Интеграционное право

Результатом стали преобразование экономических сообществ в Европейский союз и дальнейшее расширение его компетенции, последним шагом в котором стал Лиссабонский договор о реформе ЕС 2007 г., вступивший в силу в 2009 г.

Сходная динамика развития интеграционных процессов прослеживается и в других интеграционных образованиях, в том числе тех, которые продолжают называть себя экономическими. Например, Конвенция об учреждении Европейской ассоциации свободной торговли 1960 г. в ее действующей редакции 2001 г. предусматривает не только устранение межгосударственных барьеров торговле товарами и услугами, осуществлению иных видов трансграничной экономической деятельности, но и открывает границы для передвижения и проживания на территориях государств – членов ЕАСТ гражданам, не занимающимся экономической деятельностью (студенты, пенсионеры и др.).

В преамбуле Экономического соглашения 2001 г. между членами Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива наряду с сугубо экономическими целями декларируется решимость учредить общее «гражданство Залива»[107], которое должно обеспечить национальным гражданам равенство в осуществлении прав на передвижение, проживание, работу, инвестиции, образование, здравоохранение и социальные услуги во всех членах этой организации.

Члены Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) после создания между собой зоны свободной торговли, завершившегося в основном в 2010 г., решили создать в рамках АСЕАН три сообщества как экономического, так и неэкономического характера, образующих вместе единое Сообщество АСЕАН: Экономическое сообщество, Сообщество политики и безопасности и Социально-культурное сообщество (Декларация об ускорении создания Сообщества АСЕАН к 2015 г.)[108].

«Перелив» экономической интеграции на другие сферы общественной жизни имеет место и в некоторых интеграционных объединениях стран Африки. Например, в Центральноафриканском экономическом и валютном сообществе (СЕМАК) в 2005 г. было решено создать между его государствами-членами общее «пространство высшего образования, научных исследований и профессионального обучения СЕМАК», и уже приняты основные нормативные акты с этой целью[109].

В Западноафриканском экономическом и валютном союзе (ЗАЭВС) в 2013 г. были приняты нормативные акты, направленные на введение общей политики его государств-членов в таких вопросах, как поддержание мира и безопасности, развитие культуры: Дополнительный акт № 04/2013 об учреждении общей политики ЗАЭВС в области мира и безопасности и Дополнительный акт № 06/2013 об учреждении общей политики культурного развития в рамках Западноафриканского экономического и валютного союза.

Второй важнейшей сферой интеграционных процессов является политическая интеграция. Предметом политической интеграции выступают политические системы государств, т. е. системы отношений по поводу формирования и осуществления политической власти.

Важнейшим проявлением политической интеграции является создание в рамках интеграционных организаций законодательных, исполнительных, судебных институтов, которых государства-члены наделяют полномочиями по принятию юридически обязательных решений как для них самих, так и для их граждан – в том числе законодательных актов и других решений, направленных на формирование и осуществление общей политики в разных областях.

Создание подобных институтов приводит к появлению нового – наднационального (надгосударственного) уровня политической власти. В свою очередь, интеграционная организация, в которой созданы подобные институты, приобретает наднациональные черты, которые отличают ее от традиционных международных межправительственных организаций, не предполагающих делегирования суверенных прав каким-либо надгосударственным инстанциям (о феномене наднациональности подробнее речь пойдет в следующей главе, посвященной интеграционным организациям).

В этой связи следует отметить, что некоторые зарубежные ученые сводят понятие политической и даже всей международной интеграции именно к созданию наднациональных (надгосударственных) органов власти. Например, в наиболее авторитетном, многократно переиздаваемом во Франции словаре правовых терминов профессора Сорбонны Ж. Корню понятие международной интеграции определяется как «переход государственной компетенции от государства к международной организации, наделяемой полномочиями по принятию решений и наднациональной компетенцией»[110].

По мнению африканского исследователя интеграционных процессов, профессора Дакарского университета (Сенегал) Б. Гее, «интеграция предполагает, что надгосударственное образование, созданное базовым договором, обеспечивает выполнение деятельности, которая до этого традиционно являлась монополией государств. Она, естественно, влечет за собой передачу власти»[111].

Помимо делегирования отдельных государственных полномочий наднациональным (надгосударственным) инстанциям, политическая интеграция государств может выражаться в создании интеграционных парламентов – общих представительных органов, депутаты которых, подобно членам национальных парламентов, непосредственно избираются гражданами, т. е. имеют государственно-подобный характер.

