Интеграционное право

На практике ситуация в современном мире не всегда соответствует этому идеальному представлению. Во многих случаях государства сводят интеграционные мероприятия к взаимному открытию границ, но не сопровождают его подлинной координацией своей политики в соответствующих областях.

Такой подход является отличительной чертой американской модели интеграции, инициатором и главным проводником которой выступают Соединенные Штаты Америки. Исходя из постулатов открытой рыночной экономики и свободной конкуренции, на первый план здесь ставится либерализация международной торговли за счет сокращения таможенных пошлин и других торговых барьеров. Подобная либерализация, в свою очередь, сопровождается мерами по уменьшению государственной поддержки, способной исказить международную конкуренцию[61].

Наиболее ярким проявлением американской модели интеграции стала Всемирная торговая организация (ВТО), интеграционные мероприятия которой сводятся главным образом к устранению препятствий международной (трансграничной) торговле товарами и услугами, т. е. к негативной интеграции[62]. То же самое имеет место в рамках многочисленных зон свободной торговли на региональном и межрегиональном уровнях, предполагающих полную отмену (не частичное сокращение, как в ВТО) таможенных пошлин и других препятствий товарообороту между государствами-членами.

Иной подход положен в основу европейской модели интеграции, получившей наиболее полное выражение в процессе формирования и развития Европейского союза. В рамках европейской модели интеграционная деятельность государств не ограничивается взаимным открытием границ (негативной интеграцией), но рассматривается как совместное движение стран и народов Европы в сторону объединения их основополагающих интересов, которое призвано обеспечить солидарность между ними, постоянное взаимодействие и взаимопомощь в решении внутренних и внешнеполитических проблем (позитивная интеграция).

Именно отсюда берет свое начало категория «общей политики», которая по мере развития европейской интеграции распространяется на все более многочисленные сферы общественной жизни государств – членов ЕС. Отсюда же проистекает одна из важнейших интеграционных целей ЕС, закрепленная в его учредительных документах – достижение «экономического, социального и территориального сплочения», включая постепенное выравнивание уровня жизни граждан на всей территории Европейского союза.

Ключевым элементом проводимой для достижения этой цели «политики сплочения» ЕС служит оказание финансовой помощи в пользу государств-членов с более низкими показателями социально-экономического развития (главным образом государства Южной и Восточной Европы), а также в пользу проблемных регионов отдельных стран ЕС (например, более бедные в экономическом отношении южные области Италии или земли Восточной Германии – территория бывшей Германской Демократической Республики).

Источником финансовой помощи ЕС выступают специальные фонды, пополняемые непосредственно из бюджета Европейского союза: Европейский фонд сплочения, Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд и др. Сходные, хотя и не тождественные цели преследуют кредитные учреждения ЕС, капитал которых формируется за счет совместных взносов государств-членов: Европейский инвестиционный банк, учрежденный в 1957 г. для финансовой поддержки крупных инвестиционных проектов, не способных быть профинансированными государствами – членами ЕС поодиночке, и приступивший к функционированию в 2012 г. Европейский стабилизационный механизм, который предоставляет кредиты странам ЕС, не способным самостоятельно обслуживать свой государственный долг.

Концептуальные подходы к международной интеграции, апробированные в Европейском союзе, постепенно внедряются сегодня в деятельность интеграционных организаций в других регионах Земного шара, в том числе на постсоветском пространстве. Учредительные документы многих этих организаций ставят задачей координацию (гармонизацию, унификацию) их государствами-членами различных направлений своей политики вплоть до введения подлинно общей политики, например:

• «усиленная координация внешней и внешнеэкономической политики государств-членов», введение «промышленной политики Сообщества» (Договор об учреждении Карибского сообщества, включая единую экономику и единый рынок КАРИКОМ 1973 г.);

• «гармонизация политики и интеграция программ» (Договор об учреждении Экономического сообщества западноафриканских государств 1975 г.);

• «проведение общей политики в различных областях» (Договор об учреждении Союза арабского Магриба 1989 г.)[63];

• «унифицированная политика в отношении газа и нефти», «достижение высокого уровня гармонизации между государствами-членами во всей экономической политике, особенно в налоговой и денежной политике» (Экономическое соглашение 2001 г. в рамках Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива)[64];

• единая «внешнеторговая политика Союза», «согласованная политика в сфере применения санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер», «согласованная политика в сфере защиты прав потребителей», «согласованная валютная политика», «скоординированная (согласованная) транспортная политика», «скоординированная энергетическая политика» и др. (Договор о Евразийском экономическом союзе 2014 г.).

