Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития. Трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве

В заключении содержатся наиболее значимые выводы, касающиеся обязательного социального страхования в России. Конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования отдельных видов страхования, их обоснование излагаются в соответствующих разделах работы.

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

1. Краткий экскурс в прошлое[10]

Потребность в социальном обеспечении, т. е. в предоставлении человеку средств существования (выживанию, сохранению жизни), когда он лишился возможности добывать их собственными усилиями, появилась одновременно с возникновением человеческого общества. К числу таких людей относятся прежде всего дети и старики. Первые еще, а вторые уже нетрудоспособны. Кроме того, ряды нетрудоспособных может пополнить также каждый человек, потерявший способность работать временно либо постоянно в связи с расстройством здоровья.

По мере развития общества и усложнения социальных связей к числу причин нуждаемости человека в социальной помощи прибавляются и те, которые обусловлены характером господствующих в обществе экономических отношений, порождающих безработицу, инфляцию, бедность.

История развития систем социального обеспечения исследована достаточно полно и разносторонне начиная с древнего мира и до наших дней. Практически нет ни одного учебника и учебного пособия по социальному обеспечению, включая социальное страхование, в которых не затрагивалась бы история развития этих систем[11]. Есть ряд специальных исследований по истории развития социального обеспечения[12]. Это вполне объяснимо – без прошлого трудно осознать настоящее и тем более предвидеть будущее.

Нас интересует новейшая история развития систем социального обеспечения, т. е. тот период, когда зарождалось и развивалось обязательное социальное страхование. Во временном исчислении это период – с середины 80-х гг. XIX в. и до наших дней. В это время развивалась также государственная система социальной помощи каждому старому и нетрудоспособному человеку независимо от его участия в трудовой деятельности. В итоге во всех развитых европейских странах ныне действуют система обязательного социального страхования, охватывающая наемных работников, некоторых иных работников, также подлежащих обязательному социальному страхованию (включая членов их семей), и система государственной социальной помощи. Они сосуществуют. В результате социальное обеспечение охватывает в этих странах практически все население. Различия касаются в основном уровня социального обеспечения: он более высокий для тех, кто заработал обеспечение своим трудом. Все сказанное касается и нашей страны.

В развитии обязательного социального страхования европейских стран можно выделить, как представляется, три основных укрупненных этапа[13].

Первый этап – это период его возникновения и становления. Оно зародилось в Германии. Первые законы об обязательном социальном страховании принимались в этой стране в период правления О. Бисмарка: в 1893 г. появился закон об обязательном страховании на случай болезни, в 1884 г. – об обязательном страховании от несчастных случаев на производстве, в 1889 г. – об обязательном страховании в случаях наступления инвалидности и старости. Суть данной системы состояла в том, что каждый работающий, отвечающий условиям, указанным в законе, подлежал страхованию в принудительном порядке; страховые платежи вносил как сам наемный работник, так и работодатель[14]; обеспечение предоставлялось на основе правовых норм, в которых закреплялись определенные условия и размеры страховых выплат; обеспечение гарантировалось государством[15].

Значимость обязательного социального страхования, в том числе политическая, указывалась в официальных мотивах к законопроекту 1881 г. «Забота государства о нуждах слабейших своих сочленов не только обязанность, налагаемая гуманностью и христианством, которым должны быть проникнуты государственные учреждения, но и задача политики, оберегающей интересы самого государства. Политика эта должна быть направлена к тому, чтобы и в беднейших кланах населения… вселять убеждение, что государство есть учреждение не только необходимое, но и благодетельное. Согласно идее современного государства на последнем должны лежать, рядом с защитой существующего порядка, обязанность оказывать положительными мерами и средствами поддержку всем своим гражданам, преимущественно слабейшим и наиболее нуждающимся…»[16].

Изданию страховых законов в Германии предшествовал указ императора Вильгельма I от 17 ноября 1881 г. В этом указе, в частности, отмечалось, что «борьба с разрушительными социал-демократическими стремлениями должна вестись не только мерами репрессивными, но и положительными, имеющими в виду улучшение благосостояния рабочих… ныне тут же будет внесен в рейхстаг проект закона относительно страхования рабочих от несчастных случаев… Но и те лица, которые по причине старости и неспособности к труду лишаются средств к существованию, имеют права на более совершенное, чем ныне, государственное попечение»[17].

