Российский конституционализм

РСФСР гарантировала всем гражданам, политическим партиям, общественным организациям, массовым движениям и религиозным организациям, действующим в рамках Конституции РСФСР, равные правовые возможности участвовать в управлении государственными и общественными делами.

Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей признавалось важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства.

РСФСР заявила о своей приверженности общепризнанным принципам международного права и готовности жить со всеми странами и народами в мире и согласии, принимать все меры к недопущению конфронтации в международных и межнациональных отношениях, отстаивая при этом интересы народов России.

Декларация была объявлена основой для разработки новой Конституции РСФСР и совершенствования законодательства.

Однако принятию новой Конституции РСФСР предшествовал ряд изменений в действовавшей тогда в РСФСР Конституции.

16 июня 1990 г. V Съезд народных депутатов РСФСР принял Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР»[175], которым из Конституции РСФСР было исключено положение о руководящей роли КПСС. Тем самым все политические партии Российской Федерации были поставлены в равное положение перед законом, исключающее привилегированное положение какой-нибудь из них.

20 июня 1990 г. Съезд принял постановление «О механизме народовластия в РСФСР»[176], которым запрещались совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно-политических организациях. Тем самым было положено начало разделению функций и деятельности государственных и партийных органов в Российской Федерации.

15 декабря 1990 г. была проведена российская конституционная реформа.

Из преамбулы Конституции был убран обзор пути, пройденного Россией при советской власти. В преамбуле подтверждался государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявлялось о решимости создать в России демократическое правовое государство.

Были внесены изменения в характеристики РСФСР и власти в ней. Прежнее социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей республики, характеризовалось теперь как суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами.

В новой редакции Конституции получила воплощение идея прямого народовластия народа, которое теперь должно было осуществляться не только через государственные органы – Советы народных депутатов, но и непосредственно.

Существенные изменения претерпели нормы Конституции, посвященные экономической системе и собственности. Из Конституции было исключено упоминание о социалистической собственности как основе экономической системы РСФСР. Устанавливалось, что право собственности в РСФСР признается и охраняется государством, создающим условия, необходимые для развития разнообразных форм собственности. Государство обеспечивает равную защиту всем формам собственности, одна из которых вместо «личная собственность» стала называться просто «собственность граждан». Конституция предусматривает ее создание и приумножение различными законными путями.

В Конституции появились новые нормы о том, что государство регулирует хозяйственную деятельность, обеспечивает развитие рыночного механизма, не допускает монополизма, защищает интересы трудящихся.

Определенные изменения претерпел и ряд статей об основных правах и свободах граждан. Из текста Конституции исключены указания на служение этих прав и свобод «интересам народа», целям «укрепления и развития социалистического строя», «коммунистического строительства». Из круга норм, которые были обязаны соблюдать граждане РСФСР, исключены «правила социалистического общежития», положение о том, что гражданин должен «с достоинством нести высокое звание советского гражданина», а также обязанность граждан «беречь и укреплять социалистическую собственность».

Претерпела изменения и статья Конституции о свободе совести и вероисповеданий. Прежние редакции этой статьи предусматривали право отправлять религиозные культы или вести атеистическую пропаганду. Теперь закреплялось право каждого человека «свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения».

Новая редакция Конституции предусматривает учреждение Конституционного Суда. Ряд статей был направлен на дальнейшее укрепление суверенитета РСФСР.

Следующая конституционная реформа в РСФСР состоялась в мае 1991 г. Ей предшествовал ряд законов РСФСР социально-экономической направленности, имевших важное значение для формирования конституционализма в РСФСР.

24 декабря 1990 г. был принят Закон «О собственности в РСФСР»[177]. Он решал по-новому многие вопросы. Отныне имущество могло находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций). В Законе имелся раздел, посвященный праву частной собственности, в котором наряду с такими объектами собственности граждан, как жилые дома, предметы домашнего хозяйства и личного потребления и т. п., называются земельные участки, акции, облигации, другие ценные бумаги, средства массовой информации, предприятия, имущественные комплексы в сфере производства товаров и др.