В некоторых неевропейских интеграционных организациях по примеру ЕС реализуются программы выравнивания уровня социально-экономического развития государств-членов – например, «Инициатива по интеграции АСЕАН»[65]. Инициатива АСЕАН включает специальную программу под названием «Сокращение разрыва в уровне развития» между более богатыми и более бедными государствами – членами АСЕАН, а также между АСЕАН в целом и остальным миром[66].

В рамках Южноамериканского общего рынка МЕРКОСУР в аналогичных целях в 2005 г. образован специальный фонд – «Фонд структурного сближения», основную часть средств в который (примерно 70 %) вносит наиболее крупное и развитое в экономическом отношении государство – член МЕРКОСУР – Бразилия[67].

Осуществление государствами мероприятий, относящихся к позитивной интеграции, дает им возможность достигать больших результатов и во взаимном открытии границ.

Например, переход от зоны свободной торговли к более высокой форме экономической интеграции – таможенному союзу с единой таможенной территорией – предполагает не только отмену таможенных пошлин и других ограничений товарооборота между государствами-членами (негативная интеграция), но и введение единого таможенного тарифа по отношению к товарам, которые ввозятся из других стран (позитивная интеграция).

В свою очередь, высшая форма экономической интеграции – экономический и валютный союз – не может быть достигнута без таких мероприятий, как проведение государствами-членами скоординированной экономической политики и единой денежной политики на основе единой валюты[68].

Итак, интеграционные процессы между государствами могут развиваться не только на разных скоростях (феномен многоскоростной интеграции), но и на основе разных моделей в зависимости от того, включают ли они оба (негативная + позитивная интеграция) или преимущественно один вид интеграционных мероприятий (негативная интеграция).

Европейская модель – это модель комплексной международной интеграции. Она предполагает, с одной стороны, взаимное открытие границ для передвижения людей, товаров и других благ между интегрирующимися государствами (негативная интеграция), с другой – выработку ими общей политики в разных областях, а при необходимости и принятие специальных мер по выравниванию уровня жизни населения на их территориях (позитивная интеграция).

Европейская модель, таким образом, накладывает на государства большие ограничения в плане отказа от односторонних действий, но позволяет достигать более значимых результатов в деле взаимного объединения.

Американская модель – это модель негативной интеграции, делающая акцент на снижении барьеров трансграничным связям, но не ставящая целью введение общей политики и достижение солидарности между интегрирующимися государствами. Каждое государство при этой модели должно самостоятельно выживать в международной конкурентной среде, используя и, по возможности, приумножая свои преимущества перед странами-конкурентами: наличие дешевой рабочей силы и/или высокотехнологических производств с квалифицированным персоналом, развитую инфраструктуру и/или богатые запасы природных ресурсов, в том числе энергоносителей, благоприятные условия для ведения предпринимательской деятельности, в том числе более низкие налоги, по сравнению с другими странами, и т. д.

В некоторых случаях интеграционные мероприятия государств могут сводиться к введению общей политики, не сопровождаемой взаимным открытием границ, т. е. представлять собой только позитивную интеграцию. Такая ситуация характерна главным образом для межгосударственных военно-политических союзов, предполагающих создание интегрированного командования вооруженными силами или полноценной общей обороны[69].

§ 2. Полная и частичная интеграция

Международная интеграция может иметь различный характер не только в зависимости от содержания интеграционных мероприятий государств, но и с точки зрения степени развития, которой достигает процесс их взаимного объединения. Исходя из этого критерия, международная интеграция может быть полной либо частичной.

Интеграция, реализованная в максимально полной мере, предполагает объединение интегрирующихся государств в некое подобие федерации или даже в единое государство. Такие прецеденты неоднократно имели место в истории, например длившееся свыше пяти веков объединение швейцарских кантонов сначала в конфедерацию (1291 г.), затем в единое федеративное государство (1848 г.)[70]. В подобном случае интеграция, однако, утрачивает свой международный характер.

