Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития. Трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве

Иногда отдельно выделяют социальную функцию. Она выражается в том, что достаточно высокий уровень обеспечения по страховым системам содействует сохранению и поддержанию сложившегося в период трудовой деятельности прежнего образа жизни, в частности удовлетворению разносторонних духовных потребностей. Что касается демографической функции, то она реализуется посредством воздействия на многие демографические процессы, поскольку ряд страховых выплат содействуют репродуктивному поведению супругов, направлены на оказание помощи семьям в связи с рождением детей (пособия по случаю рождения ребенка, при болезни ребенка и необходимости ухода за ним и т. д.).

Ряд ученых указывают и на другие функции, например, реабилитационную и даже духовно-идеологическую[54].

Перечень положительного обратного влияния системы обязательного социального страхования на жизнь общества вряд ли целесообразно продолжать и раскладывать по полочкам. В целом оно затрагивает прямо или хотя бы косвенно всю жизнь общества и во многом предопределяет мотивацию в поведении каждого члена общества. Важно главное – такая система необходима, она свидетельствует о зрелости общества. Вполне очевидно также, что существенные правовые дефекты в данной системе препятствуют нормальному развитию общества, согласию в нем, так же как такие дефекты в регулировании заработной платы и некоторых других институтов трудового права. Оплата труда и страховые взносы имеют, как отмечалось, много общего – они определяют цену рабочей силы, в связи с чем их предназначение во многом адекватно.

Одной из основных задач трудового права является правовое регулирование отношений по обязательному социальному страхованию, которые признаны непосредственно связанными с трудовыми отношениями, так же как и многие другие отношения, в частности, по социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений, материальной ответственности работодателей и работников в сфере труда и т. д. (в этой части ст. 1 ТК РФ дополнена Федеральным законом от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ, т. е. лишь через четыре года после введение в действие кодекса). Обеспечение права на социальное страхование работников также теперь признается основным принципом правового регулирования как трудовых, так и всех других отношений, непосредственно связанных с трудовыми отношениями. Многие отношения, связанные с трудовыми, достаточно полно регулируются нормами ТК РФ, например, материальная ответственность сторон трудового договора (раздел XI), рассмотрение и разрешение индивидуальных трудовых споров (гл. 60) и т. д. Что касается обязательного социального страхования, одного из важнейших видов отношений, непосредственно связанных с трудовыми отношениями, порожденного трудовыми отношениями и являющегося их следствием, то правовое регулирование этих отношений нормами ТК РФ практически не осуществляется. Есть лишь упоминание в отдельных статьях, что некоторые пособия по социальному страхованию назначаются и выплачиваются за счет средств обязательного социального страхования в соответствии с федеральным законом. О пенсионном обеспечении (выплате пенсии по старости, по инвалидности и т. д.) вообще не упоминается, хотя пенсионное страхование является важнейшим видом страхования. Такая ситуация не случайна, она следствие того, что законодательство, охватывающее сферу трудовых отношений и отношений по обязательному социальному страхованию, преднамеренно разделили. Так проще и удобнее, хотя научная специальность одна: 12.00.05 – трудовое право, право социального обеспечения (оно охватывает и права на социальное обеспечение, предоставляемое за счет средств обязательного социального страхования).

В период подготовки проекта ТК РФ специалисты, занимающиеся проблемами обязательного социального страхования, настаивали на включении в ТК раздела «Обязательное социальное страхование», закрепляющего основное его содержание, виды обеспечения и условия их предоставления, т. е. так же, как это предусматривалось ранее кодексами 1922 и 1971 гг., гарантировавших особое социальное обеспечение застрахованных и их семей. Анализируя содержание Кодекса 1922 г., В. А. Ачаркан отмечал, что «отношения по обеспечению, которые ранее признавались специальными отношениями, отличными от трудовых, стали частью отношений, регулируемых трудовым законодательством»[55]. И далее: «Издание КЗоТ 1922 г. послужило толчком к интенсивной разработке теории социального страхования. Появились работы А. Винокурова, Б. Данского, Б. Любимова, З. Тетенборн, Н. Вигдорчика»[56].

КЗоТ 1922 г. ввел обязательное социальное страхование всех наемных работников, определил источники средств, за счет которых формируются страховые фонды (взносы работодателей), и т. д. Он также установил соответствующие виды страхового обеспечения наемных работников (оказание лечебной помощи, выплата различных пособий – по временной нетрудоспособности, в том числе в связи с беременностью и родами, пенсии по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца). Кодекс являлся базой, ориентиром дальнейшего развития законодательства о государственном обязательном социальном страховании, предусматривающем конкретные условия и нормы обеспечения. На основе этого кодекса разрабатывались Основы законодательства о труде Союза ССР и союзных республик (гл. XIII, XVI КЗоТ РСФСР 1972 г.).

