Российская автономия

Исследователь полагал, что осуществление АССР государственной власти на автономных началах означает также, что эта власть не обладает верховенством, поскольку пределы ее ограничены кругом вопросов, отнесенных к ведению АССР властью союзной республики, и нет таких вопросов государственного и хозяйственного управления АССР, которые не были бы подконтрольны власти союзной республики, а составляли сферу исключительной деятельности АССР. Реализация государственной власти на началах автономии, по его мнению, представляет собой местное самоуправление, опирающееся на инициативу и самодеятельность местного населения с учетом особых национальных интересов при непосредственном контроле и руководстве со стороны союзной республики. Он подчеркивал, что осуществление АССР государственной власти на автономных началах означает, что эта власть не только ограничена по целому ряду вопросов хозяйственно-культурного строительства, но и не вправе решать ряд вопросов, касающихся ее бытия как социалистического государства (не обладает правом приема в гражданство и т. п.).

А. И. Лепешкин указывал, что пребывание АССР в составе союзной республики служит непременным условием ее существования как автономной республики и является одним из важных признаков юридической природы АССР. «Само понятие автономия, – писал он, – предполагает, что АССР должна быть частью в отношении какого-то целого, т. е. государства, в составе которого находится автономия. Но автономная республика – не обычная часть РСФСР… Она – государство, наделенное автономными правами, особым правовым статусом, который определяет его положение в отношении как органов власти федеративного государства, в составе которого АССР находится, так и органов власти союзного государства, членом которого является федеративная союзная республика»[314].

А. И. Лепешкин подчеркивал, что АССР пользуется не просто автономией, а государственно-политической автономией, т. е. таким правом организации самоуправления, которое связано с ее деятельностью как государства[315].

З. Г. Еникеева считала, что советская социалистическая автономная республика представляет собой социалистическое государство, входящее в состав суверенной союзной республики на началах законодательного самоуправления. Она отмечала, что в первые годы строительства Советского государства еще не было в полной мере определено правовое положение автономных республик, которое было урегулировано последующими конституциями СССР и РСФСР.

З. Г. Еникеева рассматривала автономную республику как одну из высших государственно-правовых форм выражения суверенитета наций на началах законодательного самоуправления в рамках единого социалистического государства, представляющую собой советское социалистическое государство, входящее в состав союзной республики на началах автономии, т. е. сообразуясь с властью союзной республики. Она указывала, что правовое положение и образование автономной республики санкционируется центральной государственной властью соответствующей союзной республики с учетом интересов этой автономной республики и интересов всего Советского государства.

З. Г. Еникеева отмечала, что автономная республика как государство имеет сходство с союзной республикой и так же, как союзная республика она обладает признаками, свойственными государству. Однако, указывала она, между союзной и автономной республикой имеются существенные различия. Союзная республика представляет собой суверенное государство, в то время как автономная республика – несуверенное государство, представляющее одну из государственно-правовых форм, в которой воплощен суверенитет нации, т. е. ее право устраивать свою жизнь в любых формах национальной государственности.

Союзная республика пользуется правом самостоятельного утверждения своей конституции. Автономная республика, не являясь суверенным государством, также пользуется правом самостоятельного принятия своей конституции, однако эта конституция должна быть утверждена соответствующей союзной республикой.

В отличие от союзных республик автономные республики не имеют права внешних сношений с иностранными государствами, а также права создания войсковых формирований.

З. Г. Еникеева отмечала также, что ограничение самостоятельности АССР выражается и в том, что все вопросы, входящие в компетенцию автономной республики, включены также и в компетенцию союзной республики. Все это, по ее мнению, подчеркивает ответственность союзной республики за государственное и экономическое развитие входящей в ее состав автономной республики.

З. Г. Еникеева подчеркивала, что в ходе исторического развития автономная республика может быть преобразована в союзную. Рассматривая условия, необходимые для такого преобразования, она отмечала, что для суверенного государства в отличие от автономного государства важное значение имеет территориальная компактность той нации, именем которой названа республика, численное преобладание этой нации на территории этой республики в сравнении с другими национальностями, проживающими на этой же территории. Вместе с тем она подчеркивала, что этот признак не может быть истолкован как абсолютное свойство, всегда и при всех условиях присущее любой советской союзной республике.