Вслед за Германией законы об обязательном социальном страховании принимаются во многих других странах. В Англии – в 1911–1913 гг., во Франции – в 1911 и в 1928 гг., в Швеции – в 1913–1915 гг. и т. д. Включилась в процесс формирования страховых законов и Российская империя: в 1912 г. принимаются Законы «О страховании на случай болезни» и «О страховании от несчастных случаев».

Первые законодательные акты во всех странах во многом основывались на тех идеях, которые содержались в законах, принятых Германией. Ее вполне правомерно считают родиной обязательного социального страхования.

Бурное развитие обязательного социального страхования лишь на короткий период приостанавливали военные потрясения, две мировые войны. В Германии, например, после окончания Второй мировой войны оно возродилось заново, и эта страна вновь заняла лидирующее положение. Особо надо отметить период, связанный с осознанием ответственности государства за судьбы всех подданных; в Англии принимается несколько правовых актов, в соответствии с которыми вводится всеобщее социальное обеспечение и бесплатное медицинское лечение (включая лекарственную помощь). Этими актами реализуются идеи лорда У. Г. Бевериджа об ответственности государства за всю социальную сферу, включая социальную инфраструктуру. С этого времени появились смешанные системы, в которых социальное страхование дополнялось общенациональными системами, охватывающими все население[18].

Второй этап можно обозначить как период эволюционного вызревания обязательного социального страхования и превращения его в зрелую систему, гарантирующую мир и согласие в обществе. Начало его неразрывно связано с Конвенцией МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», она принята в 1952 г. и в сравнительно короткий срок ратифицирована почти всеми развитыми странами Европы. Более того, практически во всех указанных странах к концу 70-х гг. прошлого века значительно превышены те минимальные нормы, которые предусмотрены данной Конвенцией. Более высокие стандарты предусмотрены в доработанном Европейском кодексе социального обеспечения[19]. Первыми его подписали 13 государств: Австрия, Бельгия, Кипр, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Италия, Люксембург, Норвегия, Португалия, Швеция и Турция. Его пересмотр определялся многими причинами, в частности, необходимостью повысить стандарты, охватить пособиями другие категории граждан и т. д.

Что характеризует зрелость современных систем обязательного социального страхования, которое является составной и, пожалуй, наиболее значимой частью социальной защиты? Генеральный директор МОТ М. Хансен в докладе на 80-й сессии (1993 г.) отметил, что современная система характеризуется более высокой степенью солидарности между людьми пожилого возраста и более молодыми лицами, имеющими работу, и безработными, людьми с крепким здоровьем и людьми со слабым здоровьем. Сфера действия систем распространилась на все профессиональные категории, государство же полностью или частично взяло на себя обязанность по финансированию этих систем, повысило пособия и расширило перечень рисков, при наступлении которых они выплачиваются. Однако взносы остаются важным параметром при определении прав на пособия, но только на уровне совокупного учета. Эта оценка актуальна и сегодня (подчеркнуто нами – М. З.). Данный тезис исключает определение параметров пенсий и пособий на уровне индивидуального учета взносов.

Но это внешние признаки. Основой вызревания систем обязательного социального страхования в развитых странах являлись возрастающая эффективность общественного производства, в частности значительное повышение производительности труда, и взвешенная социальная политика государства. Именно эти два фактора определили превращение обязательного социального страхования в зрелые системы. Они и впредь будут иметь решающее значение. Застой, снижение эффективности производства, ошибки и просчеты в социальной политике губительны для любой системы социального обеспечения, и прежде всего той, которая осуществляется за счет взносов работающих.

Третий этап – современный период. В последние годы ХХ в. и в начале XXI в. система обязательного социального страхования всех развитых стран столкнулась с рядом трудностей, связанных, главным образом, с нарастающим процессом старения населения[20]. Создавшаяся ситуация, которая прогнозировалась, кстати, заблаговременно, потребовала некоторой корректировки систем пенсионного страхования в целях смягчения финансовой нагрузки на занятое население. Вместе с тем за весь период эволюционного развития систем обязательного социального страхования, в том числе пенсионного, ни одна из развитых стран не отказалась и не собирается отказываться в дальнейшем от данного основного способа социального обеспечения занятого населения. Возникшие трудности успешно преодолеваются, не поколебала эти системы и кризисная ситуация в последние два года. Между тем обострение некоторых проблем стало поводом для утверждения о том, что страховые системы изжили себя и их потенциал якобы исчерпан. Это, конечно, не так. Подобные выводы не соответствуют действительности.

