Муниципальный процесс

Приведенные выше определения юридической деятельности показывают, что ее изучению как категории юридической науки уделяют внимание многие правоведы. Видимо, этим объясняется отсутствие единообразной характеристики юридической деятельности. В связи с этим уместна авторская позиция данной научной категории. Мы полагаем, что в каждом из выше раскрытых определениях юридической деятельности выделяется один или несколько ее признаков. Многообразную характеристику юридической деятельности дала лишь К. М. Адильханова, которая попыталась раскрыть универсальное, обобщенное определение юридической деятельности.

Действительно, юридическая деятельность осуществляется только субъектами публичного права, обладающими властными полномочиями. Она носит целевой характер и влечет наступление правовых последствий. Но эти качества присущи и общему юридическому процессу. Он также осуществляется субъектами публичного права, обладающими властными полномочиями. Осуществляемые ими процессуальные действия носят целевой характер. Их применение влечет наступление правовых последствий. В связи с этим мы считаем, что понятия «юридическая деятельность» и «юридический процесс» являются тождественными. На практике и юридическая деятельность и юридический процесс проявляются в форме действий субъектов права, по применению закрепленных за ними полномочий. Данный вывод в полной мере распространяется на соотношение юридической деятельности и юридического процесса в сфере местного самоуправления. Муниципальная юридическая деятельность осуществляемая субъектами муниципального права одновременно является муниципальным юридическим процессом.

На единство рассматриваемых понятий обоснованно обращает внимание Е. Г. Лукьянова. Она считает, что юридический процесс – это вся юридическая деятельность государственных органов (правотворческая, правоприменительная, учредительная, распорядительная)[41]. Мы разделяем это мнение и полагаем возможным интерпретировать его для раскрытия содержания муниципального процесса. В урегулированной правовыми нормами части он представляет собой юридическую деятельность субъектов муниципального права по достижению определенного соответствующей целью результата, например, в виде разработки и принятии нормативного правового акта.

Р. В. Шагиева вводит в категориальный аппарат правовой науки понятие «правовая деятельность», как более широкое понятие по сравнению с понятием «юридическая деятельность». Под правовой деятельностью она понимает совокупность социально значимых действий правосубъектных физических и юридических лиц, которые официально признаются, защищаются государством, порождают юридически значимые последствия[42].

Несовпадающие определения юридической и правовой деятельности имеет смысловые и этимологические значения. Р. В. Шагиева вполне убедительна в доказывании более широкого смысла понятия «правовая деятельность»[43]. Следует согласиться с ее выводом о том, что правовая деятельность проявляется в социальных деяниях, влекущих юридически значимые последствия. Юридическая деятельность проявляется в принятии конкретных юридических решений. В связи с этим обоснованно отмечается, что юридическая деятельность осуществляется, как правило, на профессиональной основе, требует особой подготовки, навыков и умений, осуществляется путем принятия государственно-властных решений общего и индивидуального характера. Правовая деятельность доступна всем юридическим и физическим лицам, когда они становятся участниками общественных отношений, регулируемых правовыми нормами.

Однако, чтобы избежать терминологической путаницы представляется целесообразным в научной литературе минимизировать использование названных ранее понятий посредством использования одного из них. На наш взгляд, понятие «муниципальный юридический процесс» более предпочтительно для правового исследования, чем понятие «муниципальная юридическая деятельность». Процесс всегда ассоциируется с процессуальным обеспечением реализации полномочий субъектов муниципального права. Процесс предусматривает обязательную последовательность процессуальных действий, четкое разграничение этапов процесса по достижению цели и обязательное осуществление субъектами муниципального права, соответствующих процедур.

Юридическая деятельность менее подвержена влиянию процессуальных норм. Для муниципальной юридической деятельности не обязательно всегда соблюдать последовательность нормативно предусмотренных действий. В свою очередь для муниципального юридического процесса соблюдения субъектами муниципального права последовательности процессуальных действий имеет принципиальное значение. Процесс насыщен обязательными для применения субъектами муниципального права процедурами, обеспечивающими реализацию их полномочий.