Касаясь необходимости наличия определенного минимума населения республики, она полагала, что, хотя численность населения и должна приниматься во внимание при преобразовании АССР в союзную республику, было бы неправильным устанавливать точно определенный минимум населения в качестве одного из обязательных признаков союзной республики.

В то же время исследователь считала, что если автономная республика развита в экономическом, политическом, культурном отношениях, имеет квалифицированные национальные кадры и если нация изъявит волю и докажет целесообразность такого преобразования, то она может получить статус союзной республики. «Нация суверенна, – писала она, – только она сама вправе решать в опрос о преобразовании автономной республики в союзную с учетом объективных факторов и интернациональных интересов всего Советского Союза»[316].

З. Г. Еникеева выделяла следующие признаки, необходимые для преобразования автономной республики в союзную:

1) свободная воля народа, населяющего территорию данной автономной республики, к преобразованию автономной республики в союзную;

2) уровень развития экономики и культуры данной автономной республики, ее вес в народном хозяйстве СССР;

3) учет национальных особенностей не в смысле компактности нации, т. е. большинства той или иной национальности на территории республики, а в смысле целесообразности дальнейшего сохранения школы, культурно-просветительных учреждений, органов власти, управления, суда и т. д. на языках национальностей;

4) учет исторической роли народа данной республики в завоевании и установлении Советской власти, в социалистическом и коммунистическом строительстве[317].

Д. Ю. Шапсугов, исследуя вопросы суверенитета и государственно-правовой природы автономной республики, приходит к выводу, что АССР обладает отдельными элементами суверенитета государства. «Это мнение, – писал он, – представляется в определенной степени правильным потому, что права автономной республики также составляют элемент юридической формы ее суверенитета. Суверенитет государства имеет свою структуру, отдельные части которой могут быть названы ее именем, но вынесены за пределы этой структуры, перестают быть ее элементом. Элементы суверенитета государства не существуют вне его суверенитета…»[318]

Д. Ю. Шапсугов полагал, что АССР обладает суверенитетом, осуществляет верховенство внутри страны, однако отсутствие у республики внешних сношений делает ее суверенитет неполным.

Касаясь отсутствия у АССР права свободного выхода из состава союзной республики, он считал, что, хотя союзная республика и обладает правом свободного выхода из состава Союза ССР, нельзя обосновывать суверенитет союзной республики этим правом, поскольку именно пребывая в Союзе ССР союзная республика выступает как суверенное государство и право на свободный выход из состава Союза ССР ничего не добавит к самому суверенитету союзной республики, хотя и составляет важнейшую юридическую гарантию его. Это подтверждается фактом нахождения союзных республик в составе Союза ССР в качестве суверенных государств и без осуществления ими права выхода из СССР. Это положение, считал он, имеет отношение и к автономной республике, хотя гарантией ее суверенитета является иное право право на самоопределение.

Д. Ю. Шапсугов признавал несостоятельным утверждение, что о несуверенности АССР свидетельствует утверждение ее конституции союзной республикой.

При рассмотрении этого вопроса он считал принципиальным уяснение того, что конституция АССР не исходит от союзной республики, а вырабатывается народом АССР и определяет ее правовой статус. Союзная же республика, утверждая конституцию АССР, во-первых, признает, что она соответствует конституции союзной республики, а во-вторых, юридически обязывает себя к соблюдению конституции АССР. Таким образом, по его мнению, утверждение конституции АССР союзной республикой является не актом, ограничивающим суверенитет автономной республики, а фактом его признания, конституция АССР не ограничивает, а устанавливает ее права.

Доказательством несуверенности АССР, отмечал Д. Ю. Шапсугов, считают также отсутствие внешних сношений ее с иностранными государствами. Однако несостоятельность этого довода, заключал он, видна из того, что союзные республики, не имевшие до 1944 г. права внешних сношений, являлись суверенными государствами.

«В плане признания суверенитета государства, – писал он, – имеет также весьма существенное значение обстоятельство, которое часто не учитывается при определении автономной республики несуверенным государством: права, которыми не обладают ныне автономные республики, в том числе и право внешних сношений, не насильственно изъяты у АССР, а не внесены в конституцию самим народом и могут быть включены в нее впоследствии»[319].

