения такого вида муниципального процесса как региональный правовой муниципальный процесс. Он формируется из процессуальных действий, возникающих при исполнении органами местного самоуправления правил, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления принимают собственные нормативные правовые акты, в том числе и процессуального содержания. Такая практика позволяет выделить в муниципальном процессе действия, обусловленные потребностью исполнения муниципальных правовых процессуальных актов. Муниципальные процессуальные действия, которые осуществляются в процессе реализации процессуальных правил, образуют локальный муниципальный процесс, который также является частью муниципального процесса. Эту часть муниципального процесса регулируют нормы регламентов представительных и иных органов местного самоуправления, а также принимаемые представительными органами муниципальных образований различные положения, например, о порядке реализации населением права на проведение местного референдума, о порядке опубликования муниципальных нормативных правовых актов и проведения опросов граждан[75]. Акты процессуального содержания принимают и местные администрации. Наличие таких актов позволяет выделить такой вид муниципального процесса как локальный муниципальный процесс.

Таким образом, муниципальный процесс имеет сложную содержательную структуру. Поэтому для его максимально полной и объективной характеристики целесообразна соответствующая дифференциация по степени обязательности, направлениям осуществления процессуальных действий, а также по видам нормативных правовых актов, определяющим такие действия либо возлагающим на субъекты муниципального права полномочия, которые исполняются посредством осуществления процессуальных действий. Предлагаемая дифференциация позволяет углубленно анализировать содержание муниципального процесса с целью его последующей корректировки. В этом имеется объективная потребность, так как многие процессуальные действия осуществляются субъектами муниципального права спонтанно, без должной нормативной основы, что принижает эффективность осуществления местного самоуправления, не дает ожидаемых результатов.

В целом классификацию муниципального процесса следует проводить на основе следующих критериев – степени обязательности исполнения процессуальных действий, содержательной направленности процессуальных действий и видов нормативных правовых актов, регулирующих муниципальные процедуры. На основе первого критерия выделяются такие части муниципального процесса, как обязательный муниципальный процесс, факультативный муниципальный процесс, а также дополнительный муниципальный процесс. Второй критерий позволяет выделить правотворческое, правоприменительное и контрольное направления муниципального процесса и разграничивать их на относительно самостоятельные сегменты. Исходя из третьего критерия, выделяются такие виды муниципального процесса как международно-правовой муниципальный процесс, федерально-правовой муниципальный процесс, регионально-правовой муниципальный процесс, локальный муниципальный процесс. Все перечисленные части, направления и виды муниципального процесса объединяет общая цель – процессуальное обеспечение реализации субъектами муниципального права своих материальных полномочий для создания благоприятных условий жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Глава 2

Процессуальное обеспечение осуществления населением местного самоуправления

§ 1. Процессуальное обеспечение непосредственной муниципальной демократии

Сложившаяся на основе Конституции РФ концепция местного самоуправления во главу угла ставит население. Основанием для этого являются положения ст. 3 Конституции РФ о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Его укрепление обеспечивается статьями гл. 8 Конституции РФ. В ч. 1 ст. 130 основного закона раскрыто предназначение местного самоуправления в нашей стране – обеспечение самостоятельного решения вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Во второй части этой статьи определены организационно-правовые формы решения вопросов местного значения, а именно, установлено, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления. Право граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ закреплены как их конституционные права, что повышает значимость местного самоуправления.

Таким образом, на конституционном уровне не только закреплены конституционные права граждан РФ в сфере местного самоуправления, но и раскрываются организационно-правовые формы их реализации. Данный подход к определению права граждан РФ на осуществление местного самоуправления обусловливает необходимость его процессуального обеспечения в виде разработки и утверждения процедур референдума, выборов и других форм муниципальной демократии. Наличие такой потребности определяет значение муниципального процесса как вида общественно-полезной юридической деятельности, аккумулирующей совокупность процедур и других процессуальных действий.

Задача обеспечения реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления была закреплена в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370[76]. В этом нормативно-директивном документе отмечалось, что ее решение обеспечивается реализацией права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, осуществлением местного самоуправления через выборные и иные органы местного самоуправления, участием в решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявления, а также путем организации и деятельности территориального общественного самоуправления.

Учитывая необходимость реализации ч. 2 ст. 131 Конституции РФ в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления предусматривалось законодательное определение порядка учета мнения населения при изменении границ муниципального образования. Для обеспечения реальных приоритетов населения в сфере местного самоуправления названными Основными положениями предусмотрено формирование механизмов контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуправления со стороны населения и формирование механизмов ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением.