25 декабря 1990 г. был принят Закон «О предприятиях и предпринимательской деятельности»[178], направленный на поддержку и создание основ инициативной деятельности граждан и их объединений, направленной на получение прибыли. В Законе определяется статус различных видов предприятий и организационных форм предпринимательства.

Верховным Советом РСФСР были приняты также законы от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»[179], от 21 декабря 1990 г. «О социальном развитии села»[180], от 23 декабря 1990 г. «О земельной реформе»[181], направленные на изменения социально-экономических отношений в деревне, развитие там частного хозяйства.

24 апреля 1991 г. Верховный Совет принял Закон «О Президенте РСФСР»[182], а 24 мая 1991 г. III Съезд народных депутатов РСФСР принял законы «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» и «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления»[183].

Учрежденный пост Президента РСФСР характеризовался достаточно широкими правами. Вместе с тем Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР имели определенные возможности влияния на Президента. В частности, Съезд мог потребовать внеочередного доклада Президента, отменить его акты, отрешить от должности в случае нарушения Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги.

Согласно конституционной реформе органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах остались соответствующие Советы народных депутатов. Однако районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы уже не относились к числу органов государственной власти. Они стали органами местного самоуправления.

Важное решение было связано с исполнительными органами на местах. Исполкомы местных Советов были заменены местной администрацией, которая не являлась органом Совета, хотя и осталась ему подотчетной. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. право назначать и освобождать глав администрации было предоставлено Президенту РСФСР[184].

20 июля 1991 г. Указом Президента РСФСР «О приостановлении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР»[185] была организационно разрушена КПСС, абсолютно не приспособленная к тому, чтобы действовать через территориальные первичные структуры.

Позже Президентом РСФСР были изданы указы от 23 августа 1991 г. «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР»[186], от 25 августа 1991 г. «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР»[187], от 6 ноября 1991 г. «О деятельности КПСС и КП РСФСР»[188].

22 ноября 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял «Декларацию прав и свобод человека и гражданина»[189], отразившую новое видение конституционного статуса личности. В апреле 1992 г. положения Декларации были включены в Конституцию РСФСР.

1 ноября 1991 г. V Съездом народных депутатов РСФСР в Конституцию РСФСР были внесены новые изменения.

Сокращалось число категорий лиц, не имевших права участвовать в выборах. Прежде в их число входили не только отбывающие наказание, но и подследственные. Теперь была оставлена лишь одна категория – лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда. Исключили из Конституции и категорию лиц, находящихся по решению суда в местах принудительного лечения, поскольку лечение, даже принудительное, нельзя считать мерой наказания.

Важной идеей в области судопроизводства, отраженной в Конституции, явился институт присяжных заседателей.

21 апреля 1992 г. в Конституцию страны, названной Законом от 25 декабря 1991 г. Российской Федерацией – Россией[190], вносятся изменения, связанные с фактом распада СССР и существования Российской Федерации как самостоятельного государства[191].

Конституция отразила новое наименование государства. Она объявляла, что незыблемым основанием конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей.

Касаясь принципа разделения властей, Конституция закрепляет его в двух аспектах: между органами законодательной, исполнительной и судебной власти и между уровнями – Российская Федерация, ее субъекты, местное самоуправление.

В Конституции также был закреплен принцип подотчетности государственных органов и должностных лиц народу.

Существенным изменениям подвергся раздел Конституции, посвященный государству и личности. На конституционном уровне были закреплены новые основы статуса личности, исходя из международно признанной и распространенной категории «права и свободы человека и гражданина». При этом на первый план выдвинуты нормы, обеспечивающие индивидуальную свободу человека.

