Российская автономия

В. Н. Дурденевский указывал, что правопорядок Союза дает ряд норм, относящихся к федеральному режиму автономных республик, норм, необходимых в Конституции и в отдельных крупных организационных мерах Союза, как, например, положение о бюджетных правах или основы судостроительства СССР. Наряду с этим сравнительно немногочисленные финансовые и хозяйственные съезды касались отдельных республик – в частности, имеется несколько постановлений о бюджетных взаимоотношениях РСФСР с автономной Карелией. Весьма существенной для уяснения федерального статуса автономных республик он считал практику Совета Национальностей.

Анализ статуса автономных республик он начинал с вопроса о принципе, позволяющем различать среди социалистических советских республик основные группы – «автономных» и «союзных». Таким примером он считал принципиальную подконтрольность автономной республики в жизненных вопросах (не исключая формирования) политическому центру, в состав которого автономная республика входит в первую очередь, т. е. ранее независимой союзной республики, а затем суверенной участнице Союза ССР.

Отражением такой подконтрольности является вхождение автономной республики в Союз ССР «через посредство» соответствующей союзной республики: акт вступления РСФСР в Союз или выход ее из Союза влечет или должен повлечь вступление или выход ее автономных республик, не нуждающихся в особом оформлении.

В. Н. Дурденевский рассматривал автономные республики в среде советских республик «младшей степенью», ведущими «совместное существование с членами и сочленами Союза, под их контролем и дружеским руководством»[283].

Анализируя положение автономной республики в Союзе ССР, исследователь отмечал, что в советской системе имеется интересная конструкция собственного представительства автономных республик во второй команде союзного ЦИК, в Совете Национальностей. По его мнению, этот факт объясняется именно тем, что советский федерализм есть федерализм национальный, а Совет Национальностей объединяет не простые политические единицы, а национальности, достигшие определенной ступени политической организации. В каждой форме такой организации, независимо от разновидности этой формы, представительство принявших ее национальных единиц в Совете Национальностей согласно общему началу федерации одинаково (по пять от республики).

В. Н. Дурденевский подчеркивал, что автономные республики не только имеют по одинаковому с союзными числу представителей каждая, но благодаря своему общему количеству фактически располагают подавляющим большинством в Совете Национальностей. В результате автономные республики в Совете Национальностей ровно в два раза сильнее союзных по общему числу голосов. Этот факт позволил ему сделать вывод, что если автономные республики подконтрольны союзным внутри последних, то союзные, в свою очередь, в значительной мере подконтрольны автономным – в Совете Национальностей.

В этом он видел обоюдное уравнение, которое при всей силе влияния союзной республики на политику своих автономных (особенно через бюджетные каналы) позволяет автономным республикам постепенно приобретать в порядке союзного законодательства некоторую сумму не подлежащих нарушению союзными республиками установлений и прав (пока в судебной сфере), что и порождает разговоры о «суверенных правах» автономных республик.

«Благодаря наличию своих представителей в Совете Национальностей, – писал В. Н. Дурденевский, – автономные республики располагают правом законодательной инициативы и запроса в этом Совете и, следовательно, в высших союзных органах их голос будет всегда услышан, тем более что в практику ЦИК вошли совместные заседания обеих палат по важным вопросам, и что члены Совета Национальностей по внесенным по их инициативе законопроектам имеют и в союзном Совете право совещательного голоса (при раздельном заседании). В практике стал вопрос о праве прямых запросов и сношений Президиума Совета Национальностей и правительств автономных национальных земель (республик и областей) помимо соответственной союзной республики…

Наконец, нельзя забывать, что неотъемлемым правом автономных республик является, по положению о ЦИК СССР, присутствие представителей этих республик по затрагивающим их делам с совещательным голосом на заседании Президиума ЦИК, что обеспечивает им большее влияние на межсессионное законодательство и на дела текущего управления Союза, в частности в области финансово-бюджетной»[284].

Этому последнему обстоятельству В. Н. Дурденевский придавал особое значение. «В самом деле, сравнивая положение союзных и автономных республик по Конституции Союза, мы видим, что за автономными республиками не закреплены формально право на председательское место, право выхода из союза, гарантия неизменяемости территории без их согласия и некоторая бюджетная децентрализация, имеющая место в органах Союзных республик. Правила составления сметы и положение о бюджетных правах установили включить бюджеты автономных республик в единый бюджет Союза ССР в составе бюджета соответствующей союзной республики. Легко видеть, что если председательствовать есть право почетное, если право выхода пребывает в «потенциале» и в академических рассуждениях, причем «право инициативы выхода» за автономными республиками признается, – то вопросы территориальной неприкосновенности и бюджетной децентрализации – очень реальные и повседневные вещи»[285].

Ученый подчеркивал, что представительство советских республик в Совете Национальностей имеет целью взаимопонимание, а не культировку всяческой обособленности и «неприкосновенности во что бы то ни стало».