Как правило, интеграционные парламенты сначала наделяются консультативными (рекомендательными) полномочиями. В дальнейшем их прерогативы могут расширяться, в результате чего они превращаются не только в представительные, но и законодательные институты наднационального характера.

Впервые и в наибольшей степени подобную эволюцию испытал Европейский парламент – представительный институт ЕС, который с 1979 г. избирается всеобщими прямыми выборами граждан государств-членов и сегодня по большинству вопросов, переданных в компетенцию ЕС, является равноправным носителем законодательной власти на европейском уровне наравне с Советом Европейского союза (институтом ЕС, в котором представлены отдельные государства-члены на уровне их министров).

Создание Европейского парламента, а внутри него – партийных фракций, вызвало к жизни процесс консолидации однородных политических сил европейских стран в европейские политические партии – Европейскую народную партию (правоцентристскую), Партию европейских социалистов (левоцентристскую) и др. Сегодня в учредительных документах Европейского союза особо подчеркивается, что «политические партии на европейском уровне способствуют формированию европейского политического сознания и выражению воли граждан Союза», а законодательными институтами ЕС принято специальное законодательство о европейских политических партиях и состоящих при них фондах (Регламент о статусе и финансировании европейских политических партий и европейских политических фондов 2014 г.).

По образцу Европейского парламента представительные органы, избираемые всеобщими прямыми выборами, были учреждены в интеграционных организациях стран Западного полушария, хотя и не приобрели еще в полной мере законодательных полномочий (осуществляют главным образом консультативные и контрольные функции).

В настоящее время непосредственно гражданами избираются Андский парламент – представительный орган Андского сообщества, и Центральноамериканский парламент – парламент Центральноамериканской интеграционной системы. Поэтапный переход к прямым выборам был предусмотрен и для представительного органа Южноамериканского общего рынка – Парламента МЕРКОСУР (Протокол об учреждении Парламента МЕРКОСУР 2005 г.).

В учредительных документах ряда интеграционных объединений стран Африки также запланирован переход в будущем к непосредственному избранию гражданами их представительных органов, которые сегодня комплектуются из депутатов национальных парламентов государств-членов. Такие планы существуют в отношении Панафриканского парламента – парламента Африканского союза в целом, и парламентов интеграционных сообществ и союзов ряда африканских регионов, например Парламента Центральноафриканского экономического и валютного сообщества (Парламента СЕМАК) и Парламента Западноафриканского экономического и валютного союза[112].

В Договоре о создании Союзного государства России и Беларуси 1999 г. запланировано избрание «на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании» депутатов палаты представителей – нижней палаты парламента интеграционного объединения наших стран, преследующего федеративные цели. Данное положение, однако, до сих пор не реализовано в жизнь из-за отсутствия специального законодательства о выборах палаты представителей, подготовка которого ставится в зависимость от принятия единого Конституционного акта Союзного государства.

Еще одним проявлением политической интеграции государств, которое обычно наблюдается на ее высших или конечных стадиях, служит учреждение интеграционного гражданства, т. е. устойчивой правовой связи непосредственно между гражданами государств-членов и объединяющей их интеграционной организацией в целом (подобно национальному гражданству – устойчивой правовой связи человека с государством).

Как и в случае с созданием интеграционных парламентов, первым и наиболее ярким примером интеграционного гражданства стало гражданство Европейского союза, учрежденное в 1992 г. и ставшее реальностью 1 ноября 1993 г. (со дня вступления в силу Договора о Европейском союзе). Обладателями этого гражданства автоматически признаются национальные граждане всех государств – членов ЕС. Они в полной мере сохраняют права граждан своих стран, но одновременно приобретают ряд новых личных, политических и социально-экономических прав, которые связаны именно с гражданством Европейского союза в целом.

В соответствии с учредительными документами ЕС и Хартией Европейского союза об основных правах 2000 г. за гражданами ЕС признаны, например, право «свободно передвигаться и проживать» на территории всех государств – членов ЕС, право свободно «искать работу, трудиться, учреждать собственное дело и предоставлять услуги во всех государствах-членах».