Ряд конституционных новелл связан с органами законодательной и исполнительной власти, а также с органами местного самоуправления. В частности, в Конституцию были включены отдельные нормы, подчеркивающие приоритет представительных органов, например о том, что важнейшие вопросы решаются на заседаниях соответствующих Советов, которые могли вынести решения этих вопросов на референдум. К ведению Съезда народных депутатов РФ были отнесены ратификация и денонсация международных договоров, влекущих изменения и дополнения Конституции, утверждение республиканских программ военного строительства Российской Федерации.

Конституция усилила позиции Президента РФ, наделив его правом издавать акты по вопросам, отнесенным к его ведению. Это позволяло Президенту не дожидаться принятия закона, на основе и во исполнение которого могли появиться его указ или распоряжение, а порой и восполнять своим актом отсутствие закона, чем Президент и стал широко пользоваться.

Продолжилось отделение местного самоуправления от органов государственной власти: из системы представительных органов государственной власти были исключены районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы, которые были включены в систему местного самоуправления. Одновременно в структуру местного самоуправления включили местную администрацию.

В Конституции была указана роль Конституционного Суда РФ. Если прежде он являлся высшим судебным органом конституционного контроля, осуществляющим судебную власть, то теперь стал высшим органом судебной власти по защите конституционного строя. Были расширены и полномочия Конституционного Суда. В частности, он получил право решать дела о конституционности актов не только федерального уровня, но и всех видов субъектов Федерации, не только международных, но и внутригосударственных договоров. Конституционный Суд получил право разрешать споры о компетенции между органами федерального уровня, ими и органами субъектов РФ, между органами субъектов Федерации, а также рассматривать дела о конституционности политических партий и иных общественных объединений, о правоприменительной практике, давать заключения в связи с возможностью прекращения полномочий высших должностных лиц в силу их стойкой нетрудоспособности либо отрешения от должности.

Конституцией установлено, что ее применение и дополнения производятся Съездом народных депутатов РФ посредством закона, принятого большинством не менее двух третей от общего числа избранных народных депутатов Российской Федерации.

В 1992 г. существенно усилились разногласия между Съездом народных депутатов и Верховным Советом, с одной стороны, и Президентом и руководимым им Правительством – с другой, переросшие в растущее противостояние между ними.

В декабре 1992 г. VII Съезд народных депутатов отказал Президенту в продлении его особых полномочий на период экономической реформы, предоставленных ему год назад и выразившихся прежде всего в праве регулировать общественные отношения независимо от имеющихся законов.

VII Съезд принял Закон от 9 декабря 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Федерации – России»[192].

Конституция не допускает создания общественных объединений, имевших целью не только насильственное свержение конституционного строя, но и создание не предусмотренных Конституцией и законом Российской Федерации структур власти, незаконных вооруженных формирований.

В Конституции РФ впервые закрепляется наличие в стране частной собственности, о которой прежде говорилось в Законе о собственности от 24 декабря 1990 г. В Российской Федерации признается и защищается частная (юридических лиц и граждан), коллективная (общая совместная, общая долевая), государственная, муниципальная собственность и собственность общественных объединений.

Допускалось нахождение природных ресурсов в государственной, муниципальной, частной и коллективной формах собственности. На конституционном уровне были сняты многие прежние ограничения на куплю-продажу земельных участков.

Одним из наиболее важных моментов конституционной реформы стало усиление позиций Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ по отношению к Президенту и Правительству. Согласно Конституции Верховный Совет получил право давать согласие на назначение Президентом министров иностранных дел, обороны, безопасности и внутренних дел. В Конституции также закреплялось право Верховного Совета РФ на назначение Председателя Центрального банка Российской Федерации.

Отныне Президент должен был представлять Верховному Совету РФ предложения об организации, реорганизации и упразднении министров, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации. Таким образом, отныне не Президент, а Верховный Совет определял всю структуру исполнительной власти.

В Конституции было закреплено, что Правительство – это орган исполнительной власти, подотчетный не только Президенту (как это было ранее), но и Съезду народных депутатов и Верховному Совету РФ.

Для сокращения численности лобби исполнительной власти в представительных органах в число лиц, которые не могут быть депутатами на соответствующем уровне, были включены не только руководители исполнительных органов, но и их заместители.