Верно лишь одно: поиск путей снижения нагрузки действительно ведется, но он затрагивает лишь обязательное пенсионное страхование, а не все ветви (виды) такого страхования. К тому же многие системные трудности обусловлены внешними факторами. К числу мер, касающихся системы пенсионного страхования, относится в основном некоторое повышение стандартного (нормативного) пенсионного возраста (увеличение возрастной границы для выхода на пенсию по старости); повышение продолжительности необходимого трудового стажа для получения полной пенсии по старости; ограничение возможности досрочного выхода на пенсию; сдерживание чрезмерной индексации пенсионных выплат; некоторое снижение коэффициента замещения; всемерное поощрение добровольных личных пенсионных накоплений и т. д.[21] Однако при всей сложности пенсионной ситуации ни в одной развитой европейской стране не наблюдается снижение страховых платежей как для работодателей, так и для застрахованных, хотя эта мера весьма заманчива в конкурентной борьбе (особенно в кризисный период), поскольку ведет к снижению совокупных затрат на рабочую силу.

Обратимся к судьбе обязательного социального страхования в нашей стране, в прошлом и настоящем. Она довольно своеобразна и даже трагична. Вместо выверенного эволюционного развития – разброс и шатание как в теории, так и на практике, сопровождающихся то взлетами, то падениями и даже полным отрицанием необходимости обязательного социального страхования. Поиск приемлемых решений зачастую велся без точного представления о сущности страховой системы обеспечения, ее целей, принципиальных отличий от систем обеспечения других категорий граждан, занятого и незанятого населения.

Как отмечалось, в Российской империи первые страховые законы появились в 1912 г.[22] Но они не были полностью реализованы – помешала война, а затем и революционные потрясения. После падения самодержавия в 1917 г. несколько страховых законов принимает Временное правительство, но они практически не выполняются.

Основной задачей государства в решении проблем социального обеспечения на первом этапе после Октябрьской революции 1917 г. становится выполнение требований пролетариата, сформулированных в форме страховых лозунгов еще в 1912 г.[23]

Страховые требования формулировались так: 1) распространение социального страхования на всех без исключения наемных работников, а также на городскую и сельскую бедноту; 2) распространение страхования на все виды потери трудоспособности, а именно: на случай болезни, увечья, инвалидности, старости, материнства, вдовства, сиротства, а также безработицы; 3) возложение всех расходов по страхованию целиком на предпринимателей; 4) возмещение, по меньшей мере, полного заработка в случаях утраты трудоспособности и безработицы; 5) полное самоуправление застрахованных во всех страховых организациях. В числе первых актов следует отметить правительственное сообщение от 30 октября 1917 г. в статье «О социальном страховании», которое оповещало рабочий класс России, городскую и сельскую бедноту о том, что правительство приступает к изданию декретов о полном социальном страховании на основе страховых лозунгов. Оно являлось, по существу, заявлением о благих намерениях, которым не суждено было осуществиться даже в перспективе.

Затем в течение короткого периода времени предпринимаются попытки реанимировать ту систему обязательного социального страхования, которая создавалась ранее. В конце 1917 г. принимается, в частности, Положение о страховании на случай безработицы, им впервые вводится страховое обеспечение безработных. Наряду со страховым обеспечением рабочих принимаются меры к социальному обеспечению других категорий населения, не имеющих средств существования[24].

Однако вскоре социальное страхование отменяется и вместо него вводится обеспечение всех трудящихся, не эксплуатирующих чужого труда и не имеющих средств существования (постановление СНК РСФСР от 31 октября 1918 г.). К числу оснований предоставления обеспечения относят: утрату средств существования вследствие нетрудоспособности, постоянную утрату трудоспособности, безработицу не по вине работника, а к видам обеспечения – врачебную, лекарственную и другую помощь, родовспоможение, предупредительные меры против заболеваний и по облегчению их последствий. Финансирование социального обеспечения работников в порядке социального страхования в условиях экономического коллапса и разрухи оказалось неэффективным, а точнее, невозможным. Наступил, таким образом, период социального обеспечения без социального страхования, он продолжался до 1922 г.

