История государственного управления

Гордое наименование Сенат восходило скорее к римской классической традиции, нежели к современным европейским аналогам. Не было каких-либо особых проектов устройства Сената, не было указаний на какие-либо образцы. Было стремление царя-реформатора к общей рационализации практики государственного управления во исполнение конкретных указаний и поручений монарха.

Военными нуждами была продиктована и реорганизация местного управления. Резко возросшие требования к уездным властям вызвали их кризис. Они не справлялись с главной задачей воюющего государства – сбором необходимых средств для содержания армии, комплектованием ее рядов свежими людскими ресурсами.

Между тем, времени на раздумья и долгие реорганизации не было. Нужны были меры чрезвычайные. Служилые люди из старой системы для этого не годились. Поэтому ставка была сделана на молодую гвардию царя – преображенцев и семеновцев. Они выступили чрезвычайными уполномоченными по выколачиванию денежных сборов, продовольствия и фуража, подводной и постойной повинности, новобранцев для воинского контингента.

Петр понимал, что в таком важном деле, как снабжение воюющей армии чрезвычайные меры хороши, но краткосрочны. Требовались решительные и скорые меры по созданию эффективной системы местного управления. Такой мерой стало учреждение губерний в 1707 году. Первые шесть губерний (Московская, Киевская, Смоленская, Азовская, Казанская, Архангелогородская) охватывали огромные территории. Позднее к ним добавились губернии Ингерманландская и Сибирская, а из Казанской выделились Нижегородская и Астраханская.

Это привело к ликвидации ряда территориальных приказов, ведавших окраинами. Резко понизилась роль ряда отраслевых приказов. К примеру, Ратуша, Поместный, Земский и другие приказы, ведавшие центром европейской части страны, превратились в отделения Московской губернской канцелярии.

Новая иерархия выглядела так: губернатор подчинялся царю, но не имел властной самостоятельности. Таким образом, децентрализация власти исключалась. Губернатор имел свою канцелярию и штат помощников в лице обер-коменданта (военные дела), обер-комиссара (финансы), ландрихта (правосудие). С 1712 года действовала трехчленка: губерния-провинция-уезд, в котором воевода был заменен комендантом.

Главная задача губернской системы – сбор налогов на приоритетные нужды, к которым были отнесены дипломатия, армия, артиллерия, флот. В 1711 году была введена расквартировка полков по губерниям с соответствующими названиями. Их полное снабжение возлагалось на обер-комиссара губернии, который был подотчетен обер-штерн-кригс-комиссару Сената. Таким образом реформы высшего и местного управления сомкнулись.

Петровский камерализм рождался на втором этапе реформ, который стартовал с указа от 19 декабря 1718 года. Задача, которая ставилась новому реформаторскому циклу, состояла в том, что «в такой же порядок привесть» гражданскую сферу, как и военную. Управленческая практика давала обильный материал для размышлений над несовершенностью старой приказной системы, особенно в части злоупотреблений властью, мздоимством и бесконтрольностью чиновников. Главное же было в том, что старая система организации управления не соответствовала идеологическим представлениям самого Петра.

С первыми шагами молодого царя стало ясно, что предстоит резкое усиление самодержавной власти, которой требовалось новое юридическое и идеологическое оформление. Внешне это выразилось в нарастающей бюрократизации аппарата управления на фоне разрушения старой служилой системы. Резко возросла роль государства в регулировании жизни и поведения подданных, в развитии экономики методами меркантилизма и протекционизма. В социальной сфере это вылилось в закрепощение всех сословий.

Государство мыслилось единственным и идеальным инструментом для достижения «общего блага» (salus publica). Петр был знаком с Лейбницем, за два года до рождения Петра предложившим план создания Европейского союза, который обеспечит Европе вечный мир и преобладание в ходе колониальной экспансии. Для этого завоевательная энергия европейских держав должна быть распределена по сопредельным странам и континентам. Варварская Россия по этому плану предназначалась Швеции.