Исходя из такого понимания соотношения понятий «муниципальный юридический процесс» и «муниципальная юридическая деятельность» в рамках настоящего исследования мы отдаем предпочтение понятию «муниципальный юридический процесс».

В то же время понятие «муниципальный юридический процесс» охватывает не все содержание муниципального процесса. Местное самоуправление является многогранным, широким социальным явлением. При его осуществлении учитываются обычаи и традиции. Об их значимости свидетельствует то, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ указано, что решение вопросов местного значения осуществляется с учетом обычаев и традиций. И действительно на практике решение вопросов местного значения требует осуществление большого числа организационных, контрольных, информационных действий, которые не обусловлены правовыми требованиями. Перед проведением первого пленарного заседания, к примеру, во многих представительных органах, сложилась традиция исполнять Гимн Российской Федерации. Не регулируются правовыми нормами встречи муниципальных депутатов с избирателями или направление депутатами писем с разъяснениями решения представительного органа или поздравлений избирателей с государственными и религиозными праздниками. Особенность таких действий в том, что они не обязательны для субъектов муниципального права. Не обязательно органы местного самоуправления должны браться за решение вопросов, не относящихся к вопросам местного значения, но сформулированных в ст. 141, 151 и 161 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Тем не менее решать их им приходится, что влечет осуществление процессуальных действий.

В связи с этим очевидно, что «муниципальный юридический процесс» не охватывает всю совокупность процессуальных действий, выполняемых субъектами муниципального права при осуществлении местного самоуправления. Поэтому, чтобы охватить и не обязательную группу процессуальных действий необходимо более широкое понятие. По аналогии с общим юридическим процессом представляется возможным оперировать понятием «общий муниципальный процесс». Но в этом случае напрашивается внедрение в научный аппарат и понятия «муниципальный неправовой процесс», что вряд ли целесообразно. Ведь дробление понятий не всегда ведет к раскрытию их сущности. В этой связи мы полагаем, что для учета всего массива процессуальных действий вполне достаточно использовать понятие «муниципальный процесс». В тех случаях, когда потребуется показать его структуру и содержание представляется допустимым использовать прилагательные «юридический» и «неправовой». Однако основное содержание муниципального процесса рассматривается нами в контексте его юридического содержания. Именно это направление имеет определяющее значение для решения вопросов местного значения и иных вопросов, решаемых субъектами муниципального права. Такое содержание муниципального процесса подтверждает обоснованность использования понятия «муниципальный процесс» для общей характеристики муниципального процесса. Таким образом, муниципальный процесс – это целенаправленная деятельность, включающая в себя процедуры, действия по соблюдению обычаев и традиций, обеспечивающая как реализацию материальных полномочий субъектов муниципального права как отрасли российского права, так и исполнение обычаев и традиций.

Следует отметить тождественность понятий «муниципальный процесс» и «муниципальная деятельность». Их близость проявляется в осуществлении целенаправленных действий субъектами муниципального права. Содержательные отличия этих понятий малозаметны и, в основном, обусловлены вкусовыми предпочтениями ученых, исследующих содержание процессуальной деятельности. В то же время мы полагаем, что муниципальный процесс отличает более высокая степень динамичности, конкретности процессуальных действий, их целенаправленность и развитие в позитивном направлении. В связи с этим автор данного исследования чаще всего оперирует понятием «муниципальный процесс». При этом муниципальный процесс исследуется как самостоятельное политико-общественное и правовое явление, как данность, обеспечивающая осуществление местного самоуправления.

Муниципальный процесс осуществляется в определенной процессуальной форме, предполагающей соблюдение определенных требований его участниками. Под процессуальной формой В. М. Горшенев обоснованно понимал совокупность процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материального результата[44]. Такая форма представляет собой юридическую конструкцию, воплощающую принципы наиболее целесообразной процедуры осуществления определенных полномочий[45]. Данное определение в полной мере распространяется на муниципальный процесс. Благодаря процессуальным требованиям он приобретает конкретность и целенаправленность, что ускоряет достижение ожидаемых результатов посредством осуществления определенных процессуальных действий.