В связи с окончанием Гражданской войны и переходом к новой экономической политике, введением хозрасчета в государственных предприятиях, появлением частных собственников и предпринимателей в стране вновь возрождается страхование наемных работников (Декрет СНК РСФСР от 21 ноября 1921 г. «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом»). Страховое обеспечение распространяется на всех лиц, занятых наемным трудом, и на все случаи временной и постоянной утраты трудоспособности, на случай безработицы и на случай смерти, причем все выплаты осуществляются за счет средств предприятий, учреждений, организаций или частных лиц, использующих наемный труд. Это позволило государству освободиться от бремени огромных бюджетных расходов.

В последующие годы наблюдается бурная правотворческая деятельность, сопровождающаяся развитием всей системы социального обеспечения, в том числе обязательного социального страхования рабочих и служащих, исключая крестьянство. Сплошная коллективизация в сочетании с так называемым раскулачиванием практически полностью вытеснила наемный труд из сельскохозяйственного производства. В эти же годы создается государственная инфраструктура, обеспечивающая выполнение многих обязательств, которые приняло на себя государство.

О чем свидетельствуют указанные перемены? О том, что некоторое время не было принято окончательного решения о возможности и целесообразности использования института обязательного социального страхования, порожденного развитием капиталистического способа производства и соответствующих ему производственных отношений, в условиях построения социалистического общества. Кстати, именно в этот период ведется оживленная теоретическая дискуссия о судьбе обязательного социального страхования между его сторонниками и противниками[25], а также предается забвению ленинская страховая программа.

Советский период завершился созданием социалистической модели обязательного социального страхования. Он начался в связи с принятием в декабре 1936 г. Конституции СССР, именуемой долгие годы сталинской, а завершился в 1991 г. Статья 120 этой Конституции закрепила право граждан на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности. Оно гарантировалось широким развитием социального страхования рабочих и служащих за счет государства, бесплатной медицинской помощью трудящимся, предоставлением в их пользование широкой сети курортов. В 1937 г. государство полностью возлагает на себя финансирование здравоохранения, а также расходы по содержанию детских яслей и садов. Из предшествующих событий, также непосредственно касающихся обязательного социального страхования, следует отметить передачу управления им профсоюзам, упразднение страховых касс и дифференциацию взносов в зависимости от страховых рисков. Впоследствии профсоюзы освобождаются от выплаты пенсий неработающим пенсионерам, расходы на выплату пенсий этим пенсионерам осуществляются за счет государственного бюджета, в который включается в полном объеме и бюджет государственного социального страхования.

Статья 43 Конституции СССР, принятой на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г., заменившая сталинскую Конституцию, мало чем отличалась от содержания ст. 120 прежней Конституции. «Граждане СССР имеют право на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца. Это право гарантируется социальным страхованием рабочих, служащих и колхозников…». Далее перечислялись, в частности, денежные виды обеспечения – пособие по временной нетрудоспособности, пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца – за счет государства и колхозов. Роднит по смыслу эти статьи Конституций то, что все это предоставляется за счет государства (колхозы предусмотрены в Конституции 1977 г., поскольку на колхозников уже было распространено обеспечение как пособиями, так и пенсиями) и в качестве гарантии закрепляется социальное страхование. Государственное социальное страхование рабочих, служащих, а затем и колхозников признается, таким образом, лишь гарантией осуществления их социального обеспечения.

В дальнейшем социалистическая модель достраивалась в полном соответствии с конституционными нормами, по особому образцу, вопреки основополагающим принципам организации обязательного социального страхования в странах с рыночной экономикой. Суть этой модели состояла в придании ей смысла государственного социального обеспечения наемных работников, как и всех других категорий граждан, т. е. бесплатно, за счет «доброго» государства, прямых его ассигнований из государственного бюджета, но в скрытой форме.

Такой вывод вовсе не означает, что в СССР ко времени его распада сложилась неудовлетворительная система социального обеспечения наемных работников (они именовались рабочими и служащими, слова «наемный работник» не употреблялись, поскольку считалось, что каждый работает на себя и свое государство, которое о нем заботится). К этому времени в стране сложилась довольно развитая система социального обеспечения работников и их семей: всесторонняя система обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности в различных случаях, в том числе в связи с необходимостью ухода за заболевшими детьми (1955 г.), проведена беспрецедентная по масштабам пенсионная реформа (1956 г.), введено пенсионное обеспечение для колхозников (1961 г.), а затем и обеспечение их различными пособиями (1964 г.) и т. д. Эти несомненные успехи всемерно восхвалялись и преувеличивались, а имеющиеся серьезные упущения замалчивались.