Знаком был Петр и с идеями Пуфендорфа, изложенными в недавно переведенном на русский язык трактате «О должности гражданина и человека». Известна была в России и теория Томаса Гоббса о происхождении государства из общественного договора, а не из божественного промысла. Нельзя сказать, что Петр глубоко вникал и слепо следовал этим модным идеям, но должен был учитывать их в своем государственном строительстве.

«Ученичество» Петра имело практический характер. Главную роль он отводил опытному знанию. В качестве образцов были избраны Франция, Дания и особенно Швеция. Дипломатические агенты Петра собирали данные о государственном устройстве и нормах права других стран. Наиболее плодовитым оказался голштинский чиновник Генрих Фик, представивший подробные записки о Швеции и ее коллегиальной системе, в которой наиболее ярко была выражена камералистская доктрина.

Камерализм появился в Германии в XVI столетии и сначала применялся в управлении финансами. В следующем столетии он распространился и на другие отрасли государственного управления. Он привлекал идеями всенародного блага и доминирующей роли государства. Кроме того, камерализм предлагал конкретные бюрократические рецепты и схемы работы государственной машины, сходные с работой часового механизма.

Камерализм был универсален. Его принципы распространяли свое действие на территорию всей страны без всякого изъятия и на сферы государственного хозяйства, которые автономны, не подчинены друг другу. В нем был заложен строго функциональный принцип управления, предполагающий существование центральных учреждений, специализирующихся на какой-либо одной сфере – финансовой, военной, юстиции и пр.

Камерализм требовал особого, отличного от средневекового, внутреннего устройства учреждений, организованных на началах коллегиальности. Устанавливалась четкая регламентация обязанностей чиновников с глубокой специализацией канцелярского труда. Вводились устойчивые штаты служащих, получающих денежное жалованье в строго фиксированном для каждой должности размере.

Камералистская система предполагала регламентацию, уставы и инструкции. Нужны были документы, в которых зафиксированы функции учреждения, обязанности каждого чиновника, режим работы, правила делопроизводства. Петр создал даже «Генеральный регламент», чего не было в самой Швеции. По его мнению, не должно было быть ни одного учреждения, деятельность которого не регулировалась бы своим регламентом.

На гражданскую службу Петр перенес военные порядки. Он напряженно с 1716 года работал над Воинским уставом. В 1722 году трудился над Адмиралтейским регламентом по 56 должностям. Ему нравились качества солдата: порядок, дисциплина, чинопочитание, служебное рвение, бескорыстие, справедливость, инициатива. Он видел, как лихо офицеры справились с поручением сбора средств для армии. Сочетание камерализма с военизацией должно было уберечь от прежних болезней государственной службы и повести к «общему благу».

Полнее и ярче всего камерализм был реализован в петровских коллегиях, между которыми были разделены старые приказные функции. Классификация коллегий была взята у шведов. Блок финансово-промышленных коллегий включал в части прихода Камер-коллегию, расхода – Штат-контор-коллегию, контроля – Ревизион-коллегию. Совершенно новый протекционистский блок составили Берг-мануфактур-коллегия и Коммерц-коллегия.

Первым опытом функционального разделения власти стало создание Юстиц-коллегии, которая заменила собой сразу несколько судебных приказов и отобрала судебные функции у ряда других учреждений. По-новому выглядела и исполнительно-судебная власть на местах. Из шведской трехчленки (приход-дистрикт-земля) Петр взял лишь два последних звена. Все губернии делились на 50 провинций во главе с воеводами. Все местные органы строились по коллегиальному принципу управления. Коллегии давали возможность избавиться от мощных центров региональной власти (прежних воевод и новых губернаторов).

Укрепить центральную власть был призван и новый блок – контрольный. В качестве «ока государева» вводилась должность генерала-прокурора и его заместителя обер-прокурора в Сенате, прокурора – в коллегиях. Причем в «Должности генерала-прокурора» было специально записано от имени монарха: «генерал-прокурор и обер-прокурор ничьему суду не подлежат, кроме нашего».