Д. Ю. Шапсугов считал, что юридическая форма и политическое содержание суверенитета автономной республики отличают его от суверенитета союзной республики и Союза ССР. Он утверждал, что социалистический тип суверенитета государства в условиях Советского государства воплощается в форме суверенитета Союза ССР, суверенитета союзной республики и суверенитета автономной республики.

Различие юридических форм суверенитета социалистических государств Д. Ю. Шапсугов видел не в отсутствии у одних из них суверенитета, а в его специфичности. «Так, – писал он, – суверенитет Союза ССР при единой политической его сущности с суверенитетом союзной республики вместе с тем отличен от него по юридической форме. Суверенитет автономной республики также имеет специфическую юридическую форму суверенитета государства, которая… нуждается в более четком отражении в конституции АССР»[320].

Характеризуя автономную республику, В. А. Рахлевский отмечал, что автономная республика представляет собой государственную форму автономии. Осуществляя свой национальный суверенитет, полагал он, некоторые сложившиеся социалистические нации, компактно проживающие на определенной территории в пределах отдельных союзных республик, не пожелали выделяться из них и образовывать самостоятельные государства, а нуждаясь в братской помощи и сотрудничестве крупных социалистических наций, в развитии своей экономики и культуры, решили самоопределиться в виде автономных республик[321].

В. Ф. Хохлов называл автономную республику автономным советским социалистическим государством, объединяющим одну или несколько национальностей и входящим в состав союзной республики.

Он подчеркивал, что автономные республики образуются по национально-территориальному принципу с учетом экономической целостности территории, общности культуры, быта, языка населяющего их народа, уровня политического и культурного развития нации, давшей имя республике, характера исторически сложившихся связей с другими народами и иных факторов.

Важным моментом образования автономной республики В. Ф. Хохлов считал волю наций. Он полагал, что только при наличии ясно выраженной воли нации самоопределиться в форме АССР возможно создание автономной республики. Кроме того, он признавал также необходимым утверждение образования новой АССР высшим органом государственной власти соответствующей союзной республики и Союза ССР.

Осуществление государственной власти на автономных началах он рассматривал как право автономной республики решать государственные дела самостоятельно – за пределами ведения Союза ССР и союзной республики, в состав которой входит данная АССР.

Он полагал, что автономная республика обладает всеми объективными признаками государства[322].

О. О. Миронов определял автономную республику как советское социалистическое национальное государство, входящее в состав союзной республики и осуществляющее государственную власть на автономных началах.

Он подчеркивал, что каждая автономная республика является государством, но особенность этого государства состоит в том, что оно не обладает государственным суверенитетом.

«Отсутствие государственного суверенитета у автономных республик, – писал он, – имеет исторические причины. В условиях первых лет Советской власти, когда в стране царила экономическая разруха, гражданская война и интервенция, маленькие, недостаточно развитые нации и народности не могли создать свои суверенные, независимые государства. В такой обстановке они были бы не в состоянии сохранить свою самостоятельность и неминуемо попали бы в зависимость от империалистических государств. Реализуя национальный суверенитет, формируя свою государственность, эти народы не пожелали отделиться, в частности, от Российской республики, от русской нации. Они самоопределились в различные формы автономии, оставшись в составе Советской России. И это было единственно правильное решение, основанное на анализе конкретно-исторической обстановки. Лишь в союзе с более сильной, развитой нацией малые народы, признав себя неразрывными, автономными частями союзных республик, смогли сохранить свою самостоятельность, развиться в социалистические нации. Автономные республики возникли не с целью обособления. Они представляют собой государственный союз с нацией союзной республики, являясь ее автономными частями со всеми другими нациями, органически входя в Советское многонациональное государство»[323].

Характеризуя автономную республику, Е. И. Козлова отмечала, что, не будучи суверенной, автономная республика вместе с тем характеризуется широкой сферой самоуправления, самостоятельности. Ее автономный статус характеризуется качественно особыми признаками по сравнению с осуществлением государственной власти в пределах обычных (неавтономных) административно-территориальных образований.