Прежде Верховный Совет имел право отменять указы Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ. Теперь ему предоставлялось право отменять не только указы, но и распоряжения. Верховный Совет получил также право приостанавливать действие указов и распоряжений Президента до разрешения дел об их конституционности в случае соответственного обращения Верховного Совета в Конституционный Суд РФ.

Ранее в Конституции указывалось, что полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национальногосударственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. В новом варианте Конституции к этому было добавлено, что в противном случае полномочия Президента прекращаются немедленно.

В Конституции были также усилены позиции Верховного Совета РФ как постоянно действующего федерального органа. Он должен был принимать Основы законодательства и федеральные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; устанавливать порядок организации и деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; устанавливать общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти на территории Российской Федерации. Верховный Совет направлял деятельность Советов народных депутатов.

Таковы основные шаги конституционных реформ в Российской Федерации в годы, предшествовавшие принятию ее новой Конституции, которые были направлены на возрождение конституционализма.

В результате этих шагов принцип однопартийности уступил место в полной мере конституционному принципу многопартийности и политического плюрализма.

Вместо системы власти, построенной на верховенстве Советов и подотчетности им всех остальных органов государства, была создана система власти, основанная на принципе разделения властей, при котором все три ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная – независимы друг от друга и обладают средствами взаимного влияния.

В ходе реформ был разрушен примат государственной собственности и на первый план была выдвинута собственность индивида. Ему предоставили право владеть средствами производства, закрепив в Конституции частную собственность.

Реформы обеспечили отказ государства от принципа плановой экономики, поворот к рынку и провозгласили свободу экономической деятельности и добросовестной конкуренции.

На конституционном уровне были закреплены новые основы статуса личности в соответствии с международно признанной и распространенной категорией прав и свобод человека и гражданина, которая на первый план выдвигает нормы, обеспечивающие индивидуальную свободу человека.

В ходе реформ были предприняты шаги по созданию основ российского парламентаризма. Был создан постоянно функционирующий Верховный Совет РФ, реализован отказ от императивного мандата депутата в пользу мандата свободного. В стране были введены свободные выборы, принцип состязательности, основанный на выдвижении на одно депутатское место или выборную должность нескольких кандидатов.

В стране была создана система конституционного контроля, представленная на федеральном уровне Конституционным Судом РФ, а на региональном уровне – конституционными или уставными судами.

В целях развития активности населения и обеспечения его участия в управлении делами местных территорий, на которых оно проживает, создается институт местного самоуправления.

В процессе конституционных реформ вносится существенное изменение в судебную систему страны, приобретающую главную роль в защите интересов личности. Отменяется подотчетность судов Советам, вводится суд присяжных.

Практически весь период конституционных реформ шла работа над проектом новой Конституции РФ. В ней принимали участие не только созданная I Съездом народных депутатов РСФСР Конституционная комиссия, но и различные общественные движения, отдельные группы специалистов, которые разработали и опубликовали свои проекты новой Конституции России.

Надо сказать, что текущая конституционная реформа оставила мало шансов у сторонников прежней, социалистической, модели общественного устройства. Поэтому при разработке конституции речь шла не столько о противостоянии социалистической и какой-то иной модели конституции, сколько о моделях организации власти в новой России и их отражении в проекте новой Конституции РФ.

Тем не менее противостояние либерально-демократического и социалистического все-таки присутствовало. Так, опубликованный для широкого обсуждения в ноябре 1990 г. проект Конституции, подготовленный Конституционной комиссией, был сориентирован в основном на императивы либерально-демократических принципов при некоторых допущениях в ряде моментов социалистического. Подготовленный инициативной группой депутатов «Коммунисты России» так называемый альтернативный проект Конституции базировался в основном на социалистических (коммунистических) императивах, правда, подправленных заявлением о том, чем все-таки можно поступиться, не поступаясь самими принципами.

