Интеграционное право

§ 3. Международная интеграция как объективное явление современной общественной жизни

На протяжении большей части истории человечества наиболее крупными ячейками интеграции в обществе служили государства, которые объединили людей, проживающих на их территории, под одной высшей властью (суверенитетом). В рамках каждого государства сложились общие для его народа экономические, политические, правовые, другие социальные институты: национальное хозяйство (внутренний рынок), национальное (внутригосударственное) право, национальная культура и т. д.

Развитие интеграционных процессов, однако, не останавливается на национальном (внутригосударственном) уровне. Сосуществование на планете примерно двухсот государств создает возможность для перехода интеграции на еще более высокий уровень, где движение в сторону взаимного единства начинают целые страны и их народы.

Именно отсюда берет свое начало феномен международной интеграции, превратившийся с середины XX в. в одну из главных тенденций современного этапа мирового общественного развития и затрагивающий сегодня практически все государства Земного шара.

Международная интеграция – закономерный результат международного общения, в ходе которого постепенно формируются все более тесные связи между разными странами на уровне как их государственных учреждений, так и гражданского общества, включая рядовых граждан.

Межгосударственные связи, т. е. международные отношения в традиционном смысле слова, в современную эпоху уже не могут быть сведены к разрешению конфликтных ситуаций, время от времени возникающих между суверенными государствами (вопросы войны и мира, территориальные споры и т. п.).

Сегодня государства стремятся взаимодействовать друг с другом по самому широкому спектру вопросов, представляющих взаимный интерес, не исключая и тех, которые ранее считались внутренним делом каждого из них (например, вопросы защиты прав человека).

Государства подталкивает к развитию сотрудничества осознание того факта, что целый ряд стоящих перед ними задач они уже не могут решить поодиночке (например, сохранение окружающей среды) или могут сделать это более эффективно путем совместных усилий (например, освоение космоса).

Еще более высокий интеграционный потенциал имеют трансграничные связи, т. е. отношения, складывающиеся непосредственно между гражданами и их объединениями, в том числе юридическими лицами, которые проживают, находятся или осуществляют деятельность на территории разных государств («трансграничный» значит «пересекающий границу»).

Как и межгосударственные отношения, трансграничные связи между их народами начали формироваться в глубокой древности, в первую очередь в форме международной торговли. Однако лишь в современную эпоху они приобрели настолько активный и многообразный характер, что экономическая жизнь ни одного государства уже не может быть изолирована от мирового рынка и происходящих в нем процессов (международное разделение труда, международные инвестиции, международная миграция рабочей силы и т. д.).

Развитие трансграничных связей не сводится исключительно к производству материальных благ и торговле ими. В настоящее время оно все больше затрагивает другие сферы жизнедеятельности людей: международный туризм, международные культурные, спортивные мероприятия, международный информационный обмен, получение образования за рубежом и т. д.

Огромную роль в том, что государства и их народы становятся ближе друг к другу, играют достижения научно-технического прогресса. Современные средства транспорта в десятки раз сократили время, требуемое людям и товарам для перемещения из одного государства в другое. Даже между отдаленными странами они способны сегодня преодолеть этот путь за несколько дней, а в случае авиаперевозок – за несколько часов. Для сравнения: в эпоху Средневековья купцы, например, из Дании до Новгорода добирались в течение целого месяца, а из Новгорода до Рима путешествовали больше полугода[10]. Что касается информационных связей, то благодаря новейшим технологиям передачи данных, включая Интернет, перемещение информации между государствами происходит сейчас практически моментально, в режиме «реального времени» (онлайн).

Итак, международная интеграция возникает не по чьему-то сознательному плану. В ее основе лежит объективный ход развития общественной жизни, которая сегодня все меньше склонна замыкаться внутри государственных границ.

Международная интеграция в качестве объективного явления, по сути, равнозначна понятию «интернационализация общественной жизни», которое указывает на неуклонное усиление ее международной составляющей (от слова интернациональный – международный).

§ 4. Международная интеграция как целенаправленная деятельность государств

Какова реакция государственных властей на новые реалии интернационализирующейся общественной жизни?