Интеграция, сохраняющая качество международной, может рассматриваться как полная в том случае, когда государства доводят до конца интеграционные процессы в конкретных сферах или аспектах общественной жизни. Незавершенные или осуществленные не в полной мере интеграционные мероприятия, соответственно, могут быть названы частичной интеграцией.

Различие между полной и частичной интеграцией удобно проиллюстрировать на основе сравнения опыта ведущих интеграционных организаций Европы и Южной Америки – Европейского союза и Южноамериканского общего рынка МЕРКОСУР.

В Европейском союзе начиная с 1950-х гг. построено единое экономическое пространство, к числу основополагающих принципов которого относятся, в частности, свободное передвижение работников и свободное передвижение (предоставление) услуг[71]. Это означает, что гражданин каждого государства – члена ЕС имеет право заниматься трудовой деятельностью и оказанием услуг в любых других государствах-членах наравне с их собственными гражданами и без необходимости получать предварительные разрешения на въезд и пребывание у властей принимающих государств. В этом аспекте экономическая интеграция в Европейском союзе, как мы видим, реализована в полной мере[72].

Иная ситуация существует в МЕРКОСУР. Эта интеграционная организация появилась лишь в 1990-е гг., и общий рынок в ее рамках сегодня пока только формируется. В качестве промежуточной меры к достижению цели свободного передвижения факторов производства (в том числе рабочей силы) и услуг, провозглашенной в учредительном договоре МЕРКОСУР, его государства-члены договорились о введении особого разрешительного документа под названием «виза МЕРКОСУР» (Соглашение о создании «визы МЕРКОСУР» 2003 г.).

Подобная виза выдается в упрощенном порядке гражданину любого государства – члена МЕРКОСУР, который желает по трудовому или гражданско-правовому договору оказывать услуги на территории другого государства-члена. При этом для получения визы МЕРКОСУР не требуется доказывать экономическую необходимость осуществления деятельности в соответствующем государстве-члене. Виза МЕРКОСУР имеет срок действия два года с возможностью продления до четырех лет и дает право ее обладателю в любое время въезжать на территорию или покидать территорию выдавшего ее государства-члена (является визой для многократного въезда).

В то же время сам факт сохранения визовых требований, а также ограничение круга потенциальных обладателей визы МЕРКОСУР отдельными категориями граждан (руководители предприятий, ученые, профессора, артисты, спортсмены, высококвалифицированные специалисты) свидетельствуют о том, что движение на пути к цели свободного передвижения факторов производства и услуг в МЕРКОСУР носит еще не завершенный характер. Интеграция южноамериканских государств в этом аспекте, следовательно, является частичной, а не полной.

Еще одним примером частичной интеграции в аспекте открытия границ для передвижения граждан интегрирующихся государств может служить Протокол об облегчении передвижения лиц, подписанный в 2006 г. между государствами – членами Южноафриканского сообщества развития.

Как видно из названия Протокола, он вводит не полностью свободный, а лишь упрощенный (облегченный) режим передвижения граждан южноафриканских государств по территориям друг друга. В частности, по завершении подготовительных мероприятий государства-члены обязались взаимно отменить визовый режим, но только для поездок длительностью до девяноста дней в год. Протокол также закрепляет право граждан одного южноафриканского государства заниматься трудовой или индивидуальной предпринимательской деятельностью на территории другого государства, однако при условии, что последнее даст ему на это предварительное разрешение.

Приведенные примеры иллюстрируют соотношение полной и частичной интеграции применительно к мерам по открытию государственных границ, т. е. применительно к интеграционным мероприятиям негативного характера (негативной интеграции). Полный или частичный характер могут носить и мероприятия позитивной интеграции государств, связанной с введением ими общей политики.

Наиболее четкое разграничение позитивной интеграции по степени ее развития в настоящее время проведено в учредительных документах Европейского союза, которые заимствовали с этой целью некоторые категории из конституционного права федеративных государств, в том числе России.

Компетенция современного ЕС подразделяется в его учредительных документах на три основные категории, названия которых прямо указывают на полный или частичный характер интеграции в относящихся к ним сферах политики и общественной жизни.

В сферах, перешедших в «исключительную компетенцию» ЕС, государства-члены полностью отказались от самостоятельного управления общественными отношениями. Законодательствовать и принимать другие правовые акты в этих сферах может только Европейский союз в лице его наднациональных институтов, а государства-члены лишь исполняют решения, принятые на европейском уровне[73].