В правовой литературе в качестве структурных элементов процессуальной формы выделяются процессуальные стадии и процессуальное производство[46]. Такой подход к их выделению можно проецировать на муниципальную процедурную форму. Процессуальные стадии, к примеру, являются обязательными при рассмотрении представительными органами муниципальных образований проектов муниципальных нормативных правовых актов.

Для муниципального процесса свойственно и процессуальное производство. Под таковым понимается системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий[47]. Как процессуальное производство следует оценивать, например, правотворческий процесс. Процессуальное производство также осуществляется при выделении земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства. Без него не обойтись при разработке и утверждении местных бюджетов, при решении многих других вопросов местного значения[48].

Таким образом, в обобщенном виде муниципальный процесс следует характеризовать как совокупность процессуальных юридических и иных целенаправленных действий населения, отдельных граждан и (или) их групп, а также органов местного самоуправления, должностных лиц и депутатов муниципального уровня, обеспечивающих реализацию предоставленных им полномочий по решению вопросов местного значения, других социально важных вопросов во благо местного сообщества, осуществляемых с учетом обычаев и традиций, имеющих общественную значимость. Такие действия обусловлены компетенцией субъектов муниципального права, а также сложившимися в сфере местного самоуправления обычаями и традициями. Они гарантируются и обеспечиваются надлежащим уровнем правовой культуры населения и, при необходимости, защищаются государством.

Совокупность норм, регулирующих муниципальный процесс, представляет собой комплексный правовой институт муниципального права как отрасли российского права. В научном плане муниципальный процесс – это научная категория науки муниципального права, охватывающая совокупность идей, понятий и знаний о системе обеспечительных процессуальных действий, применяемых при осуществлении местного самоуправления.

§ 2. Состав муниципального процесса

Муниципальный процесс представляет собой сложное общественно-правовое явление, что подтверждается его составом. Состав муниципального процесса образуют его внутренние структурные элементы, а именно содержащиеся в правовых источниках процессуальные нормы, цель, объект, субъекты, процедуры и другие действия, принципы и гарантии[49]. Наличие этих внутренних структурных элементов позволяет характеризовать муниципальный процесс как полноценное и относительно самостоятельное направление общего юридического процесса.

Будучи многогранной обеспечительной деятельностью, муниципальный процесс регулируется процессуальными нормами, которые содержатся в правовых источниках федерального, регионального и муниципального уровней. Прежде чем назвать таковые следует раскрыть содержание процессуальной нормы. В теории права достаточно полно раскрыты сущность и предназначение процессуальных норм. Так, на наш взгляд, Е. Г. Лукьянова вполне обоснованно считает, что процессуальным нормам свойственны все признаки правовых норм[50]. Ее вывод подтверждается содержанием и предназначением муниципальных процессуальных норм. Такие нормы предназначены для обеспечения реализации субъектами муниципального процесса их материальных полномочий. Они устанавливают обязательный порядок реализации населением, отдельными гражданами, группами граждан и органами местного самоуправления и должностными лицами своих полномочий, называют и/или описывают процессуальные действия, необходимые для их исполнения. Применение таких норм является важным условием получения указанными выше субъектами муниципальных правовых отношений ожидаемых результатов в виде решения конкретных вопросов местного значения и других вопросов, решаемых органами местного самоуправления.

Общими для муниципальных процессуальных норм и материальных норм является их принятие компетентными органами публичной власти, обязательность исполнения субъектами, которым они адресованы, возможность многократного применения, неограниченность действия во времени. Муниципальные процессуальные нормы содержатся не только в нормативных правовых актах федерального и регионального уровней, но и в муниципальных нормативных правовых актах.

Особенностями муниципальных процессуальных норм, закрепленных в муниципальных правовых актах, прежде всего, является то, что они действуют в пределах территорий конкретных муниципальных образований. Кроме того, в структуре таких норм, как правило, отсутствуют санкции. В процессуальных нормах называются и (или) описываются действия, выполнение которых обеспечивает реализацию соответствующим субъектом муниципальных правовых отношений своих полномочий. Такие описания представляют собой содержание муниципальных процессуальных норм. Их невыполнение влечет ничтожность результатов деятельности населения или других субъектов муниципальных правовых отношений по исполнению своих полномочий. Неправомерными будут признаны их действия и в случае нарушения порядка реализации предоставленных им прав.