Контроль над судопроизводством осуществлял учрежденный в 1722 году генерал-рекетмейстер. Он рассматривал жалобы на волокиту и нарушение законов. Он вступал в дело с момента, когда жалоба достигла Юстиц-коллегии и имел право доклада императору. При нем была особая контора и велось делопроизводство.

Особую службу составлял фискалитет – институт государственных доносчиков. Созданный в 1711 году, он был снабжен особым регламентом в 1723 г. Систему возглавлял генерал-фискал, которому подчинялись обер-фискал, фискалы центральных учреждений (коллегий) и судов и провинциал-фискалы.

Систему коллегий требовалось увенчать верховным органом. Генрих Фик предлагал учредить Коллегию-канцелярию, Алексей Курбатов внес проект Кабинет-коллегии или Архиканцелярии империи, однако Петр возложил эту задачу на Правительствующий Сенат. В течение 1718—1722 гг. он шесть раз переписывал «Должность Сената».

Первоначально было решено сделать сенаторами всех президентов коллегий, однако вскоре стало ясно, что это не работает, так как сенаторы должны были контролировать сами себя. Тогда был создан институт государственных (тайных) советников, что привело к расхождению системы должностей и государственных чинов. В Сенат вошли лишь президенты «первейших» коллегий – Адмиралтейств, Иностранных дел и Военной.

Идея примата государственной службы перед иными родами занятий и сословными интересами была реализована в знаменитой Табели о рангах, введенной в 1722 году. В ней была зафиксирована лестница чинов гражданской, военной и придворной службы. Гражданская начиналась с 14 ранга коллежского регистратора и завершалась высшим рангом империи – действительного тайного советника (канцлера).

Табель вкупе с другими мерами разрушила узкую служилую корпорацию Государева двора. Отмирали прежние чины – боярский, окольнический, стольнический и т. п. В основе служебной карьеры была уже не знатность по происхождению. Она была заменена новым принципом: «Знатность по годности считать!»

Петр возлагал все свои надежды на писаный закон. От него зависела точная работа всего механизма управления. Основная масса местных споров должна была разрешаться в коллегиях. Споры между коллегиями разрешал Сенат. К императору поступали лишь спорные дела сенаторов, либо дела ведомств, не имеющие точной юридической нормы.

Европейский принцип коллегиальности подвергся в России определенной коррекции. Если на Западе коллегиальность строилась на основе сословного представительства, именуемого гражданским обществом, то в России она была реализована в рамках аппаратной работы. «Вечный двигатель» бюрократии привел к разрастанию движения бумаг. В результате легендарная «московская волокита» была превзойдена на порядок.

Камералистская система как основа организации государственной службы просуществовала в Российской империи на протяжении всей ее истории. Более того, основные бюрократические принципы ее были воспроизведены и в советский период истории русской государственности. Наконец, на принципах петровского камерализма основаны и нынешние государственная и муниципальная службы.

Лекция 3. НОВАЯ ЕВРОПЕЙСКАЯ ДЕРЖАВА

– Государство «общего блага» Петра Великого

– Новая элита России эпохи Петра Великого

– Европейская роль России в эпоху Петра Великого

Государство «общего блага» было мечтой Петра Великого. Не случайно Сенат поднес ему титул не только императора, но и Отца Отечества. По сути своей это была мобилизационная модель государства и общества.

Прежде всего, нужно было совершить революцию в умах подданных. Нужно было раскрепостить мысли и поведение людей, скованных вековыми традициями бытового уклада, а затем мобилизовать их на достижение вожделенной мечты. Наглядный пример молодой царь увидел своими глазами в Немецкой слободе и особенно во время путешествия Великого посольства.

Реформа быта россиян была одной из самых радикальных революций Петра. Вернувшись из заграничного путешествия и расправившись с ненавистными стрельцами, он обрушился на мировоззренческие устои русского общества. Первое, что попалось под горячую руку царя, были одежда и бороды.