Первоначально она носила, скорее, выжидательный, а в ряде аспектов негативный характер. Государства дорожат своим суверенитетом, поэтому не желают отказываться от права самостоятельно формировать свою внутреннюю и внешнюю политику. Предпочтительный для них путь развития международного сотрудничества – заключение соглашений с другими странами по отдельным вопросам, представляющим в конкретный момент взаимный интерес. Соответственно, по остальным вопросам каждое государство сохраняет полную независимость в управлении общественной жизнью на своей территории, исходя из национальных интересов и приоритетов.

Как угрозу своим интересам государства могут расценивать и чрезмерное, с их точки зрения, развитие трансграничных связей на уровне гражданского общества, которые влекут перемещение между территориями разных стран людей, товаров, денежных средств, информации, иных материальных и нематериальных благ.

Например, увеличение импорта определенной продукции из-за рубежа может неблагоприятно сказаться на сбыте аналогичных отечественных товаров, привести к сокращению рабочих мест на выпускающих их отечественных предприятиях и росту безработицы среди отечественных граждан.

В качестве неблагоприятных последствий интернационализации общественной жизни выступают и такие распространенные сегодня явления, как вывоз капиталов за рубеж, «утечка мозгов» (переезд ученых и квалифицированных специалистов в государства с более благоприятными условиями труда), «делокализация» (перенос предприятий и, соответственно, рабочих мест в страны с более низкими издержками производства и налогами).

Государства также резонно опасаются чрезмерного притока иностранных мигрантов или перехода под контроль иностранцев своих природных богатств и стратегических отраслей национальной экономики.

Своеобразным побочным продуктом роста трансграничных связей выступает и феномен международной (трансграничной, транснациональной) преступности, включая международный терроризм, противостояние которому сегодня стало одним из главных вызовов для всего мирового сообщества.

Традиционным ответом государств на вышеуказанные угрозы служит принятие ограничительных мер, которые в той или иной степени влекут закрытие их границ. Таковы, в частности:

• пограничный контроль разных видов – пограничный (паспортный) контроль физических лиц, таможенный контроль товаров, транспортный, ветеринарный, фитосанитарный контроль, контроль за вывозом культурных ценностей и др.;

• пошлины и сборы, взимаемые за пересечение границ, – таможенные, антидемпинговые и др.;

• количественные ограничения в виде установления максимальных объемов (квот) вплоть до полного запрета на перемещение через границы для определенных категорий людей или материальных благ – экспортные/импортные квоты для товаров, ограничения на ввоз/вывоз денежных средств, квоты на привлечение иностранной рабочей силы и др.

• К ограничительным мерам, посредством которых государства сдерживают трансграничные связи, относятся и многообразные административные формальности для их участников, в частности:

• лицензирование экспорта и импорта – возложение на поставщиков товаров обязанности получать предварительное разрешение у компетентных органов на их ввоз или вывоз;

• визовый режим – возложение обязанности получить аналогичное разрешение в форме визы на иностранцев, желающих посетить страну;

• легализация иностранных официальных документов – отказ признавать подлинность аттестатов, дипломов, актов гражданского состояния или иных документов, полученных в другом государстве, до тех пор, пока она не будет подтверждена специально уполномоченными органами страны предъявления документа.

Государства традиционно создают препятствия трансграничным связям и посредством дискриминационного обращения иностранных граждан и товаров, уже допущенных на свою территорию, например в форме более высокого их налогообложения.

Сюда же относятся требования к иностранцам получать дополнительные разрешения, которые не требуются отечественным гражданам и юридическим лицам. Например, в средневековой Руси для проезда по территории страны иностранным купцам необходимо было получать у правительства специальные паспорта, называвшиеся «проезжими грамотами»[11].

Уже в современную эпоху необходимым условием осуществления иностранными гражданами предпринимательской деятельности на территории Франции служило получение «удостоверения иностранного коммерсанта»[12]. Позднее его заменило специальное разрешение, выдаваемое префектами департаментов – представителями центрального правительства в административно-территориальных единицах Французской Республики[13].

Стремление государств сохранить свою обособленность как в плане самостоятельного управления общественной жизнью на собственной территории, так и в плане частичного закрытия своих границ, т. е. недопущения свободного перемещения через них людей, товаров, денежных средств и т. д., – стратегия, которой первоначально придерживались все страны мира.

Приведенные примеры показывают, что у этой стратегии есть свои оправдания. Однако имеются и отрицательные стороны. Например, жесткая политика протекционизма, т. е. защиты отечественной экономики от любой иностранной конкуренции, в конечном счете приводит к росту цен и снижению качества товаров, поступающих на внутренний рынок (поскольку национальные производители не опасаются того, что потребители предпочтут более дешевую и качественную импортную продукцию).