Решение указанных задач, на наш взгляд, предполагает использование процессуальных норм, определяющих порядок выборов в органы местного самоуправления, порядок проведения местных референдумов, порядок осуществления контроля населением за деятельностью органов местного самоуправления, а также закрепление правового механизма их ответственности перед населением.

Необходимость использования процессуальных норм для проведения в жизнь государственной политики в сфере местного самоуправления повышает значение муниципального процесса. Ведь, как отмечалось в первой главе настоящего исследования, осуществляемые на основе процессуальных норм действия составляют его основное содержание. Усиливает значимость ч. 2 ст. 130 Конституции РФ ее воспроизведение в ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В ней установлено, что граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Следует заметить, что в данной норме закрепляются не права граждан на осуществление местного самоуправления как это указано в названии ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а формы их реализации. Данный вывод подтверждается тем, что, судя по конструкции этой нормы, в ней содержится ответ на вопрос: как граждане РФ должны осуществлять местное самоуправление? а не какими правами наделены граждане РФ для осуществления местного самоуправления? Следовательно, ч. 1 ст. 3 названного Закона относится к процессуальным, а не к материальным нормам.

Для обеспечения ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ее содержание конкретизировано в гл. 5 этого Закона. Она называется «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Анализ статей этой главы показывает, что непосредственное осуществление населением местного самоуправления проявляется в организации и проведении местных референдумов, муниципальных выборов, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, его преобразования, а также в проведении сходов граждан. Объединяют эти формы прямой демократии то, что они используются для вовлечения всего населения (имеются в виду граждане РФ, обладающие активным избирательным правом) в осуществление местного самоуправления. При этом результат их использования обеспечивается выявлением коллективной воли большинства совершеннолетних граждан, проживающих в соответствующем муниципальном образовании.

Анализ положений ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ показал, что его норм недостаточно для проведения местного референдума с целью признания его результатов легитимными. Это подтверждается наличием в ней трех частей, содержащих отсылочные нормы, к иному федеральному закону и принимаемым в соответствии с ним законам субъектов РФ. Таким федеральным законом является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[77] (далее – Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ).

Согласно данному Закону под местным референдумом понимается референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования, осуществляемый как форма непосредственной муниципальной демократии. Референдум – это прямое волеизъявление граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решения, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме.

Граждане РФ участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Их участие в этом процессуальном действии является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на граждан РФ с целью принудить их к участию или неучастию в референдуме либо воспрепятствовать свободному волеизъявлению. Право голосовать на референдуме имеют граждане РФ, достигшие на день голосования 18 лет. Граждане, достигшие этого возраста, вправе участвовать в мероприятиях по подготовке и проведению назначенного референдума. Они вправе участвовать в мероприятиях по подготовке референдума и до его назначения.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Однако, как правило, такие вопросы не закрепляются в уставах муниципальных образований. И это вполне логично. Во-первых, такой перечень ограничивал бы участие населения в непосредственном решении вопросов местного значения. Во-вторых, местные референдумы весьма затратные мероприятия. Поэтому в условиях дефицита финансовых средств у подавляющего большинства муниципальных образований органы местного самоуправления не проявляют особой инициативы для решения вопросов местного значения посредством проведения местных референдумов. Этим объясняется и относительно малое число ежегодно проводимых местных референдумов. Ежегодно в России проводится около ста таких референдумов.

Однако такое положение дел ни в коей мере не умаляет местные референдумы как формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. В силу сложившихся объективных и субъективных причин, заложенный в местных референдумах позитивный ресурс пока еще не раскрыт в должной мере. Местное самоуправление в современной концепции существует в нашей стране немногим более двадцати пяти лет. Как вид политико-правовой и социально-экономической деятельности местное самоуправление находится, пожалуй, на начальной стадии своего развития. Думается, что по мере повышения потенциала местного самоуправления активность населения, развития его политико-правовой культуры и навыков управления местными делами, а также укрепления экономической основы местного самоуправления будет возрастать потребность в решении вопросов местного значения посредством проведения местных референдумов. Поэтому весьма важно иметь прочную правовую основу их проведения, содержащую надлежащее процессуальное обеспечение реализации гражданами РФ своего права на участие в организации и проведении местных референдумов.