Длиннополый кафтан, в котором можно было ходить «спустя рукава», высокий стоячий воротник, горлатная шапка бояр были объявлены вне закона. Царь лично остригал длинные бороды, чем повергал в священный ужас своих сановников, для которых борода была главным знаком мужского достоинства и соответствия образу Божию. Послабление было сделано только для духовных лиц и крестьян.

Курение табака, кофепитие, дикие кабацкие попойки и шумные ассамблеи с участием женщин воспринимались как греховные деяния и сборища. Откровенно богохульный Всешутейший собор с князем-папой Ф.Ю.Ромодановским и воспитателем царя Никитой Зотовым во главе на улицах столицы наводил ужас на добропорядочных отцов семейства. Но во всем этом участвовал и всем этим заправлял сам царь, помазанник Божий! Это была пощечина старой церемонной аристократии, настоящее крушение мира, разрушение привычного образа жизни.

На этом фоне была произведена радикальная церковная реформа, которую некоторые исследователи склонны считать единственным по-настоящему революционным преобразованием царя-реформатора. После смерти патриарха Адриана Петр решил вовсе упразднить патриаршество на Руси и поставить церковь на службу государству. Главой церкви становился царь, а управление духовными делами вверялось вновь созданной духовной коллегии – Святейшему Синоду.

Духовенство, как и все иные сословия, должно было служить государству, то есть работать на достижение «общего блага». Поэтому упразднялась тайна исповеди. Священник обязан был сообщать властям о ставших ему известными воровских делах и злых умыслах паствы.

Были введены жесткие штаты священников и монахов. Значительная часть духовенства была записана в податной оклад. Петр считал монастырь рассадником разврата и тунеядства. Часть монастырей была закрыта и превращена в госпитали для инвалидов. Монастырь утратил свою былую роль духовного убежища для православного человека.

В Россию хлынул мутный поток западнорусского украинского духовенства, быстро захватившего командные высоты в церковной иерархии. Ярчайшим представителем их был любимец Петра, автор трактата «Правда воли монаршей» и не менее знаменитого «Духовного регламента» Феофан Прокопович.

Местоблюстителем патриаршего престола после смерти патриарха Адриана в 1700 году стал еще один малоросс и откровенный униат, львовский шляхтич и воспитанник иезуитов Стефан Яворский. Он привлек на русские кафедры своих ставленников Дмитрия Ростовского (Туптало), Феодосия Яновского. Петру понравилась светская развязность этого польского шляхтича и он поставил его во главе только что созданной Александро-Невской лавры.

Дворянство петровских времен не производило впечатления господствующего класса. Указ 23 марта 1714 года о единонаследии окончательно приравнял поместье к вотчине и запрещал дробить «недвижимое имение» между детьми помещика. Кроме одного из сыновей, все дворянские отпрыски должны были искать себе пропитание на службе. Отцу запрещалось поддерживать их не только наследством, но даже и деньгами от продажи оного. Это была принудительная норма, как и то, что дворянскому юноше воспрещалась женитьба до завершения обучения. Он обязан был являться на смотры и служить практически пожизненно под страхом лишения дворянского звания и даже телесного наказания.

Дворовое холопство, имевшее тысячелетнюю историю, упразднялось и обращалось в податное крестьянское сословие. Мелкие категории крестьянства (однодворцы, черносошные крестьяне Севера, инородцы Поволжья, пашенные крестьяне Сибири и др.) объединялись в одну группу под названием «государственных крестьян». Городские слои стали членами купеческих гильдий и цехов и в большинстве своем были записаны в оклад податного населения. Воздух города не делал крестьянина свободным. Города жили по правилам, записанным в регламенте Главного магистрата.

Всю систему общественных отношений пронизывала податная реформа Петра. Она провела четкую и почти непроходимую грань, делившую население на податное и неподатное. И все оно было поставлено под неусыпную опеку государства. Погоня за податным «числом» привела к тому, что были буквально выметены все социальные ниши и закоулки.

