Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития. Трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве

Принципы, на которых основывается любая система обязательного социального страхования, все его виды (ветви) подразделяются на две группы. Первая группа охватывает все его виды (ветви), а вторая – отдельные виды. Принципы, входящие в первую, называются обычно системообразующими, исходными, главными, на них основывается (держится) вся система обязательного социального страхования. Принципы второй группы относятся к организации конкретных видов обязательного социального страхования.

А. Ф. Шебанов определял нормы-принципы как «содержащиеся в законе и нормативных актах высших органов власти и управления положения, непосредственно не регулирующие общественные отношения, но воздействующие на общественное сознание тем, что указывают принципиальное направление правового регулирования какой-либо большой группы общественных отношений…»[41]. Далее отмечается, что нормы-принципы влияют в сочетании с другими правовыми нормами, развивающими их, на содержание правового регулирования.

Принципы, в том числе системообразующие, не всегда закрепляются в нормах-принципах. Иногда идеи, на которых основывается правовое регулирование, презюмируются законодателем. Это характерно, в частности, для обязательного социального страхования.

Принципам обязательного социального страхования посвящались многие работы советских и российских юристов. Отдельно неоднократно рассматривались принципы пенсионного обеспечения. Некоторые принципы в прошлом (в советский период) носили декларативный, идеологический характер и восхваляли действительность (всеобщий характер обеспечения, бесплатность обеспечения, его высокий уровень и т. д.). Иногда это проявляется и в российском законодательстве – сказываются прошлые традиции.

Принципы формулируются различными исследователями по-разному. В. Д. Роик, например, называет их базовыми ориентирами. Он насчитал более 10 таких ориентиров, которые выделяются специалистами, и попытался кратко раскрыть их содержание, выделив ядро[42].

В системообразующих принципах, по существу, закрепляется, как представляется, страховой механизм как образования средств, так и их распределения. Этот механизм базируется на том, что страховые взносы: 1) вносятся (уплачиваются) до наступления соответствующего страхового события (случая) всеми обязанными к их уплате; 2) уплаченные взносы объединяются в общий фонд, где они обезличиваются; 3) расходуются страховые взносы (предоставляется страховое обеспечение) за счет общего фонда на выплату соответствующих пособий (пенсий) тем застрахованным, у которых наступило соответствующее страховое событие; 4) устанавливает все правила образования и расходования страхового фонда государство, оно же гарантирует их выполнение всеми участниками соответствующих отношений.

Первым системообразующим принципом, обеспечивающим функционирование указанного страхового механизма, является солидарность и взаимопомощь, иногда она называется солидарной взаимопомощью. При солидарной взаимопомощи бремя общей финансовой нагрузки распределяется между всеми работниками и работодателями, индивидуальные платежи обезличиваются, никто не вправе претендовать на обеспечение в объеме общей суммы, лично уплаченных страховых взносов. Это, таким образом, ответственность всех за каждого и каждого за всех.

Но и этого мало, солидарная взаимопомощь предполагает разумное перераспределение коллективных средств, от более обеспеченных к менее обеспеченным. В связи с этим системы обязательного социального страхования именуются не только распределительными, но и перераспределительными.

При страховании различных социальных рисков солидарность застрахованных проявляется различно: в пенсионном обеспечении по старости – это солидарность в основном поколений, граждан, которым предстоят долгие годы жизни, и тех, жизнь которых сравнительно коротка. Обязательное пенсионное страхование – это привязанная к заработной плате и взносам система обеспечения, в основу которой положены принципы добровольного соглашения о перераспределении затрат. Для финансирования пенсионного страхования используется принцип перераспределения, т. е. финансовые средства получают от фактических денежных сборов. Как теперешние пенсионеры на протяжении собственной трудовой деятельности формировали пенсионные фонды для поколения своих родителей, так и лица, имеющие заработок сегодня, финансируют свои будущие пенсии. За это они впоследствии получат право на пенсию, которую будет оплачивать поколение, ныне находящееся у них на иждивении, как только оно вступит в самостоятельную трудовую жизнь и начнет платить взносы. Так объясняется сущность, задачи и значение обязательного пенсионного страхования в Германии[43].