Дискриминационные и иные ограничительные меры, вводимые одним государством в отношении граждан, предприятий и продукции других государств, провоцируют аналогичные ограничения со стороны последних к его собственным гражданам, предприятиям и товарам. Применяя такие ограничения к иностранным товарам, государство, например, рискует осложнить продвижение собственной продукции на внешние рынки, т. е. поставить в неблагоприятное положение свои предприятия-экспортеры.

Наконец, чрезмерная забота государств о своей национальной независимости и самобытности не дает им возможности в полной мере воспользоваться преимуществами, которые давало бы проведение подлинно общей с другими странами политики, базирующейся на согласовании и совместном продвижении взаимных интересов.

В качестве альтернативы стратегии протекционизма и взаимной обособленности (стратегия «противодействия интеграции») сегодня все больше государств берут на вооружение противоположный подход, заключающийся в сознательном поощрении интеграционных процессов (стратегия «содействия интеграции»).

Разумеется, речь идет не о стремлении объединиться сразу и со всеми странами. В первую очередь интерес к взаимной интеграции возникает у государств, которые расположены поблизости друг от друга и уже связаны между собой прочными экономическими узами, общностью исторического развития, языка, религии, культуры и т. д.

Так, первый в мире таможенный союз, созданный еще в XIX в., – Цольферайн[14], объединил в 1833 г. государственные образования, расположенные на территории в то время раздробленной Германии, и стал предпосылкой для образования на их основе в 1871 г. единого немецкого государства – Германской империи, ныне Федеративной Республики Германия.

Близость территорий и прочные экономические связи обусловили возникновение в XIX в. аналогичного союза на Юге Африки – Южноафриканского таможенного союза, который в настоящее время объединяет пять стран[15].

Южноафриканский таможенный союз является старейшей из существующих в современном мире интеграционных организаций. Его история восходит к 1889 г., когда была подписана Конвенция о таможенном союзе между двумя государственными образованиями, которые находились в то время на территории современной ЮАР, – английской колонией «Мыс доброй надежды» и «Оранжевой республикой», основанной выходцами из Нидерландов (бурами).

Еще один таможенный союз в Африке был создан в 1917 г. между Кенией и Угандой. Он стал прообразом Восточноафриканского сообщества, которое сегодня, как и Южноафриканский таможенный союз, объединяет пять стран соответствующего региона[16].

Двусторонний характер носила и продолжает сохранять старейшая интеграционная организация на территории Европы – Бельгийско-Люксембурский экономический союз. В основу этого союза была положена специальная конвенция между Бельгией и Нидерландами, подписанная после окончания Первой мировой войны и действующая с поправками по сей день (Скоординированная конвенция об учреждении Бельгийско-Люксембургского экономического союза 1921 г. в редакции 2002 г.).

Появление более широких по составу интеграционных объединений происходит уже после Второй мировой войны. С этого времени интерес к взаимной интеграции начинают проявлять все больше государств, расположенных в разных частях планеты.

Именно во второй половине XX – начале XXI в. в разных частях Земного шара появляются подлинно региональные интеграционные альянсы, демонстрирующие тенденцию к дальнейшему расширению. Так, Европейский союз был образован в 1992 г. на базе созданных в 1950-е гг. Европейских сообществ. Со временем его численный состав увеличился почти в пять раз (с шести до двадцати восьми государств-членов) за счет вступления в ЕС большинства стран не только Западной, но и Восточной Европы[17].

Другая интеграционная организация – Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН)[18], с момента создания в 1967 г. увеличила свою численность в два раза – с пяти до десяти стран региона[19]. В свою очередь, Южноамериканский общий рынок (МЕРКОСУР)[20], хотя и насчитывает меньшее число членов (четыре в момент создания в 1991 г., пять с 2012 г.), по своей территории охватывает бульшую часть Южной Америки за счет того, что в его состав вошли крупнейшие страны этого континента[21].

Интеграционные цели также ставятся перед многими объединениями государств, созданными в других частях Земного шара: Африканский союз и Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива, Карибское сообщество и Центральноамериканская интеграционная система, Южноазиатская зона свободной торговли и т. д.