В печати был опубликован ряд других проектов Конституции различной социально-политической и идеологической ориентации.

24 марта 1993 г. Президент РФ Б. Н. Ельцин направил Верховному Совету страны послание, известное как «Меморандум». В нем предлагались решения по вопросам российской Конституции.

Ни для кого не секрет, отмечал Президент, что конституционное состояние страны сегодня весьма шаткое, противоречивое: одно и то же решение может быть признано как конституционным, так и неконституционным, а то и вовсе антиконституционным. Конечно, на противоречивом фундаменте не может быть возведена безошибочно рассчитанная правовая постройка. Дело лишь в том, чтобы в настоящий переходный конституционный период, когда легитимность избранных прежде решений требует, как минимум, подтверждения, «право на ошибку не подменялось действиями, в основе которых – неправо». «С учетом того, что борьба властей, по сути своей всегда политическая, приняла теперь юридизированный, даже псевдоюридизированный облик, готов предложить, – подчеркивалось в послании, – проект новой Конституции… Потому что… затяжка с ее принятием смертельно опасна для российской демократии»[193].

Президентский «Меморандум» появился в условиях, когда стремительно и опасно нарастало начавшееся уже давно противостояние Президента и парламента при весьма сдержанных попытках согласования позиций между ними со стороны Конституционного Суда.

Б. Н. Ельцин, говоря об этом противостоянии, считал, что корень всех проблем кроется не в конфликте между исполнительной и законодательной властью, а в глубоком противоречии между народом и «прежней большевистской антинародной системой»[194].

В процессе противостояния законодательной и исполнительной властей в стране заметно усилились тенденции дискредитации Съезда как высшего органа государственной власти страны. «Фронда его ослабевала, – писал И. М. Степанов, – нехотя уступая место налаживанию элементарных контактов с институтами исполнительной власти; шумливая депутатская энергия иссякла, теряя темп даже в вопросах конституционного переустройства государства. Немалую роль в подрыве авторитета нашего парламента сыграли поначалу восторженно встреченные общественностью прямые теле- и радиотрансляции его заседаний со всеми их эскападами мучительно долгих многоречивых бдений»[195].

Наоборот, положение Президента заметно упрочилось благодаря проведенному 25 апреля 1993 г. всероссийскому референдуму с его четырьмя обращенными к населению вопросами: 1) доверяете ли Президенту Российской Федерации Б. Н. Ельцину; 2) одобряете ли социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом и Правительством с 1992 г.; 3) считаете ли необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации; 4) считаете ли необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации.

Хотя население оказало доверие не только Президенту и Правительству, но и депутатам, фактически же победил Президент. Своей победой он немедленно воспользовался.

30 апреля 1993 г. в средствах массовой информации был опубликован новый проект Конституции РФ, названный президентским. В результате конституционное реформирование страны прочно перешло от парламента к Президенту.

20 мая 1993 г. для доработки проекта Конституции РФ, представленного Президентом, было созвано Конституционное совещание, сформированное из представителей органов государственной власти, местного самоуправления, политических партий и движений, массовых общественных организаций и религиозных конфессий, товаро-производителей и предпринимателей, ученых.

Настроенное достаточно враждебно в отношении «непримиримой оппозиции», Конституционное совещание тем не менее сначала сделало попытку создать такую модель Конституции, которая включала бы все лучшее из демократически выдержанных конституционно-проектных наработок и могла бы стать проектом, основанным на согласии всех демократических сил. Однако сделать это не удалось. Из проекта были исключены все положения, связанные с остатками «советизмов», убран ряд положений, связанных с основами гражданского общества. Вместе с тем стройную составляющую концепции документа образовали элементы авторитаризма.

Надо сказать, что параллельно с Конституционным совещанием велась работа над проектом Конституции, разработанным Конституционной комиссией. 25 июня 1993 г. Верховный Совет отметил, что основные положения проекта доработаны Конституционной комиссией с учетом проекта, представленного Президентом, и предложений субъектов Федерации[196].