В страховании риска заболеваний это солидарность относительно здоровых людей и тех, которые болеют значительно чаще; в страховании материнства – мужчин и женщин, женщин, которые имеют детей и намерены их иметь, и бездетных женщин и т. д. То же касается и страхователей: обязанность по уплате страховых взносов возлагается на всех работодателей и расходы по страховым выплатам работникам, занятым у данного работодателя, не ограничиваются суммой взносов, уплаченных им и указанными работниками.

Без всеобщей солидарности и взаимопомощи застрахованных и работодателей нет и не может быть обязательного социального страхования.

Следует, однако, иметь в виду, что любая государственная система социального обеспечения является перераспределительной, поскольку в той или иной степени она базируется на идее перераспределения доходов – от богатых к бедным, от бездетных к тем, у кого есть дети, и т. д. Проблема состоит лишь в том, между кем перераспределяются средства. При обеспечении за счет средств государственного (национального) бюджета его средства перераспределяются между всеми соотечественниками, включая и застрахованных. В то же время при использовании средств страховых фондов (страховых взносов) перераспределение осуществляется лишь между застрахованными, включая их семьи. Использовать страховые взносы, которые уплачиваются за них работодателями или самими застрахованными, для обеспечения других граждан нельзя. В этом состоит принцип строго целевого использования средств страховых фондов.

Вторым системообразующим принципом является ответственность каждого и всех, в том числе и государства, за состояние системы обязательного социального страхования. Такая ответственность проявляется в неуклонном выполнении всеми его участниками возложенных на них обязанностей, общая ответственность выражается в готовности всех партнеров нести прежде всего соответствующую финансовую нагрузку, определив оптимальные ее пропорции, а также участвовать на паритетных условиях в управлении ею и выработке наиболее справедливых и разумных решений, касающихся как образования соответствующих страховых фондов, так и их расходования.

Указанные базовые основания обязательного социального страхования проявляются как при формировании доходов страховых фондов[44], так и определении правил их распределения. В связи с однотипностью базовых экономических отношений в развитых странах существенных различий в их содержании просто не может быть, и фактически их нет. Это вовсе не означает, что в указанных странах нет более частных различий в организации систем обязательного социального страхования. Они есть и будут, хотя процесс их дальнейшего выравнивания неизбежен и он происходит.

Указанные базовые основания можно назвать идеологическими принципами, их суть состоит в том, что общество осознало необходимость совместными усилиями решать соответствующие проблемы и невозможность их разрешения каждым в одиночку. Данную идею можно обозначить и иначе: как осознание необходимости и готовность всех и каждого делиться с другими, оказавшимися в тех же условиях – в условиях необходимости продавать собственнику средств производства свою способность к созидательному труду, т. е. рабочую силу.

Базисным основанием обязательного социального страхования является, как представляется, также презюмирование права собственности на страховые взносы тех, за счет кого они уплачиваются, т. е. застрахованных и работодателей. Следует отметить, что ни в одной развитой стране страховые взносы и фонды, где они сосредотачиваются, не объявлялись государственной собственностью. Объявление страховых взносов и соответствующих фондов федеральной собственностью позволило по традиции сохранить прежние методы распоряжения ими – такие же, как и при распоряжении бюджетными средствами. Между тем в данной сфере государство обязано искать и находить разумный компромисс, обеспечивающий согласие в обществе. Неслучайно во многих странах вопросы, связанные с формированием страховых фондов и расходованием их средств, разрешаются окончательно на уровне законодательной власти, после проведения соответствующих исследований, консультаций, заключений специалистов разных профессий (юристов, экономистов, социологов, демографов, политологов и т. д.) и выяснения мнения населения. Наглядным примером этого может служить выработка взвешенных и выверенных решений в отношении корректировки пенсионного возраста, ее методов и условий, проведенная в последние годы в ряде стран (Германии, Англии, например).

Ряд специалистов вообще полагают, что средства обязательного социального страхования – это собственность лишь застрахованных, поскольку все в конечном счете создается их трудом, а страховые взносы, как и заработная плата, определяют цену рабочей силы, они, как отмечалось, ее отложенная часть[45]. Не так уж важно, кому принадлежат средства обязательного социального страхования – застрахованным или им и работодателям, главное в том, что они не государственная собственность и, следовательно, государство не вправе распоряжаться ими как обычными налоговыми платежами, отчуждать их от подлинного собственника и тратить на любые цели.