В гл. XVI «Государственное социальное страхование» КЗоТ 1972 г. предусмотрено, что: государственному социальному страхованию подлежат все работающие (ст. 236), взносы на государственное социальное страхование уплачиваются организациями, отдельными гражданами, использовавшими труд наемных работников в личном хозяйстве, а также работниками из своего заработка (ст. 237), неуплата взносов работодателями не лишает работников права на обеспечение, размер страховых взносов и порядок их уплаты устанавливается законом (ст. 237). Определялись также конкретные виды обеспечения (ст. 238) и каждому виду пособий и пенсий посвящалась соответствующая статья (ст. 239–243) с указанием основных условий их предоставления и размеров. Размер пособия по временной нетрудоспособности составлял 100 % (при трудовом увечье) и от 60 до 100 % заработка в других случаях, по беременности и родам – 100 % заработка, пенсии по старости – от 55 до 75 % заработка (указывался и пенсионный возраст – 55 и 60 лет соответственно для женщин и мужчин), пенсии по инвалидности – 75 % (I и II группы инвалидности) и 30 % заработка (III группа инвалидности) и т. д.

Закреплялась, таким образом, достаточно конкретная программа обеспечения застрахованных и их семей. Ныне всего этого нет. Страховая система обеспечения оказалась оторванной от трудовых отношений и трудового права, и глава «Обязательное социальное страхование» исчезла из Трудового кодекса.

Вместе с этим, будем откровенны, потеряла свое былое значение и особая, привилегированная система обеспечения застрахованных за счет средств обязательного социального страхования, т. е. тех средств, которые они создают своим трудом. Нет теперь пенсий по старости в размере от 55 до 75 % заработка, пособий по беременности и родам для всех женщин без какого-либо исключения в размере 100 % заработка и т. д.

Изъятие правового регулирования основных отношений по обязательному социальному страхованию из ТК РФ представляется необоснованным. К сожалению, это, видимо, безвозвратная потеря, поскольку властные структуры обязательное социальное страхование все еще рассматривают как средство преодоления бедности, а страховые платежи как один из источников дохода, которым они могут распоряжаться как угодно.

В социальной политике всех государств, включая и Россию, широко используются в настоящее время три понятия – государственное социальное обеспечение, обязательное социальное страхование (в СССР вместо слова «обязательное» использовалось слово «государственное») и социальная защита. Уяснить и разграничить эти понятия необходимо для определения соответствующих приоритетов при формировании социальной политики в целом и применительно к отдельным группам населения в частности. Социальная политика отражается в содержании законодательства, именно законы выражают эту политику, если они, естественно, выполняются, а не используются в пропагандистских и идеологических целях. Слова, обещания и заверения – все это еще не социальная политика, а ее преддверие, которое не воплощается зачастую в правовую форму.

Начнем с социальной защиты[57]. Данное понятие наиболее емкое, можно сказать, собирательное, включающее в себя как социальное обеспечение, так и обязательное социальное страхование и помимо этого все институты (учреждения) государственной инфраструктуры – образования, здравоохранения, транспорта, муниципального жилья, охраны окружающей среды и т. д. Другими словами, социальная защита – это совокупность всего того, что определяет качество жизни людей, населения страны, которое обеспечивает и гарантирует населению государство. Сущность всего комплекса его институтов состоит в установлении и поддержании государством различными способами приемлемого уровня жизни всех подданных, путем разумного и справедливого распределения между ними богатства общества. Конечная цель социальной защиты – сохранение и поддержание согласия в обществе. Таким образом, объектом социальной защиты является, с одной стороны, все население, а с другой – само государство, существующие в нем порядки и властные структуры. По существу, такое широкое понятие социальной защиты, как защита граждан от различных социальных рисков, включая и риск бедности, определено в официальных мотивах к законопроекту 1881 г. и в указе императора Вильгельма I от 17 ноября 1881 г. (см. с. 25).