С 1 октября 1724 г., по указу государя о полицейской акции от 3 июля, были схвачены и записаны в «число» все нищие, сироты, бродяги, гулящие люди. все увечные были отправлены в богадельни, деревни, к владельцам, в службу или в тюрьму. В том же году были введены паспорта для крестьян, отлучающихся на заработки или по торговым делам («торгующие крестьяне» в городах).

В итоге, мечта Петра Великого, его вожделенное государство общего блага оказалось самодержавием с абсолютной властью на самом верху и закрепощенными сословиями внизу. Исчезла с лица земли треть крестьянских дворов. Ликвидирована автономия и литургическая власть церкви – последнее прибежище свободы совести и личной свободы. В государственном управлении воцарился чиновник, бесконечно далекий от идеи общего блага народного, рыцарь чернильницы и гербовой бумаги, обслуживающий и поныне вечный двигатель российского бюрократизма.

Новая элита России отражала бурную реформаторскую эпоху Петра Великого. Ее состав и облик сильно отличались от предшествующих эпох истории русского государства. Прежде всего это говорит о глубине и радикальности тех перемен, которые произошли в России конца XVII – первой четверти XVIII столетий.

Бурная и во многом импульсивная деятельность Петра произвела сильное и неоднозначное впечатление на современников и потомков. Никто из его предшественников и преемников не демонстрировал такой парадоксальной активности. Его фигура возвышалась посреди толпы сподвижников настолько, что производила впечатление одиночества. При этом сам он стремился быть всегда в гуще событий, в которых были заняты массы людей. Однако никто из них, даже ближайших сподвижников не был способен представить себе и понять смысл его планов и действий.

Отличительной чертой его было то, что он всегда был занят конкретным практическим делом и всегда сам устанавливал в каждом таком деле самую высокую планку, которой не достигал никто из вельможного окружения трона. В то же время, он охотно и послушно принимал уроки мастеров даже самого низкого происхождения. «Аз есмь в чину учимых, и учащих мя требую!» – одна из любимых поговорок царя.

Нужны были люди, готовые воспринимать новизну и масштаб его решений, рукастые дельцы, полностью поглощенные идеей обновления жизни, заряженные на результат, первооткрыватели и упорные, деятельные натуры. К такой высокой планке примерял он всех своих соратников, которых вовлекал в бурный водоворот реформаторской стихии. Он остро переживал нехватку таких помощников, чувствовал свое одиночество и за многие дела вынужден был хвататься сам, выполняя этот непосильный «сизифов труд».

Именно такие помощники должны были составить новую элиту государства, и ее нужно было создавать, что само по себе было делом непростым и утомительным. Петр понимал, что от успеха в этом деле зависел общий успех его начинаний. Он высоко ценил тех, кто работал на этот успех, но и жестоко наказывал как предателей тех, кто не оправдывал его доверия и надежд.

Новая элита имела в своем составе представителей старой московской аристократии, в том числе боярства. Таковы были князья Ф.Ю.Ромодановский, М.М.Голицын, князья Долгорукие, Гагарины, Репнины и др. Петр внимательно прислушивался к их мнению о своих шагах. Так однажды на пиру (1717 г.) он попросил князя Якова Федоровича Долгорукого сравнить собственные дела с делами своего отца, царя Алексея Михайловича.

Прямодушный ответ князя, когда-то давно одарившего юного царевича Петра первой сложной заморской игрушкой-прибором (астролябия), воодушевил царя. Из него следовало, что Петр еще далеко не превзошел своего отца в делах внутреннего управления, но действует по его завету и вскоре несомненно достигнет больших успехов. В делах же строительства флота и в отношениях с иноземными государствами он уже во многом выше своего великого родителя.

Большинство родовитых современников Петра не сочувствовали его реформам, особенно его методам. Так, царский свояк князь Б. Куракин считал, что следовало бы продолжить линию быта царей Алексея Михайловича, Федора Алексеевича и царевны Софьи Алексеевны по польскому «политесу». Вместо этого Петр внедряет манеры голландские, матросские. Вместо утонченных наук греческих и латинских, философии да риторики в ход пошли нешляхетские науки – артиллерия, фортификация, навигация.