Во всех системах обязательного социального страхования государство гарантирует выполнение соответствующими страховыми фондами обязанностей перед застрахованными, выделяя им при необходимости дополнительные средства (дотации), если у фондов недостаточно собственных средств для их выполнения. Гарантия государством выполнения всех обязанностей перед застрахованными, или, иначе гарантия финансовой устойчивости страховых фондов, также является базовой основой, она обусловлена тем, что всю систему обязательного социального страхования вводит и обеспечивает ее функционирование государство. Такая гарантия проявляется в том, что государство принимает на себя обязанность выделять необходимые финансовые ресурсы, если у фондов недостает собственных средств для выполнения их обязательств. В. Д. Роик, Б. Г. Степанов, Е. В. Эничикэ гарантию государства обозначают как принцип обеспечения устойчивости страховых фондов, как «оптимальную финансовую поддержку», при этом они имеют в виду софинансирование страховых пенсионных систем в подавляющем большинстве стран[46]. П. А. Орлов-Корба, наоборот, полагает, что система социального страхования должна финансироваться за счет страховых взносов работников и работодателей, а средства государственного бюджета могут привлекаться лишь в некоторых случаях[47]. Правы все – обычно расходы финансируются в полном объеме за счет страховых взносов, как работодателей, так и застрахованных (кроме страхования от несчастных случаев на производстве – при страховании данного социального риска уплата страховых платежей возлагается повсеместно лишь на работодателей). Что касается пенсионного страхования (этот вид страхования наиболее обременительный и финансовоемкий), то в данном случае финансовая поддержка государства, как правило, необходима, без нее не обходится ни одна страна. Она составляет зачастую 20 и более процентов всех доходов пенсионного фонда. Однако надо различать необходимую дотацию, обусловленную выполнением перед застрахованными пенсионных обязательств, гарантированных государством, и дотацию, вызванную переложением на фонд дополнительных расходов, нести которые должен не фонд, а федеральный бюджет[48].

Базисной основой обязательного социального страхования также является, как представляется, определение особо значимых страховых выплат с учетом индивидуального трудового вклада застрахованного, каковым является длительность трудовой деятельности (уплаты страховых взносов) и достигнутый (характерный) заработок работника. Цель этих страховых выплат – возмещать утраченный заработок, а не материальная поддержка как средство предотвращения бедности. Правда, отдельные разовые, единовременные страховые выплаты предназначаются для материальной поддержки, например пособия по случаю рождения ребенка, смерти члена семьи, но такие страховые выплаты более существенны, чем те, которые предназначаются в аналогичных случаях для других граждан из числа незанятого населения.

Другие исходные положения, на которых основывается организация обязательного социального страхования, имеют частный характер, но это не снижает их значимости. Они могут касаться отдельных ветвей страхования, формирования доходной или расходной частей страховых фондов, правил определения страховых платежей по страхованию конкретных рисков или расчета различных страховых выплат и т. д.

В законодательстве других стран принципы обязательного социального страхования обычно не формулируются. Устанавливая соответствующие нормы, законодатель как бы исходит из общепризнанных мировым сообществом понятий, сформировавшихся на основе международных правовых актов, конвенций и рекомендаций МОТ.

В отличие от законодательства других стран в российских законах об обязательном социальном страховании (хотя и не во всех) сформулированы принципы его осуществления. В рамочном законе (Федеральный закон от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования», ст. 4) их девять: устойчивость финансовой системы на основе эквивалентности страхового обеспечения средствами обязательного социального страхования; всеобщий обязательный характер, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий; государственная гарантия соблюдения прав застрахованных на защиту от социальных рисков и неисполнения обязательств независимо от финансового положения страховщика (фонда); государственное регулирование системы обязательного социального страхования; паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления; обязательность уплаты страхователями страховых взносов; ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования; обеспечение надзора и общественного контроля; автономность финансовой системы[49].

Реализуются ли в полном объеме все принципы, провозглашенные в этом законе, применительно ко всем его ветвям (видам) обязательного социального страхования или они носят декларативный характер? Нет, не реализуются.