Таким образом, муниципальная процессуальная норма представляет собой принятое компетентным органом публичной власти общеобязательное для применения населением, отдельными гражданами или их группой, а также органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления правило, устанавливающее порядок реализации предоставленных им полномочий в сфере местного самоуправления и (или) содержащее описание действия, обеспечивающего их исполнение с целью получения ожидаемого результата. Примерами таких норм будут муниципальные процессуальные нормы, устанавливающие порядок возбуждения отдельным гражданином или группой граждан инициативы проведения местного референдума и описывающие их процедурные действия, необходимые для признания соответствующей инициативы правомерной, нормы, определяющие порядок организации голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, а также нормы, устанавливающие порядок разработки и принятия местных бюджетов, осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, взаимодействия органов местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением.

Наличие муниципальных процессуальных норм позволяет не согласиться с мнением Е. Г. Лукьяновой о том, что процессуальные нормы предназначены для обеспечения реализации материальных норм в случаях возникновения различных отклонений от нормального развития социально значимых общественных отношений и направлены на их защиту[51]. Она считает, что процессуальная норма характеризуется как обеспечительное процессуальное правило поведения, установленное государством и регулирующее общественные отношения, складывающиеся в сфере юрисдикционной и иной охранительной деятельности уполномоченных субъектов[52]. Подобная позиция относительно распространена на современном этапе развития юридической науки. Ее придерживается, к примеру, и Т. Н. Клепцова. Она также полагает, что процессуальные нормы содержат специальные процедуры (порядок) возбуждения и рассмотрения гражданских и уголовных дел[53].

Столь узкий подход не приемлем для муниципального права, нормы которого предназначены для иных целей. Данная отрасль права состоит из федеральных, региональных и муниципальных правовых источников, регулирующих весьма широкий диапазон общественных отношений. При этом в юридической литературе обоснованно отмечается, что материальные и процессуальные нормы зачастую содержатся в одних и тех же источниках муниципального права. Вследствие этого они применяются в переплетении и взаимосвязи[54].

Первую группу источников муниципального процесса составляют федеральные источники муниципального права, на основании которых осуществляются процессуальные действия и определяется их содержание. Это прежде всего Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В эту группу входят также иные федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, регулирующие муниципальные процессуальные отношения. Большое количество норм, регулирующих такие отношения содержится в Бюджетном, Градостроительном, Земельном кодексах РФ.

Особенность федеральных правовых источников проявляется в том, что в них содержатся отсылочные нормы, адресованные органам государственной власти субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления. Нередко отсылочные нормы указывают и на специальные законы федерального уровня. Так, например, согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[55] и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Следовательно, без обращения к указанному Федеральному закону и к региональному законодательству население не может использовать закрепленное в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 право. Этим обусловлено принятие субъектами Российской Федерации собственных законов, регулирующих организацию местных референдумов. Такие законы приняты во всех субъектах Российской Федерации. Обращение, например, к Закону Псковской области от 12 февраля 2009 г. № 837-ОЗ «О местном референдуме в Псковской области»[56] показывает, что в нем закреплен порядок выдвижения инициативы проведения местного референдума. Согласно статье 9 указанного Закона его инициировать могут как один гражданин РФ, так и группа граждан в составе не менее десяти человек, имеющих право на участие в местном референдуме.

Законы субъектов РФ и другие нормативные правовые акты регионального уровня, содержащие нормы, регулирующие муниципальные процессуальные отношения составляют региональную группу источников муниципального процесса. К числу таких законов относится, например, и Закон Чувашской Республики от 28 апреля 2004 г. № 2 «О местном референдуме и голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, отзыву депутата, члена выборного должностного лица местного самоуправления»[57], в котором четко описаны все процессуальные действия, необходимые для проведения местных референдумов и голосований. В его ст. 10, в частности, определен порядок сбора подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума, в ст. 19 установлен порядок формирования участковых комиссий, в ст. 494 показаны особенности инициирования голосования, а в статье 4910 – особенности определения результатов голосования.