Гражданин ЕС, проживающий в государстве-члене, национальным гражданином которого он не является (например, гражданин Германии и одновременно Европейского союза, живущий во Франции), вправе избирать и быть избранным на его территории в представительный орган ЕС – Европейский парламент, а также в муниципальные органы.

Находясь за пределами ЕС, его граждане в случае отсутствия там дипломатических и консульских представительств родного государства (например, в случае отсутствия консульства Германии в стране, не входящей в ЕС), вправе получать дипломатическую и консульскую защиту у находящегося в этой стране представительства любого другого государства – члена ЕС.

В 2009 г. коллективным политическим правом граждан ЕС была признана «гражданская инициатива» – право не менее 1 млн граждан ЕС инициировать принятие новых юридических обязательных актов на европейском уровне, в том числе нового законодательства ЕС.

Помимо Европейского союза, интеграционное гражданство введено в рамках Союзного государства России и Беларуси – гражданство Союзного государства, предусмотренное специальной главой его учредительного договора (глава 2 «Гражданство Союзного государства» Договора о создании Союзного государства 1999 г.). Обладателями гражданства Союзного государства автоматически признаются граждане его государств-членов.

Как и в отношении других аспектов взаимной интеграции России и Беларуси, реализация интеграционного потенциала этого гражданства зависит от принятия Конституционного акта Союзного государства, а также от издания предусмотренного в упомянутой главе Договора 1999 г. специального «союзного нормативно-правового акта в области гражданства», который к сегодняшнему дню еще не подготовлен.

Проекты учреждения интеграционного гражданства существуют также в интеграционных объединениях других регионов Земного шара. Выше уже упоминалось, что цель введения общего «гражданства Залива» ставится в рамках Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива.

В свою очередь, при создании в 2008 г. Союза южноамериканских наций (УНАСУР) в качестве одной из его главных целей было провозглашено «достижение Южноамериканского гражданства». Согласно учредительному договору УНАСУР, достижение этой цели позволит гарантировать равные права для национальных граждан южноамериканских государств, проживающих за пределами родной страны, и вместе с тем обеспечить «консолидацию южноамериканской индивидуальности».

Особым направлением политической интеграции является военно-политическая интеграция, которая предполагает объединение военных потенциалов участвующих в ней государств.

Как и любая международная интеграция, военно-политическая интеграция может достигать разной степени развитий, быть полной или частичной. В своей наивысшей степени военно-политическая интеграция приводит к созданию единой армии – цели, которую еще не достигла сегодня ни одна из интеграционных организаций. Тем не менее подобная цель ставилась в прошлом и продолжает ставиться по сей день в некоторых регионах планеты.

Например, в рамках европейской интеграции проект создания европейской армии во главе с единым европейским министром обороны был выдвинут еще в 1950 г. правительством Франции. Данный проект послужил основой для разработки Договора об учреждении Европейского оборонного сообщества, заключенного в 1952 г. правительствами Франции, ФРГ, Италии, Бельгии, Нидерландов, Люксембурга. Договор 1952 г., однако, не вступил в силу, поскольку правительство инициировавшей его страны не смогло собрать достаточного количества голосов для его ратификации во французском парламенте (парламенты остальных государств, подписавших Договор 1952 г., его ратифицировали)[113].

Сегодня цель создания единой армии юридически зафиксирована на африканском континенте – в подписанном в 2005 г. Пакте о ненападении и общей обороне Африканского союза. Согласно этому документу: «В рамках видения строительства сильной и единой Африки государства-участники обязуются со временем создать африканскую армию на окончательном этапе политической и экономической интеграции континента». Исходя из современных реалий африканского континента, можно с большой долей вероятности предполагать, что провозглашенная в Пакте 2005 г. амбициозная цель если и будет достигнута, то отнюдь не в ближайшем будущем.

Более реалистическими и потому практически осуществимыми являются мероприятия по частичной интеграции государственных военных структур. Речь может идти о постоянной координации работы военно-штабных органов (включая планы совместных действий против общего противника), о выработке единообразных военных стандартов, о создании совместных воинских контингентов, предназначенных для проведения миротворческих операций, и т. п.

Среди существующих военных блоков наибольших масштабов военно-политическая интеграция достигла в рамках Организации Североатлантического договора (НАТО), доминирующую роль в которой играют США. В рамках НАТО, в частности, образовано несколько объединенных командований, официально предназначенных для совместной обороны государств-членов от потенциальных агрессоров (например, Главнокомандование объединенных вооруженных сил в Европе)[114], гармонизированы стандарты военной техники, формируются силы быстрого реагирования НАТО и т. д.