Важную часть петровской элиты составили иностранцы. Они, конечно, были известны и до Петра, но при нем они сыграли совершенно новую роль, став проводниками европейской культуры и нравов, на которые ориентировался царь в своем реформаторстве. Прежде всего это были давние знакомцы Петра по кутежам и потехам в Немецкой слободе Тиммерман, Лефорт, Гордон, ставшие его сподвижниками в военных и флотских предприятиях.

Рядом с благородными кондотьерами вроде знаменитого впоследствии фельдмаршала Бурхарда Миниха, приглашенного Петром строить Ладожский канал, появились выходцы из простых сословий вроде бывшего юнги на португальском корабле Девиера (генерал-полицмейстер Санкт-Петербурга), бывший свинопас из Литвы Ягужинский (генерал-прокурор Сената), бывший сиделец в лавочке Шафиров (вице-канцлер, барон), сын вестфальского пастора Остерман (вице-канцлер, барон). Вопреки расхожему мнению, Петр не раздавал высшие должности иностранцам, предпочитая своих. Исключение составляли технические мастера, коих нельзя было сыскать в России.

Подстать простым иноземцам в новой элите были и русские выходцы из неблагородных и даже подлых сословий. Самым знаменитым среди них был Александр Меншиков, почти сверстник Петра, потомок маркитанта, сам торговавший на улицах Москвы пирожками с зайчатиной. Разделивший с царем все тяготы и лишения, поражения и великие победы, он добился всех мыслимых титулов (светлейший князь, генералиссимус), стал владельцем дворцов, имений и многочисленных крепостных. На его счетах в иностранных банках накопились многие миллионы.

Из семьи вологодского подъячего происходил кабинет-секретарь Петра Алексей Васильевич Макаров, приложивший руку к большинству указов государя. Из русских дворовых людей происходил Алексей Александрович Курбатов, архангельский вице-губернатор, главный «прибыльщик» и изобретатель гербовой бумаги.

Всех их, аристократов и плебеев, сравняла царская служба и общее дело, которому они служили с полной отдачей сил и способностей. Они гордились и хвастались своими новыми достижениями и наградами. Так для боярина Бориса Петровича Шереметева теперь важнее было то, что он фельдмаршал и кавалер Мальтийского креста. Во время заграничного путешествия отдельно от Великого посольства, он охотно наряжался в европейское платье. Однако, при необходимости он униженно просил безродного князя Меншикова о милости.

Всесильный глава страшного Преображенского приказа князь Федор Юрьевич Ромодановский со звероподобной внешностью монстра с охотой исполнял роль шутовского князя-папы Всешутейшего собора. Политический сыск, пытки и расправы были его делом жизни. Он был беспредельно предан Петру и имел исключительное право входить в его кабинет без доклада, чего был лишен даже Меншиков. Он утверждал все повышения в чинах офицеров, включая самого Петра, который подавал ему письменный рапорт и принимал из его рук свой очередной офицерский диплом.

Петр усердно пестовал свое окружение. Он почти не ошибался в людях, с первого взгляда определяя способности и годность для дела того или иного из приближаемых помощников. Таким был младший современник и любимец Петра Иван Иванович Неплюев, выходец из дворян, послуживший в гардемаринах и на дипломатической службе в качестве резидента при дворе турецкого султана. Он вспоминал позднее, что ученики Петра Великого были проведены им сквозь огонь и воду.

Самой сложной и практически нерешаемой задачей оказалось воспитание честности и неподкупности элиты. Воровством и мздоимством грешили все, за очень редким исключением. Это приводило Петра в бешенство и провоцировало его на жестокие наказания преступников. Однажды он предложил в Сенате карать даже за малое воровство смертью, на что генерал-прокурор Ягужинский возразил ему, что тогда он останется править один. По справедливому замечанию Пушкина, некоторые указы царя были писаны кнутом.