Широкое понятие социальной защиты сложилось в нашей стране позднее, чем в других странах. Сначала данный термин обозначал лишь определенную деятельность одного ведомства. Он появился спонтанно, в связи с переименованием системы органов социального обеспечения в систему органов социальной защиты (1992 г.) и Минсобеса в Минсоцзащиты. Кстати, слово «собес» оказалось весьма живучим, оно в ходу до сих пор. В концепции социальной защиты пенсионеров, инвалидов, семей с детьми и других граждан, нуждающихся в социальной поддержке, давалось следующее определение социальной защиты: «Социальная защита представляет собой комплекс дополнительных мероприятий по материальной помощи наименее защищенным группам населения (пенсионерам, инвалидам, малообеспеченным семьям с детьми, учащейся молодежи, лицам, не имеющим средств к существованию), а также по предотвращению развала системы социальной защиты, сохранению уровня социального обслуживания». И далее: «Этот комплекс мер осуществляется как за счет федерального и местных бюджетов, так и за счет специально создаваемых фондов социальной поддержки населения». Это «ведомственное» понятие социальной защиты, принятое в тот период, когда казна опустошилась, не содержало каких-либо сущностных признаков, позволяющих сопоставить или отграничить социальную защиту населения от его социального обеспечения. «Собесовское» понятие социальной защиты, по существу, охватывало лишь тот контингент, который обслуживался органами социального обеспечения, оно сводилось к дополнительной его материальной поддержке. Вскоре эта концепция была забыта, так же как воспроизведенное выше определение социальной защиты[58].

Теперь в России используется термин «социальная защита» в широком его значении[59].

«Государственное социальное обеспечение» более узкое понятие, чем «социальная защита», в орбите его действия определенная часть населения – старые и больные люди, дети, в том числе сироты, инвалиды, безработные и другие граждане, утратившие возможность доставлять себе источник средств существования собственными усилиями. Среди них есть те, кто заслужил право на обеспечение своим трудом и уплатой соответствующих платежей в определенные фонды, созданные и охраняемые государством, т. е. те, которые заработали, заслужили это право. Их подавляющее большинство, включая и семьи таких граждан. Но немало и других граждан, которые не заработали право на обеспечение своей трудовой деятельностью в силу болезни, инвалидности и ряда иных причин, например занятости ведением домашнего хозяйства, воспитанием детей и т. п. Социальное обеспечение по содержанию, следовательно, не однородно, оно охватывает две группы граждан.

Первым из перечисленных граждан обеспечение предоставляется за счет указанных фондов, сформированных из их платежей, а вторым – за счет бюджета страны, т. е. налогов и иных налоговых платежей, взимаемых в установленном порядке и используемых на общие нужды. Таким образом, социальное обеспечение состоит из двух подсистем, которые различаются в зависимости от источника финансирования. Та его часть, которая финансируется за счет страховых фондов, охватывает занятое население, в том числе и семьи такого населения. А другая часть предназначена для обеспечения остальных граждан и финансируется за счет бюджетных ассигнований. Такое разграничение условно, учитывая, что те виды обеспечения, которые установлены для всех граждан (как застрахованных, так и незастрахованных), должны финансироваться, как отмечалось, за счет одного источника – федерального бюджета.

Правоведы и экономисты государственную систему социального обеспечения обычно подразделяют на две формы, при этом под ними понимаются организационно-правовые способы его осуществления. По первой форме обеспечение предоставляется за счет средств обязательного социального страхования, а по второй – средств бюджета. Различаются и цели обеспечения. Цель обеспечения за счет средств обязательного социального страхования – возмещать в значительной части трудовой доход в связи с прекращением трудовой деятельности или перерывом в ней, а в более широком, социальном смысле – сохранить прежний социальный статус работника в обществе, сложившийся в период трудовой деятельности. Цель второй подсистемы иная – предоставить источник средств существования на уровне, который признается обществом достаточным (обычно это минимальный прожиточный минимум для неработающего человека).

Приоритет имеет первая подсистема, ее развитию придается особое значение во всех странах, поскольку все потребляемые блага в обществе являются результатом труда каждого и всего занятого населения. Принципиальные различия в этиологии (причинах, целях) предоставления обеспечения предопределяют дифференциацию в условиях и особенно в уровне обеспечения этих двух категорий граждан. То обеспечение, которое предоставляется в связи с трудовой деятельностью, можно назвать привилегированным, комфортным обеспечением. Таково оно во всех развитых странах. Те граждане, которым установлено полное страховое возмещение (будь то пенсия или пособие), не относятся к бедным, поскольку их доход в виде страховой выплаты, как правило, вышеустановленной черты бедности. В случаях, когда доход указанных граждан оказывается все же ниже черты бедности (например, в связи с многодетностью), им оказывается материальная поддержка по общей системе вспомоществования, охватывающей все население страны, в том числе и застрахованных.