Сходные механизмы на рубеже XX–XXI вв. появились и в рамках «общей политики безопасности и обороны» Европейского союза. В рамках этой политики Европейский союз проводит миротворческие операции за его пределами с использованием как гражданских, так и военных средств – воинских контингентов, которые ставятся под его командование государствами-членами (силы быстрого реагирования ЕС).

В контексте общей политики безопасности и обороны на уровне Европейского союза функционирует ряд планирующих и координирующих инстанций военного характера, такие как Военный комитет, Военный штаб и Европейское оборонное агентство (последнее занимается разработкой и координацией программ модернизации военной техники).

Хотя современный ЕС прямо не ставит целью создание единой европейской армии, его учредительные документы предусматривают, что общая политика безопасности и обороны должна включать в себя «поступательную разработку общей оборонной политики Союза», которая в перспективе способна привести к «общей обороне».

В рамках НАТО, а позднее и Европейского союза также были приняты специальные документы, которые установили правовой режим пребывания вооруженных сил их государств-членов на территориях друг друга: Соглашение между государствами – участниками Североатлантического договора о статусе их сил 1951 г. и аналогичное Соглашение между государствами – членами ЕС 2003 г.[115]

К Соглашению НАТО 1951 г. в дальнейшем присоединились некоторые страны, не состоящие в этой организации, но участвующие в совместной с ее государствами-членами программе «Партнерство ради мира» (Соглашение между государствами – участниками Североатлантического договора и другими государствами, участвующими в Партнерстве ради мира, о статусе их сил 1995 г.). В число таких стран входит и Россия (с 2005 г.)[116].

Специализированная организация для развития военно-политической интеграции в начале XXI в. создана по инициативе России и на постсоветском пространстве – Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), в рамках которой по аналогии с НАТО и ЕС формируются общие военные структуры, включая общие (коллективные) силы оперативного реагирования ее государств-членов.

Помимо экономической и политической (в том числе военно-политической) интеграции, интеграционные процессы между государствами могут развиваться в других сферах общественной жизни. Перечень этих сфер не является фиксированным, т. е. со временем возможно появление все новых сфер международной интеграции.

Например, в Европейском союзе в дополнение к уже сформированным единому экономическому пространству и пространству свободы, безопасности и правосудия в XXI в. начат процесс строительства «европейского пространства научных исследований», создание которого должно являться кульминацией интеграции государств – членов ЕС в научно-технической сфере.

В еще более широких географических масштабах, с участием практически всех европейских государств в рамках так называемого «Болонского процесса» формируется «европейское пространство высшего образования», которое может служить примером интеграции в образовательной сфере[117].

В рамках Центральноамериканской интеграционной системы выделяются такие дополнительные сферы интеграции центральноамериканских государств, как социальная интеграция и даже туристическая интеграция. Для развития первой государства – члены Центральноамериканской интеграционной системы в 2003 г. заключили специальный Договор о социальной интеграции, который предусматривает выработку скоординированной политики в области социальной защиты и социального обеспечения. Для развития туристической интеграции в Центральноамериканской интеграционной системе образовано специализированное ведомство под названием «Центральноамериканский секретариат по туристической интеграции».

В свою очередь, в Генеральном договоре о центральноамериканской экономической интеграции 1960 г., положившем начало строительству центральноамериканского общего рынка, в качестве особого подвида экономической интеграции предусмотрена промышленная интеграция, которая дала название одной из глав этого документа (глава VI «Промышленная интеграция»).

Еще более широкий перечень потенциальных сфер международной интеграции закреплен в учредительном договоре Союза южноамериканских наций (УНАСУР) 2008 г. Согласно его преамбуле, государства-члены стремятся создать «интегрированное региональное пространство в политическом, экономическом, социальном, культурном, экологическом, энергетическом и инфраструктурном измерениях».

Дискуссионным является вопрос о возможности выделения в качестве отдельной сферы интеграционных процессов правовой (юридической) интеграции.