Исторически в исключительную компетенцию ЕС в первую очередь вошло регулирование внешней торговли со странами, не входящими в Европейский союз (третьими странами), включая установление таможенных пошлин на товары, импортируемые на единую таможенную территорию ЕС.

К исключительной компетенции Европейского союза сегодня также официально отнесены установление правил конкуренции на едином экономическом пространстве ЕС, сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в сфере рыболовства (в частности, установление квот на вылов рыбы в территориальном море государств-членов) и, наконец, проведение единой денежной политики в отношении государств-членов, перешедших на единую валюту евро.

Итак, сферы исключительной компетенции ЕС – это сферы, в которых его государства-члены достигли полной интеграции в рамках Европейского союза.

Сферами частичной интеграции в рамках ЕС являются сферы политики и общественной жизни, отнесенные к категориям совместной и вспомогательной компетенции.

В рамках «совместной компетенции» законодательствовать и принимать другие правовые акты могут как наднациональные институты Европейского союза, так и национальные органы власти государств-членов (отсюда прилагательное «совместная» в наименовании рассматриваемой категории). При этом в случае издания правового акта ЕС противоречащий ему акт национального законодательства подлежит отмене или приведению в соответствие с европейским[74].

Большинство сфер политики и общественной жизни, отнесенных к ведению Европейского союза, является именно сферами совместной компетенции, т. е. сферами частичной интеграции его государств-членов: социальная политика, сельское хозяйство, охрана окружающей среды, защита потребителей, транспорт, трансъевропейские сети, энергия и др. Государства-члены не утрачивают права самостоятельно действовать в этих сферах, но лишь в той мере, в какой их действия соответствуют мерам, принятым на уровне ЕС в целом.

К сферам частичной интеграции в рамках Европейского союза в еще большей степени относятся сферы, в рамках которых ЕС уполномочен осуществлять «деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов»: охрана и улучшение здоровья людей, поддержка конкурентоспособности промышленности, культура, туризм, образование, спорт, гражданская оборона и некоторые другие.

В сферах, отнесенных к этой категории компетенции (неофициальное название – вспомогательная компетенция ЕС), мероприятия Европейского союза имеют только вспомогательный характер, например финансирование из бюджета ЕС программ поддержки культуры. В сферах вспомогательной компетенции, в отличие от совместной, ЕС не может издавать правовых актов, направленных на сближение (гармонизацию) законодательств государств-членов. Государства-члены, таким образом, сохраняют здесь наибольшую самостоятельность, по сравнению с рассмотренными выше категориями компетенции ЕС.

Разграничение полной и частичной интеграции применительно к интеграционным мероприятиям позитивного характера (общей политике) проводится и в других интеграционных объединениях.

Например, в соответствии с учредительным документом Организации восточнокарибских государств (Договор об учреждении экономического союза Организации восточнокарибских государств 2010 г.) ее государства-члены согласились полностью передать этой Организации «законодательную компетенцию» в таких сферах, как общий рынок, включая таможенный союз, денежная политика на основе единой валюты – восточнокарибского доллара, торговая политика, морская юрисдикция и морские границы, а также гражданская авиация.

В этих сферах государства-члены обязались воздерживаться от издания любых новых законов, если только не получили на это предварительного одобрения со стороны Руководящего органа Организации на уровне глав правительств всех государств-членов, т. е. можно говорить о полной интеграции.

В других сферах, таких как общая коммерческая, экологическая и иммиграционная политика, государства – члены Организации восточнокарибских государств также делегировали ей законодательную компетенцию, но зарезервировали за собой право и далее издавать национальные законы в части, не противоречащей принятому Организацией единому законодательству, т. е. имеет место частичная интеграция.

Неодинаковая степень позитивной интеграции также имеет место в различных аспектах формирования Евразийского экономического союза на постсоветском пространстве. В отношении одних вопросов его деятельности государства-члены уже сегодня полностью передали нормотворческие полномочия наднациональному регулирующему органу ЕАЭС – Евразийской экономической комиссии. Сюда относится, например, установление и изменение Единого таможенного тарифа, т. е. таможенных пошлин на товары, ввозимые из других стран на единую таможенную территорию ЕАЭС (полная интеграция).