Провозглашен, например, принцип устойчивости финансовой системы на основе эквивалентности страхового обеспечения средствами обязательного социального страхования, т. е. страховыми взносами. Однако сбалансированность доходов и расходов достигается за счет дотаций из федерального бюджета, а иногда и путем ограничения прав застрахованных. Что касается страховых взносов, то наблюдается тенденция к их снижению. Провозглашен принцип всеобщего обязательного характера социального страхования, но из его орбиты исключаются некоторые категории занятого населения, которые ранее подлежали страхованию (судьи, прокуроры, следователи). Отдельные категории занятого населения до сих пор не подлежат обязательному социальному страхованию. Не обеспечивается соблюдение принципа обязательности уплаты страховых взносов страхователями (около 30–40 % плательщиков взносов уклоняются от их уплаты) и т. д.

В двух федеральных законах – Законе о пенсионном страховании и Законе о страховых пособиях – нет статей о принципах, а в Законе о социальном страховании от несчастных случаев на производстве такая статья имеется. В ней сформулировано пять основных принципов обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Ими являются: гарантированность права застрахованных на обеспечение по страхованию; экономическая заинтересованность субъектов страхования в улучшении условий труда, снижении производственного травматизма и профессиональной заболеваемости; обязательность регистрации в качестве страхователей всех лиц, нанимающих работников, подлежащих данному виду страхования; обязанность уплаты страхователями страховых взносов; дифференциация страховых тарифов в зависимости от класса профессионального риска.

Специфическими принципами, присущими данному виду страхования, здесь являются лишь второй и последний. Остальные к данному виду страхования относятся в такой же степени, как и к другим видам страхования.

К базисным основам из всех принципов, которые указаны в российских законах, можно отнести лишь установление данной системы государством и гарантию государством выполнения страховщиком обязанностей перед застрахованными. Среди них нет других базисных основ обязательного социального страхования – солидарной взаимопомощи, общей ответственности, включая ответственность государства, возмещения утраченного заработка, определения наиболее значимых страховых выплат с учетом страхового стажа и т. д. Это не беда, все эти базисные принципы отражаются в содержании норм, регулирующих конкретные виды обязательного социального страхования. Они присущи российской системе обязательного социального страхования, но зачастую не в полной мере и подчас со значительными ограничениями, объяснить которые весьма трудно. Главное не в провозглашении принципа, а в реальном его воплощении. Так, принцип личной ответственности вряд ли может быть реализован в полном объеме, если уплата страховых взносов возлагается лишь на работодателей и т. д.

Все ветви (виды) обязательного социального страхования неразрывно связаны между собой, они основываются на общих идеях. Ни один правовой норматив видового (менее общего) значения не может, не вправе функционировать без правового норматива родового (более общего) значения[50]. Это касается и всей системы обязательного социального страхования, которая представляет собой, как отмечалось, комплексное законодательство, состоящее из норм различной отраслевой принадлежности, объединенных в прочный монолит, имеющий соответствующее целевое предназначение. Из этого следует вывод: рамочный закон – Федеральный закон от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования» должен содержать все базисные принципы, а законы о конкретных видах социального страхования – принципы, отражающие основополагающие идеи правового регулирования конкретного вида страхования, не повторяя базовые. Пока этого нет. Объясняется сложившаяся ситуация тем, что законы принимались в разное время, подготавливались они разными специалистами при отсутствии четкого представления о сущности обязательного социального страхования. В этой части российские страховые законы требуют существенной доработки. Это имеет, однако, смысл лишь при условии разработки внятной концепции обязательного социального страхования и стратегии его дальнейшего развития.

Любое страхование осуществляется в связи с определенной потенциальной опасностью, угрозой. Угроза есть страховой риск, а ее наступление – страховое событие. Почему же страхование называется обязательным и социальным? Обязательным в силу того, что оно является принудительным. Социальным, по мнению многих, оно именуется в связи с массовым характером риска. Это действительно так, но массовый характер имеют многие риски и события. Главное заключается в том, что в данном случае страхуется тот риск, который связан с определенным социальным положением человека и в определенном обществе, т. е. работника в экономике, основанной на рыночных отношениях, когда рабочая сила на рынке труда выступает товаром, но товаром особым – живым и работающим. Л. В. Забелин назвал такой социальный риск классовым[51]. Страхуется работник и от рисков (опасностей), сопровождающих рыночную экономику. Можно даже сказать, что посредством обязательного социального страхования страхуется рабочая сила, имеющая соответствующую стоимость. Социальным данный способ страхования именуется также в связи с тем, что он выстроен на основе всеобщей солидарности застрахованных, в отличие от коммерческого, частного страхования, основанного на индивидуальных платежах и личной выгоде.