Некоторые ученые-правоведы, в основном из развивающихся стран, дают на этот вопрос положительный ответ и даже предлагают собственные определения юридической интеграции, например следующего характера:

• «если рассуждать по аналогии с экономической интеграцией… то следует говорить о том, что юридическая интеграция должна стремиться к унификации законодательной политики в юридических вопросах во взаимосвязи с экономической интеграцией» или

• «наиболее законченная юридическая интеграция в строгом смысле слова определяется как передача государственной компетенции двух или более государств в пользу международной организации, наделенной полномочиями по принятию решений и наднациональной, или надгосударственной, компетенцией для создания целостной правовой системы, единой и сплоченной, в которую включаются или на которой базируются национальные законодательства для достижения экономических и социальных целей, поставленных ее членами»[118].

Приведенные определения, однако, показывают, что под термином «юридическая интеграция» в них на деле скрывается интеграция в экономической, политической и других сферах, которую государства регулируют и развивают с помощью юридических норм.

Право – это не отдельная сфера общественных отношений, а совокупность общеобязательных правил поведения (юридических норм), которые регулируют эти отношения. Таким образом, юридические нормы, в том числе те, которые специально издаются для обеспечения интеграционных процессов (интеграционное право), выступают не какой-то особой сферой международной интеграции, а инструментом развития интеграции в экономической, политической и других областях.

Развитие интеграционных процессов в разных областях одновременно приводит к возникновению потребности в выработке единообразного законодательства, которое одинаковым или сходным образом регулирует поведение субъектов права на территории всех интегрирующихся государств: единообразное таможенное, конкурентное, трудовое, уголовное законодательство и т. д.

Процесс создания такого законодательства также обозначается не выражением «юридическая интеграция», а специальными правовыми категориями «унификация» и «гармонизация», которые широко используются источниками интеграционного права во всех регионах Земного шара, в том числе на постсоветском пространстве[119].

Завершая характеристику различных сфер интеграционных процессов, следует обратить внимание на еще один важный факт: международная интеграция не обязательно развивается в отношении сразу целых сфер общественной жизни, а может охватывать отдельные элементы (аспекты) этих сфер.

Иллюстрацией этого факта служит исторический процесс формирования наиболее эффективной интеграционной организации европейских стран – Европейского союза. Как уже отмечалось выше, историческими предшественниками ЕС, созданного в 1992 г., являлись образованные в 1950-е гг. Европейские сообщества.

Первым из Европейских сообществ в 1951 г. было образовано Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), которое обеспечивало развитие экономической интеграции только в двух отраслях тяжелой промышленности – угольной и сталелитейной. Лишь после формирования в рамках ЕОУС «общего рынка угля и стали» было принято решение распространить общий рынок на всю экономическую сферу европейских стран, что стало задачей созданного в 1957 г. Европейского экономического сообщества (ЕЭС).

Европейское объединение угля и стали и Европейское экономическое сообщество в настоящее время прекратили свое существование, заменены интеграционной организацией общей компетенции – Европейским союзом. Вместе с тем по сей день функционирует специализированное сообщество, учрежденное одновременно с ЕЭС в 1957 г., – Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом).

В настоящее время Евратом считается формально самостоятельной интеграционной организацией европейских стран, хотя и включает те же государства-члены, что и ЕС, и поставлен под управление институтов последнего (Европейского парламента, Совета Европейского союза и т. д.).

Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии предусматривает создание в его рамках специализированного общего рынка (официальное название – «общий ядерный рынок»), передачу в собственность Евратома радиоактивных материалов, используемых для производства ядерного топлива, издание единообразного законодательства по вопросам безопасности атомных электростанций, защиты людей и окружающей среды от вредного воздействия радиации, о координации научных исследований и т. д.

Таким образом, Евратом является интеграционной организацией, действующей одновременно в экономической, социальной, природоохранной и научно-технической сферах, но только применительно к вопросам, связанным с освоением и использованием ядерной энергии в мирных целях.

Другим примером, когда международная интеграция сначала проводится в отношении отдельных аспектов экономики, может служить опыт интеграционных объединений стран Западной и Центральной Африки, являвшихся в прошлом колониями Франции. После получения независимости в середине XX в. эти страны в первую очередь учредили между собой валютные союзы, которые обеспечили сохранение единства их денежных систем на основе единых валют, заменивших французский франк, – «франка Африканского финансового сообщества» (в Западной Африке) и «франка Финансового сотрудничества в Центральной Африке».