Е. И. Козлова считала, что наличие среди форм национального самоопределения как суверенных государств (союзных республик), так и несуверенных, автономных государств (АССР) связано с необходимостью обеспечения наиболее целесообразных для каждой данной национальности условий ее государственно-правового существования с учетом всей совокупности факторов, определяющих ее развитие, объема той помощи, в которой она нуждается. Автономный статус АССР обеспечил им необходимую помощь со стороны союзных республик, позволил органам АССР опираться в значительной мере на помощь, содействие и руководство союзной республики.

Характеризуя АССР как несуверенное государство, Е. И. Козлова отмечала, что национальный суверенитет в АССР реализуется непосредственно, тогда как в осуществлении государственного суверенитета АССР участвует через союзную республику в качестве составной части суверенного государства. Такая форма реализации государственного суверенитета, считала она, вытекает из специфики автономного статуса государства, ибо автономия не предполагает государственного суверенитета.

Е. И. Козлова определяла автономную республику как советское социалистическое государство, находящееся в составе союзной республики и осуществляющее государственную власть вне пределов прав Союза ССР и союзной республики на автономных началах[324].

В другой ее работе автономная республика определяется как советское социалистическое государство в составе союзной республики, олицетворяющее политическую организацию и власть всего народа республики, воплощающее на принципах социалистического интернационализма национальный суверенитет нации, народности, давшей имя республике, и осуществляющее на началах самостоятельности решение вопросов, относящихся к ее ведению, вне пределов прав Союза ССР и союзной республики[325].

Ш. Ш. Ягудин рассматривал автономную республику как прямое выражение суверенитета нации, давшей имя республике. Он считал, что национальный суверенитет в АССР реализуется непосредственно, но такая реализация возможна лишь через суверенный, государственно-правовой механизм, в качестве которого и выступает автономная республика.

«Таким образом, природа автономной республики, – писал он, – не может быть истолкована односторонне, ее нельзя рассматривать в отрыве от единой системы советской государственности. АССР осуществляет государственную власть суверенно или несуверенно в зависимости от характера решаемых ею вопросов»[326].

Ш. Ш. Ягудин определял автономную республику как советское социалистическое государство, находящееся в составе союзной республики и вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решающее вопросы, относящиеся к ее ведению.

Рассматривая вопрос о понятии и содержании государственной власти автономной республики, Ш. Ш. Ягудин характеризовал государственную власть автономной республики как механизм возведения в закон и реализации государственной воли народа автономной республики. Он считал, что государственная власть автономной республики является единой и верховной в решении вопросов, связанных с осуществлением национального и народного суверенитета в АССР.

Ученый указывал, что на территории АССР действуют три вида единой по своей сущности советской общенародной государственной власти: государственная власть Союза ССР, государственная власть союзной и автономной республик. Автономная республика реализует все эти виды властной деятельности, поскольку специальный аппарат для осуществления вышестоящей государственной власти на ее территории невелик и не охватывает многие сферы государственной деятельности. Однако если свою государственную власть автономная республика осуществляет верховно, то государственную власть Союза ССР и союзной республики – только самостоятельно. В последнем случае, указывал он, автономная республика наделяется соответствующими полномочиями, составляющими часть ее компетенции, а высшие органы власти и управления АССР выполняют функции обычных звеньев единой системы органов государственной власти и управления Союза ССР и союзной республики.

«Государственная власть автономной республики, – писал ученый, – конкретно проявляется в следующих своих функциях: регулятивной (нормативное регулирование общественных отношений); организаторской (организация исполнения партийных и государственных решений); охранительной (охрана общественного и государственного строя, прав и свобод граждан); так называемых внешних связей (участие в формировании и деятельности государственных органов Союза ССР и союзной республики, взаимоотношения с другими советскими республиками). Функции государственной власти АССР материализуются и раскрываются в соответствующих функциях государства и его органов»[327].

Основной формой осуществления государственной власти в АССР он видел единую систему представительных органов – Советов народных депутатов, которые реализуют в той или иной степени все функции государственной власти, в их руках сосредоточиваются все нити государственного руководства.

В другой своей работе, посвященной политико-правовому статусу автономной республики в советской федерации, Ш. Ш. Ягудин выступает против уравнения статуса всех национальных республик, не разделяя их на союзные и автономные. Он считал, что такая постановка вопроса, с одной стороны, практически «смазывает» абсолютно разные формы федерализма, основанные на договоре и на автономии, а с другой стороны, ведет к преждевременной ликвидации автономных республик, хотя их государственно-правовой потенциал для многих народов далеко не исчерпан.