В России все несколько иначе: к малообеспеченным относятся многие граждане из числа занятого (работающего) населения и почти все пенсионеры. Причина – низкая оплата труда и низкие пенсии, в том числе трудовые.

Вернемся, однако, к тем гражданам, которые не охвачены обязательным социальным страхованием. Цивилизованное современное общество давно признало свою обязанность оказывать материальную поддержку и помощь каждому человеку, оказавшемуся в трудной жизненной ситуации. Такую поддержку и помощь оказывают любому нетрудоспособному человеку как члену общества, независимо от каких-либо обстоятельств, в частности, трудовой деятельности. Это, по существу, осознанная обществом и государством благотворительность, возведенная в закон, предотвращающая крайнюю бедность, т. е. нищету, наличие которой дестабилизирует общество. В связи с этим недооценивать значимость данной организационно-правовой формы все же не следует. Она существует в России с 1990 г. в основном в виде социальной пенсии и дополнительных выплат к ней (жилищных субсидий и т. д.).

Массив правовых актов, в которых содержатся нормы, регулирующие социальную защиту, государственное социальное обеспечение и обязательное социальное страхование, велик. Преимущественно такие акты имеют уровень законов, поскольку касаются всех граждан и затрагивают их важнейшие интересы. Их правовые предписания регулируют три группы общественных отношений: кому, при каких условиях и в каком размере предоставляется обеспечение при наступлении соответствующих событий в жизни человека; как формируются и выделяются средства, необходимые для предоставления обеспечения; как управляется государственная система обеспечения. Эти правовые нормы имеют разную отраслевую принадлежность[60]: первые относятся к праву социального обеспечения, вторые – к финансовому праву, третьи – к административному праву. В совокупности они представляют, как отмечалось, комплексное, т. е. межотраслевое правовое образование.

И. Я. Киселев, характеризуя международные стандарты труда, отмечал, что они «представляют собой концентрированное выражение опыта многих стран, плод тщательного отбора наиболее ценных и универсально значимых норм и положений национальных систем трудового права, создание оригинальных синтетических правил с участием юристов, представляющих существующие системы правового регулирования труда, итог столкновений различных мнений и подходов, разнородных политических сил и интересов, идеологических концепций, нахождения компромиссных юридических формул, трансформируемых в международные нормы»[61]. Хотя данное положение касается трудового права, оно применимо ко всем трем рассмотренным выше системам. Использование международных стандартов и норм, опыта других развитых стран, достигших впечатляющих результатов, является необходимой предпосылкой к выстраиванию в нашей стране зрелой системы обязательного социального страхования как наиболее значимой части социальной защиты.

3. Финансовая система обязательного социального страхования

Доходы и расходы страховых фондов: собственные доходы, дополнительные доходы, дотации

Расходы фондов: целевые и другие

Для того чтобы производить обеспечение за счет средств обязательного социального страхования необходимо прежде всего определить правила образования соответствующих страховых фондов и сформировать их по этим правилам. Какие установлены правила в России и чем они отличаются от правил, действующих в других развитых странах, что следует предпринять, если российские правила препятствуют созданию в стране подлинной системы обязательного социального страхования, отвечающей интересам занятого населения. Вот основное содержание данного раздела.

Образование российских фондов обязательного социального страхования регулируется четырьмя Федеральными законами: «Об основах обязательного социального страхования от 16 июля 1999 г., «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г., «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» от 24 июля 1998 г. и «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» от 29 декабря 2006 г. В дальнейшем эти федеральные законы именуются сокращенно[62]. Они изданы в разное время. Самый «старый» закон – закон от 24 декабря 1998 г., однако он вступил в силу значительно позднее – после утверждения тарифа страховых взносов, необходимых для формирования средств на осуществление данного вида обязательного социального страхования. Тарифы были утверждены впервые лишь в феврале 2001 г.

Базовым, основным законом[63] является Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ, он вступил в силу со дня его официального опубликования. Как это ни странно, но он явно подстраивался в дальнейшем под те изменения и дополнения, которые устанавливались другими законами. Это свидетельствует о том, что при его подготовке разработчики не имели достаточно четкого представления о сущности обязательного социального страхования[64].