Конкретное влияние на содержание муниципального процесса оказывают и муниципальные нормативные правовые акты. Прежде всего следует отметить, что нормы процессуального содержания имеются во всех уставах муниципальных образований. Кроме того, для регулирования процессуальной деятельности принимаются специальные муниципальные акты – регламенты и инструкции. К числу таких специальных процессуальных актов относится, к примеру, Регламент Совета депутатов города Ивантеевка[58], утвержденный решением Совета депутатов города Ивантеевки от 30 октября 2014 г. № 30/3. В этом нормативном акте, в частности, достаточно подробно расписан порядок проведения заседаний Совета депутатов. При этом определена процедура принятия решений на заседаниях Совета депутатов. Она предполагает заслушивание доклада по проекту решения, выступление с содокладом, ответы на вопросы депутатов и последующие прения. В Регламенте также определен порядок голосования, порядок проведения «Часа администрации», раскрыты другие процессуальные вопросы.

Предметом муниципального процесса, как правового института, является совокупность нормативных правовых актов, содержащих процессуальные нормы и определяющие порядок их реализации. Сущность муниципального процесса определяется, прежде всего, его целью. Именно цель является главным критерием разграничения различных видов общественно-полезной деятельности. Применительно к муниципальному процессу его непосредственной и основной целью является обеспечение реализации субъектами муниципальных общественных отношений своих полномочий по решению вопросов местного значения, а также иных вопросов в пределах их компетенции. Данная цель позволяет отличать муниципальный процесс от других видов общего юридического процесса.

При движении к указанной выше цели возникают процессуальные общественные отношения, которые в своей совокупности составляют объект муниципального процесса. Его содержанием являются нормативно обусловленные процессуальные действия, которые группируются по различным направлениям муниципальной деятельности и позволяют выделить, например, правотворческий и контрольный процессы. Учитывая неиссякаемые запросы субъектов муниципального права на такую деятельность, муниципальный процесс следует характеризовать как многофункциональную, цикличную, постоянно возобновляемую деятельность. Объект муниципального процесса расширяется за счет включения в него сложившихся в Российской Федерации действий, обусловленных местными обычаями и традициями.

Субъектами муниципального процесса являются население муниципального образования, граждане РФ как жители муниципальных образований, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Такое их положение обусловлено тем, что они являются непосредственными участниками деятельности по решению вопросов местного значение и иных вопросов, содержащихся в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, которые должны решать органы местного самоуправления.

Де-юре основным субъектом муниципальных правоотношений является коллективный субъект муниципального права – население. Это подтверждается как положениями ст. 3 и 130 Конституции РФ, так и нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В Конституции РФ и указанном Федеральном законе именно население призвано самостоятельно решать вопросы местного значения и названо основным субъектом местного самоуправления, а следовательно, и процесса его осуществления. Будучи наделенным материальными полномочиями по решению вопросов местного значения, население осуществляет определенные процессуальные действия для достижения этой цели. К таковым действиям, например, относятся процедуры организации и проведения местных референдумов, избрания и отзыва депутатов представительных органов муниципальных образований, реализации права правотворческой инициативы.

Однако основную деятельность по решению вопросов местного значения, а именно такая деятельность представляет собой содержание местного самоуправления, осуществляют органы местного самоуправления. И это вполне объяснимо. Органы местного самоуправления наделены широкими полномочиями по решению вопросов местного значения, имеют квалифицированный аппарат, располагают финансовыми и иными материальными ресурсами. Исходя из своей компетенции, органы местного самоуправления осуществляют соответствующие процессуальные действия. Необходимость таких действий, к примеру, возникает при решении вопросов территориальной организации местного самоуправления, в частности, для выявления мнения населения при решении вопроса о преобразовании муниципального образования. Как субъекты муниципальной процессуальной деятельности, органы местного самоуправления осуществляют процессуальные действия и при реализации иных материальных полномочий.