Какие-либо дискуссии по социальным проблемам практически прекратились с конца 30-х гг., когда окончательно утвердилась одна единственно верная – марксистско-ленинская идеология, а сомнения в ее достоверности пресекались. Сигналом к остракизму и тотальному запрету инакомыслящих в теории социального обеспечения и социального страхования явилась работа Семашко Н. А. «Право социального обеспечения». В ней содержалась резкая критика буржуазного социального страхования и царских законов 1912 г., а также указывался тот вред, который якобы нанесли в области социального обеспечения трудящихся контрреволюционеры[26]. Лакировка советской действительности и необоснованная, явно идеологическая критика достижений других развитых стран в социальной сфере прекратились лишь в конце 70-х гг. прошлого века.

В чем же заключалась особенность советской социалистической модели обязательного социального страхования, остатки которой все еще сохраняются в российской системе?

В СССР теоретически и практически не проводилось различий между природой средств обязательного социального страхования и других средств, аккумулируемых в государственном бюджете. Все средства, направляемые (используемые) на потребление населением сверх оплаты труда, объявлялись общественными фондами. Они включали в себя расходы на образование, здравоохранение, выплату стипендий, пособий и пенсий, оплату ежемесячных отпусков, содержание дошкольных учреждений, учреждений для престарелых и инвалидов и т. д.

Вот как определялись социальное страхование и социальное обеспечение в Советском энциклопедическом словаре[27]. Социальное страхование – это «государственная система материального обеспечения трудящихся при наступлении нетрудоспособности, старости и в иных предусмотренных законом случаях (например, санаторно-курортное лечение, организация отдыха, лечебное питание). Оно распространяется на всех, кто трудится, и осуществляется за счет общественных фондов потребления». Что касается социального обеспечения, то им признавалась «система обеспечения и обслуживания престарелых и нетрудоспособных граждан, а также семей, где есть дети». Далее указывалось, что в СССР эта система включает: пенсии, пособия работающим, многодетным и одиноким матерям, малообеспеченным семьям, в которых есть дети, содержание и обслуживание престарелых и инвалидов в специальных учреждениях, протезирование, профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов, льготы инвалидам и многодетным матерям. Отмечалось также, что социальное обеспечение осуществляется за счет государства и колхозов[28]. Откуда берутся эти средства и каковы их источники – ни слова.

Случайна ли такая неопределенность? Нет, конечно. В принципе при социализме все доходы, поступающие в бюджет страны, признавались государственной собственностью, которой владело, пользовалось и распоряжалось как собственник государство. Обязательные страховые взносы являлись, следовательно, частью собственности государства. Они поступали в союзный бюджет, как и другие налоговые платежи. Единственное отличие страховых взносов состояло в том, что они передавались затем в бюджет государственного социального страхования, который исполнял ВЦСПС, причем с заранее определенным целевым назначением. Вместе со страховыми взносами в указанный бюджет передавалась и дотация из государственного бюджета, предназначенная для выплаты пенсий неработающим пенсионерам из числа рабочих и служащих. Эта дотация в полном объеме переадресовывалась (можно сказать, транзитом) в бюджеты союзных республик для выплаты пенсий указанным пенсионерам. Страховые взносы использовались практически лишь на выплату пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам, пенсий работающим пенсионерам из числа рабочих и служащих, а также организацию санаторно-курортного лечения, отдыха и лечебного питания. Наиболее весомую часть бюджета социального страхования составляла дотация, которая, как отмечалось, переадресовывалась в бюджеты союзных республик. Ею фактически ВЦСПС не управлял, на профсоюзы возлагался лишь общественный контроль за расходованием средств органами социального обеспечения союзных республик. Представители профорганизаций входили в состав комиссий, которые назначали пенсии.

Могла ли действовать в нашей стране полноценная система обязательного социального страхования, основанная на принципах организации такой системы, признанных мировым сообществом? Ответ однозначный: не могла. Не могла, поскольку основу экономической системы составляла социалистическая собственность на средства производства, причем главной ее формой являлась государственная собственность. В исключительной собственности государства находились земля, ее недра, воды, леса, основные средства производства во всех сферах – в промышленности, строительстве, сельском хозяйстве и транспорте, в торговле, коммунальном хозяйстве и финансовых учреждениях.