В отношении других вопросов государства – члены ЕАЭС также наделили Евразийскую экономическую комиссию полномочиями по выработке единого правового регулирования, но не отказались от самостоятельного их осуществления до момента принятия Комиссией соответствующих актов (частичная интеграция). Такая ситуация имеет место, например, в области установления требований к товарам, выпускаемым на рынок ЕАЭС: там, где Евразийской экономической комиссией еще не принято единых «технических регламентов Союза», действуют национальные акты технического регулирования каждого из государств – членов ЕАЭС.

§ 3. Глобальная, региональная и межрегиональная интеграция

Третьим основанием классификации международной интеграции на разные виды являются ее территориальный уровень (масштаб) – количество и географическое расположение участвующих в ней государств.

Если в интеграции участвуют все или подавляющее большинство стран планеты, расположенных в разных частях Земного шара, то она может рассматриваться как глобальная, т. е. общемировая. В настоящее время главным форумом для осуществления глобальной интеграции в экономической сфере выступает Всемирная торговая организация, в рамках которой сокращены торговые барьеры между подавляющим большинством стран. После присоединения к ВТО в XXI в. сначала Китая, затем России (2012 г.) Всемирная торговая организация объединяет не только государства всех регионов Земного шара, но и все крупнейшие экономики мира.

В плане сокращения бюрократических формальностей, связанных с перемещением товаров через таможенные границы большинства стран мира, существенную роль также играет Всемирная таможенная организация. Важнейшим источником права, подготовленным под эгидой Всемирной таможенной организации с этой целью, служит Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция 1973 г., пересмотренная в 1999 г.), в которой участвует и Россия.

Некоторые интеграционные мероприятия на глобальном уровне также проводятся в рамках других универсальных организаций, прежде всего Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений. Примером может служить устранение препятствий международным авиаперевозкам грузов и пассажиров путем введения так называемых «свобод воздуха», действующих между государствами – членами специализированного учреждения ООН – Международной организации гражданской авиации (ИКАО)[75]:

• право на транзитный беспосадочный полет через территории других государств (первая свобода воздуха);

• право транзитного полета с посадкой в других странах без коммерческих целей, т. е. без принятия на борт или высадки (выгрузки) пассажиров, грузов и почты (вторая свобода воздуха);

• право доставлять в другие страны пассажиров, грузы и почту, взятых на борт в государстве регистрации воздушного судна (третья свобода воздуха);

• право принимать на борт в иностранном государстве пассажиров, грузы и пассажиров в целях их доставки в государство регистрации воздушного судна (четвертая свобода воздуха) и т. д.

В свою очередь, подписанная под эгидой Организации Объединенных Наций Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. делает более открытыми границы государств для морского судоходства, гарантируя в ст. 17 «право мирного прохода» через их территориальное море судам из любых стран, даже из тех, которые не имеют выхода к морю[76].

Еще в одном специализированном учреждении ООН, в котором состоят почти все страны мира, – Международном валютном фонде (МВФ) – государства-члены обязались не налагать ограничений на платежи и переводы между собой по текущим международным операциям без утверждения МВФ (ст. VIII «Общие обязательства государств-членов» Статей соглашения Международного валютного фонда 1944 г. с последующими изменениями)[77].

Как отмечается в трудах представителей российской юридической науки, государства-члены по учредительному договору МВФ тем самым отказываются «от части своей юрисдикции, что можно расценивать как добровольное самоограничение суверенитета, идущее в русле глобализации»[78]. В то же время, согласно переходным положениям учредительного договора МВФ (ст. XIV «Переходные положения»), государствам-членам разрешено сохранять валютные ограничения на международные переводы и платежи в интересах защиты своих платежных балансов, хотя таких государств сегодня становится все меньше[79].

Упомянутое изъятие служит дополнительным свидетельством более осторожного (частичного) характера глобальной интеграции. Вполне очевидно, что ввиду большого количества участвующих государств развитие международной интеграции в глобальных масштабах происходит заведомо труднее, а ее степень является заведомо более низкой, чем в случае интеграционных процессов между государствами отдельных регионов планеты, т. е. региональной интеграции.

Региональная интеграция представляет собой интеграционные процессы между отдельными группами государств, расположенных поблизости друг от друга, обычно в рамках одного континента Земного шара или иного географического региона.