Он полагал, что дальнейшие шаги, связанные с повышением правового статуса автономной республики, логично требуют конституционного признания и оформления суверенной природы АССР, поскольку, по его убеждению, всякое «государство обладает таким неотъемлемым свойством, как суверенитет, что по своей политико-правовой природе оно не может не быть суверенным»[328].

Исследователь считал, что, рассматривая вопрос о суверенитете автономной республики, необходимо иметь в виду особенности АССР как автономного государства, т. е. государства, существующего не отдельно, а находящегося в составе другого государства – союзной республики. Он находил, что в силу этого суверенитета АССР не может быть точно таким же, как у союзной республики или Союза ССР. «По нашему мнению, – писал он, – государственный суверенитет – не застывшая категория; она развивается вместе с государством, всей нашей действительностью, особенно в современный период, что требует и нового ее осмысления. Полагаем, что можно выделить такую разновидность государственного суверенитета в СССР, как суверенитет автономного государства. Его можно определить как право АССР верховно, независимо и самостоятельно решать все вопросы своей государственной жизни, реализации национального и народного суверенитета в соответствии с законодательством Союза ССР и союзной республики. Следовательно, суверенитет автономного государства не есть какой-то урезанный, ограниченный суверенитет. Это суверенитет иной, чем у союзной республики, модификация. Он присущ автономной республике с момента ее возникновения. Отсутствие в советских конституциях прямого признания суверенитета автономной республики, как это сделано в отношении суверенитета Союза ССР и союзных республик, на наш взгляд, вовсе не означает отсутствия самой его реальности и это можно рассматривать как конституционный пробел, связанный с недостаточной научной разработкой проблемы суверенитета, который необходимо восполнить»[329].

Р. Ш. Хафизов считал, что автономная республика как одна из форм национальной государственности народов СССР гармонически сочетает в себе национальные и интернациональные начала. «Высшая, политическая форма автономии, – писал он, – основывается на взаимодействии, взаимном влиянии и проникновении интернациональных и национальных начал советского народа, составляющих его наций и народностей, а также взаимодействии и взаимовлиянии друг на друга Союза ССР в целом, союзных республик и входящих в их состав автономных республик»[330].

М. Г. Кириченко указывал, что автономная республика явилась первой формой национальной автономии, возникшей после Октябрьской революции на территории Советской России. Это был первый опыт национально-государственного устройства малочисленных наций и народностей, подавляющее большинство которых никогда не имели ни своей государственности, ни даже самой примитивной автономии.

М. Г. Кириченко отмечал, что до введения в действие Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. правовое положение АССР в составе Российской Федерации было неодинаковым. Только пять автономных республик непосредственно входили в состав РСФСР, и, следовательно, их высшие органы власти по всем вопросам непосредственно были связаны с высшими органами власти Российской Федерации. Отдельные АССР входили в состав краев.

«Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г., – писал он, – унифицировали правовое положение автономных республик, установив, что все они без исключения не входят больше в состав краевых объединений и подчиняются непосредственно РСФСР. Этот факт сыграл большую роль в поднятии авторитета АССР в системе других национально-государственных и административно-территориальных образований Российской Федерации»[331].

Р. Ш. Хафизов называл автономную республику советским социалистическим государством, находящимся в составе союзной республики, но в отличие от союзной республики являющимся несуверенным государством.

Он отмечал, что автономная республика как одна из форм национальной государственности народов СССР гармонически сочетает в себе национальные и интернациональные начала. По мысли ученого, высшая, политическая форма автономии основывается на взаимодействии, взаимном влиянии и проникновении интернациональных и национальных начал советского народа, составляющих его наций и народностей, а также взаимодействии и взаимовлиянии друг на друга Союза ССР в целом, союзных и входящих в их состав автономных республик[332].

Б. Л. Железнов отмечал, что вопрос о государственно-правовой природе АССР и ее государственной власти представляет собой точку пересечения многих спорных взглядов и, безусловно, относится к самым сложным, малоизученным проблемам науки советского государственного права. «Тем не менее большинство советских государствоведов, – писал он, – всегда считали и сегодня считают АССР государством, притом не суверенным…»[333]