В законе указывается (ст. 1), что отношения в системе обязательного социального страхования регулируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Обязательное социальное страхование – это «часть государственной социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам»[65]. Страхование лишь работающих граждан – это не специфика. Главное в том, что тот, кто не работает, не подлежит социальному страхованию. Кроме того, работающие граждане страхуются не от возможного изменения социального положения, а от наступления соответствующих страховых рисков (все они далее, кстати, перечислены). К тому же обязательное социальное страхование признается сразу частью государственной системы социальной защиты, хотя оно является прежде всего частью системы социального обеспечения. Но основное все же в том, что в содержании данного закона не отражаются некоторые важнейшие общепризнанные принципы обязательного социального страхования.

Базовый закон объявил средства обязательного социального страхования федеральной государственной собственностью (п. 3 ст. 13). Между тем суть обеспечения застрахованных, в отличие от обеспечения всех других граждан, как раз и заключается в том, что они обеспечиваются за счет своих средств, а не государственных, т. е. за счет той части их трудового дохода, которая недодается им в период трудовой деятельности и, следовательно, принадлежит им. Налицо, на наш взгляд, присвоение государством того, что ему не принадлежит и принадлежать не может. Такое решение породило массу более частных проблем[66], резко отгородило российскую страховую систему от таких систем, функционирующих в других развитых странах. Ранее уже отмечалось, что ни в одной стране средства обязательного социального страхования не объявлялись государственной собственностью.

Вопрос о собственности на средства Пенсионного фонда России рассматривался впервые при образовании этого фонда и утверждении Временного положения о Пенсионном фонде РСФСР (оно утверждено 30 января 1991 г.). В Положении о Пенсионном фонде (оно заменило Временное положение), утвержденном постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г., предусмотрено, что «ПФР[67] и его денежные средства находятся в государственной собственности…». Скажем откровенно, эта норма появилась спонтанно и не вполне осознанно, просто как ответ на возникший вопрос. В СССР страховые взносы являлись одним из источников доходов союзного бюджета, т. е. обычным налоговым платежом с довольно размытым целевым назначением (на все виды страхования – единый страховой взнос). Вот и решили сохранить все, как сложилось в СССР. К тому же никто и не пытался обосновать иное решение. Далее все пошло как бы в автоматическом режиме. В Федеральном законе от 16 июля 1999 г. № 165 установлено, что «средства обязательного социального страхования являются федеральной собственностью» (п. 3 ст. 13), в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ вопрос о собственности обойден, но в Положении о Фонде социального страхования Российской Федерации, которое утверждено Правительством РФ, указано, что средства Фонда являются федеральной государственной собственностью» (п. 2). То, что средства на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний являются федеральной собственностью, указано и в Законе от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ (ст. 20, п. 2).

Специалисты страховые взносы часто называют собственными средствами страховых фондов, в противовес другим средствам, которые выделяет им государство. В принципе это верно, но не согласуется с законами – согласно им все средства, в том числе в виде страховых взносов и даже той их части, которые предназначены для пенсионных накоплений, принадлежат государству.

При осуществлении политики в сфере обязательного социального страхования те, кто ее определял, довольно долгое время не осознавали разницу между налогами и страховыми платежами. В соответствии с законодательством под налогами всегда понимался обязательный (принудительный), индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им обычно на праве собственности денежных средств. Цель отчуждения – финансовое обеспечение деятельности государства, его структур (см. ст. 8 НК РФ)[68]. Что касается взносов, предназначенных для осуществления обязательного социального страхования, то до 1 января 2001 г., они не отождествлялись с налоговыми платежами, ими признавался возмездный обязательный платеж, который уплачивался в страховой фонд и предназначался для строго определенной цели – выплаты соответствующего страхового обеспечения. Данный платеж не имел в виду и отчуждения денежных средств, поскольку страховой взнос начислялся, но никому еще не принадлежал. С 2002 г., не поняв принципиальной разницы между налоговыми и страховыми платежами, их отождествили с налогами и ввели так называемый единый социальный налог (ЕСН), который включили в НК (гл. 24, ст. 234–245), придав ему официально смысл налога. Наряду с этим предусмотрели довольно запутанную и противоречивую систему переадресования средств данного налога в страховые фонды. Все функции, связанные с начислением и взиманием ЕСН (в прошлом страховых взносов), передали налоговым органам. С 1 января 2010 г. все вернули вспять. Единый социальный налог упразднили, страховые взносы вновь обрели свое название и сущность, страховые фонды вновь стали начислять и взимать страховые взносы. Естественно, возникает вопрос, надолго ли? Могут появиться ведь другие недостаточно компетентные министры, депутаты и все перерешить. Так уже случалось и неоднократно. Все эти эксперименты не так уж безобидны, они, как будет показано далее, подрывают финансовую основу обязательного социального страхования и сдерживают его развитие.