Аналогичный характер имеют объединения, созданные на постсоветском пространстве на рубеже XX–XXI вв. Они призваны восстановить, в большей или меньшей степени, единство государств и народов, возникших в результате распада (дезинтеграции) бывшего СССР: Содружество Независимых Государств, Евразийский экономический союз, Союзное государство России и Беларуси и др.

Одновременно с созданием региональных интеграционных союзов под влиянием глобализации, т. е. распространения процесса интернационализации общественной жизни на мировой (глобальный) уровень, предпринимаются шаги в направлении открытия границ между государствами всех континентов, прежде всего в экономической сфере. Главным форумом для согласования и совместного осуществления подобных мер стала Всемирная торговая организация (ВТО), объединяющая свыше 160 государств Земного шара.

Итак, в настоящее время в той или иной форме в интеграционных мероприятиях участвуют почти все страны мира. Благодаря этому приобретает новое значение само понятие «международная интеграция».

Сегодня международная интеграция может рассматриваться не только как объективный и, в известной мере, спонтанный процесс объединения стран и народов благодаря расширению международных связей, все большей интернационализации общественной жизни – международная интеграция в широком смысле, но и как сознательная, целенаправленная совместная деятельность государств, которая служит преодолению их взаимной обособленности, – международная интеграция в узком смысле.

Международная интеграция, понимаемая как объединительная деятельность заинтересованных государств, развивается по двум основным направлениям.

Прежде всего она предполагает взаимное открытие границ, т. е. создание условий для свободного развития общественной жизни в пределах совокупной территории интегрирующихся государств. Поскольку открытие границ означает не что иное, как сокращение или полную отмену таможенных пошлин, количественных ограничений, визовых формальностей и иных барьеров трансграничным связям, которые в прошлом были установлены самими государствами, данное направление интеграционной деятельности получило название «негативная интеграция».

Другим ключевым вектором международной интеграции служит переход интегрирующихся государств к совместному управлению общественными отношениями на их территориях путем введения общей политики в разных сферах жизни – «позитивная интеграция». В этих целях интегрирующиеся государства сегодня все чаще делегируют отдельные свои полномочия наднациональным (надгосударственным) органам власти в рамках интеграционных организаций с их участием.

В обоих направлениях международная интеграция приводит к изменению характера взаимоотношений между вовлеченными в нее государствами. Взаимно интегрируясь, государства добровольно отказываются от некоторых атрибутов своего суверенитета, таких как право самостоятельно определять условия пересечения своих границ, устанавливать режим иностранцев на своей территории или право самостоятельно формировать свою политику.

Взамен этих уступок, совершаемых на взаимной основе, интегрирующиеся государства рассчитывают приобрести дополнительные преимущества для самих себя, своих граждан и хозяйствующих субъектов, такие как, например:

• большая открытость зарубежных рынков для отечественных товаров и услуг, повышение их конкурентоспособности;

• возможность влиять на действия и решения органов власти других интегрирующихся государств в контексте выработки общей политики;

• способность более эффективно отстаивать свои интересы на мировой арене, продвигая их от лица интеграционной организации в целом;

• усиление национальной безопасности в рамках более крупного интеграционного образования.

Разумеется, международная интеграция, как и любая общественная деятельность, сопряжена с определенными рисками. Успех или неудача каждого интеграционного проекта зависит от многих факторов, способных по-разному влиять на соотношение его положительных и отрицательных последствий для участвующих государств. Заранее предусмотреть все результаты воздействия этих многообразных факторов вряд ли возможно.

Как следствие международная интеграция всегда осуществляется постепенно, путем перехода государств от более осторожных к более продвинутым формам взаимного объединения.

С постепенным характером международной интеграции связана еще одна важная ее особенность, в силу которой между разными странами мира интеграционные процессы развиваются неравномерно: на разных скоростях и с разной интенсивностью, т. е. имеют многоскоростной характер.

§ 5. Многоскоростная интеграция

Как показали приведенные в предыдущем параграфе примеры, международная интеграция приводит к созданию объединений государств, которые могут насчитывать разное число членов. Сначала появляются в основном узкие по составу группировки (Южноафриканский таможенный союз, Бельгийско-Люксембургский экономический союз). Позднее приходит пора более широких, подлинно региональных интеграционных альянсов (ЕС, МЕРКОСУР и др.).