Определений социальных рисков в научной литературе много. Общее в них то, что они связаны, порождены жизнедеятельностью человека в определенном обществе. Н. А. Кричевский определяет социальный риск как вероятность события общественного происхождения, ведущее к ухудшению уровня жизни или благосостояния граждан[52]. При этом под благосостоянием понимается сложившееся социальное положение, уровень потребления материальных и иных благ. Применительно к наемным работникам это – угроза, невозможность осуществления трудовой деятельности. Страховые риски и события обозначены в соответствующих международных актах, в законодательстве каждой страны. В России их перечень содержится в Законе об основах обязательного социального страхования. В нем же дано и общее определение социального риска. Им признается предполагаемое событие, влекущее изменение материального и (или) социального положения работающих граждан и иных категорий граждан, в случае наступления которого осуществляется обязательное социальное страхование (ст. 3). Определение не совсем удачное. При наступлении социального риска, т. е. страхового события, осуществляется обеспечение. Что касается социального страхования, то оно осуществляется под угрозой наступления страхового риска (работник подлежит обязательному социальному страхованию с того дня, когда он начинает трудовую деятельность, с этого времени за него уплачиваются страховые взносы и т. д.).

Страховым случаем (событием) закон признает «реализацию страхового риска», в связи с которым наступает обязанность страховщика предоставить страховое обеспечение.

По мере становления и развития рыночных отношений перечень социальных рисков и событий постепенно расширяется. В России он сократился в связи с исключением из числа социальных рисков угрозы потери работы в связи с безработицей. Надежда на его возрождение в связи с развитием и упорядочением рыночных отношений все же сохраняется.

Сущностные признаки обязательного социального страхования, его принципы не следует отождествлять с функциями, т. е. с тем назначением, которое оно фактически выполняет. Обязательное социальное страхование является прежде всего одним из способов распределения валового внутреннего продукта (ВВП) в интересах занятого, т. е. работающего населения (иногда его называют трудозанятым населением). Его цель – надежно защитить это население в связи с наступлением соответствующих страховых событий, влекущих утрату либо снижение трудовых доходов в результате вынужденного прекращения трудовой деятельности (временно или даже навсегда). Данная цель не ограничивается предоставлением страховой выплаты, которая необходима для выживания. Цель в данном случае предоставить обеспечение на уровне, близком к тому, который человек имел до оставления трудовой деятельности, т. е. возместить значительную часть утраченного заработка и таким образом сохранить прежний сложившийся жизненный стандарт, социальный статус. Обеспечение в порядке обязательного социального страхования, повторим, это привилегированное социальное обеспечение, заработанное трудом, уплатой страховых взносов; его уровень неразрывно связан с достигнутым уровнем оплаты труда.

Таким образом, основная, главная функция обязательного социального страхования – обеспечение соответствующего достаточно высокого, привилегированного уровня социальной защиты застрахованных и их семей[53].

Все другие функции неразрывно связаны с этой важнейшей функцией, они отражают обратное ее влияние на многие процессы, происходящие вне системы обязательного социального страхования. Причем такое обратное влияние прогнозируется законодателем. Если коротко сформулировать обратное воздействие хорошей и развитой системы обязательного социального страхования, то оно состоит в том, что такая система влияет на общественное производство, занятость населения, профессиональную подготовку кадров, сокращение теневой экономики и коррупции, на уровень жизни всего населения, демографические и многие другие процессы. Большое значение данная система имеет для нормализации политической жизни общества, обеспечения в нем согласия и покоя.

Многие специалисты выделяют отдельно, например, производственную функцию, некоторые из них именуют ее стимулирующей, экономической. Эта функция содействует не только вовлечению незанятого населения к трудовой деятельности, повышению производительности труда и заработка, но и своевременному и, главное, безболезненному выводу из общественного производства стареющей рабочей силы. Общеизвестно, например, что при достаточно высоком уровне пенсионного обеспечения численность работающих пенсионеров не столь велика, как при более низком, когда пенсионеры вынуждены продолжать трудовую деятельность, зачастую даже во вред здоровью, т. е. в результате экономического принуждения. И наоборот, сохранение выплаты пенсии в период трудовой деятельности (в полной сумме особенно) стимулирует продолжение посильной трудовой деятельности в пенсионный период жизни.