С еще большим трудом интеграцию удается продвигать в масштабах мирового сообщества в целом. В данном случае приходится учитывать и согласовывать интересы значительного числа государств, многие из которых не только географически отдалены друг от друга, но и находятся на разных уровнях развития, преследуют в своей политике разные, подчас противоположные цели. Вследствие этого усилия по интеграции глобальной экономики в рамках Всемирной торговой организации на сегодняшний день привели лишь к частичному открытию экономических границ, например к снижению, но не полному устранению межгосударственных таможенных пошлин.

Разные государства готовы интегрироваться друг с другом в разной степени. Чем больше государств участвует в интеграционном процессе, тем сложнее и, как правило, медленнее развивается их взаимная интеграция. Отражением этой закономерности и служит понятие «многоскоростная интеграция». В качестве синонимов или близких по смыслу терминов используются выражения «дифференцированная интеграция», «концентрические круги интеграции» или «интеграция а la carte»[22].

Многоскоростная интеграция означает, что государства интегрируются между собой в разной степени (более высокой или более низкой). При этом одно и то же государство может являться членом сразу нескольких интеграционных союзов, обеспечивающих разную степень единства их членов.

Например, в Европе Бельгия и Люксембург, помимо двустороннего Бельгийско-Люксембургского экономического союза, созданного в 1921 г., после Второй мировой войны совместно с Нидерландами учредили трехсторонний интеграционный альянс под названием «Союз Бенилюкс» (Договор об учреждении Союза Бенилюкс 1958 г. в редакции 2008 г.).

Совместно с другими европейскими странами Бельгия, Нидерланды, Люксембург также являются полноправными членами Европейского союза, включающего двадцать восемь государств Западной и Восточной Европы. При этом, как отмечается в учредительных документах Европейского союза, создание и деятельность ЕС не препятствуют «существованию и завершению процесса формирования» Бельгийско-Люксембургского экономического союза и Союза Бенилюкс в той мере, в какой цели последних «не достигаются» в рамках ЕС, т. е. имеют более амбициозный характер, чем цели, достигаемые в масштабах Европейского союза в целом.

В свою очередь, в учредительном договоре Бенилюкс подчеркивается, что эта интеграционная организация призвана играть роль «предвестника» для Европейского союза. Иными словами, в рамках Бенилюкс на уровне трех стран могут инициироваться интеграционные проекты, которые позднее могут быть восприняты на европейском уровне (например, учрежденная в 1960 г. единая виза Бенилюкса послужила прообразом для единой шенгенской визы, введенной в ЕС конце XX в.).

Кроме признания возможности сохранения особых интеграционных союзов между Бельгией, Нидерландами и Люксембургом, учредительные документы ЕС сегодня допускают осуществление более тесной интеграции между любыми группами входящих в ЕС государств. Такие интеграционные проекты получили официальное наименование «продвинутое сотрудничество». Также допускается предоставление изъятий отдельным государствам – членам ЕС из общих интеграционных проектов. Например, в зону обращения единой валюты ЕС евро в настоящее время входит большинство, но не все государства – члены Европейского союза (19 из 28 государств-членов в 2015 г.).

Среди европейских интеграционных организаций еще более широкий состав, чем ЕС, имеет Совет Европы, насчитывающий около пятидесяти государств-членов (сорок семь в 2015 г., в том числе Россия с 1996 г.). Степень интеграции в рамках Совета Европы, однако, является заметно более низкой, по сравнению с ЕС. Ее главным достижением стало создание общеевропейской системы защиты прав человека, распространяющейся на все государства – члены Совета Европы (Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и функционирующий на основе этой Конвенции Европейский суд по правам человека).

В остальном роль Совета Европы в процессе европейской интеграции является ограниченной. Она сводится в основном к подготовке международных договоров (конвенций) по отдельным вопросам интеграции и сотрудничества, к которым государства присоединяются по собственному усмотрению, в добровольном порядке.

Аналогичная палитра из более или менее интегрированных объединений государств сложилась на других континентах Земного шара. Так, в Африке наряду с Африканским союзом, провозгласившим весьма амбициозные цели в области интеграции (вплоть до введения единой африканской валюты и создания Соединенных Штатов Африки с общим правительством), но пока далеким от их практической реализации, функционирует множество более узких по составу региональных союзов и сообществ, включающих отдельные страны континента.