В. Н. Дурденевский указывал, что Совет Национальностей является тем конституционным органом СССР, в котором автономные республики принимают активное, с решающим голосом, участие в законодательных и бюджетных делах Союза и обсуждают очередные вопросы его политической и экономической жизни.

Вместе с тем, отмечал он, сравнительная краткосрочность сессий ЦИК обозначила также и другие моменты, определяющие отношение автономных республик к системе союзного советского управления. Такими моментами он считал: совещательный голос по своим делам в Президиуме ЦИК; созданное практикой постоянство избрания нескольких «националов», обычно из автономных республик, в члены Президиума ЦИК; создание практикой же возможности воздействовать на работу наркоматов Союза и союзных республик через развивающий систематическую непрерывную деятельность Президиум Совета Национальностей и его комиссии.

В. Н. Дурденевский писал, что прямой связи с системой союзного управления в узком смысле, управления «наркоматского», автономные республики не имеют. Косвенная же связь – помимо высших органов Союза ССР – создается через так называемые объединенные народные комиссариаты автономной республики, которые, подчиняясь ЦИК и СНК автономий республик, находятся в то же время в (двойном) подчинении одноименным комиссариатам соответствующей союзной республики, обязанным, в свою очередь, проводить директивы и задачи одноименных комиссариатов Союза ССР.

Анализируя положение автономных республик в отношении судебного аппарата с точки зрения общесоюзного права, В. Н. Дурдеевский считал его чем-то средним между их суженной компетенцией в сфере ведомственной администрации и широким политическим представительством в Совете Национальностей.

«Основы судоустройства и основы уголовного судопроизводства Союза ССР, – писал он, – гарантируют автономным республикам наличие главных или высших судов (которым во всяком случае подлежат в первой инстанции дела о государственных преступлениях) и наличие народных Комиссариатов юстиции, трактуя эти суды и НКЮ в общем параллельно верховным судам и НКЮ союзных республик, с учетом разного масштаба деятельности и необходимую централизацию прокурорского надзора. Приговоры, решения, определения и т. д. судебных и судебно-следственных органов автономных республик приводятся в исполнение на всей территории Союза ССР всеми компетентными органами. Отношения судов и прокуратуры автономных республик к общесоюзным военным трибуналам должны определяться союзным законодательством, причем ЦИК и автономные республики (как и ЦИК'и союзные) могут постановлять о передаче военному трибуналу отдельные не военные преступления»[286].

В. Н. Дурденевский указывал, что в законодательстве подчеркивается необходимость употребления в судопроизводстве языка большинства местного населения с гарантиями для меньшинств, чем дается опора развития соответствующему законодательству автономных республик.

Он также отмечал, что по специальному настоянию Совета Национальностей решено, что указанная в основах судопроизводства система инстанций может быть изменена в автономных республиках лишь Президиумом ЦИК Союза ССР по представлениям ЦИК союзной республики. «Судебное бытие» автономной республики, считал он, таким образом забронировано от резких изменений в порядке законодательства союзной республики; а с другой стороны, наблюдавшееся развитие судебного аппарата автономных республик в сторону создания судебно-административных органов (земельных комиссий и т. д.) поставлено под контроль соответствующей союзной республики и обусловлено ее согласием.

В другой своей работе, рассматривая правовое положение автономной республики внутри союзной, В. Н. Дурденевский выражал свое несогласие с теорией октроированного, дарованного союзной республикой существования автономных республик, основанное на том, что автономная республика создается и упраздняется союзной и в своем бытии всецело от нее зависит: ее жизнь и организация октроированы, даны высшей властью.

«Право самоорганизации им (автономным республикам) не принадлежало, и они создавались актами центральной власти, – писал один из сторонников этой теории С. А. Котляревский. – Дело не изменилось от того, что этим актам предшествовали известные волеизъявления самого населения, принадлежащего к данной национальности»[287].

Считая, что подобный взгляд не верен ни с теоретической, ни с практической точки зрения, В. Н. Дурденевский указывал, что, во-первых, точка зрения, требующая «самоорганизации» для признания политической единицы не просто провинцией организующего ее государства, сейчас утрачивает былой кредит, а во-вторых, едва ли сейчас можно утверждать, что «волеизъявления населения» не меняют дела при формировании и эволюции автономий, тем более в советской системе, определенно провозглашающей принцип самоопределения национальностей, наличие волеизъявлений национального населения, дело меняет.

В. Н. Дурденевский рассуждал, что, если согласиться с С. А. Котляревским, неизбежно напрашивается вывод, что в советском автономно-федеративном строительстве перед нами простая административная децентрализация по национальному признаку. Между тем сам С. А. Котляревский признавал, что считать автономные республики просто местными административными делениями было бы неправильным, что их «автономия» как-то выходит за пределы той местной самостоятельности, которая принадлежит у нас губерниям и областям. Она имеет в себе некоторый политический элемент… некоторый государственный элемент»[288].

В. Н. Дурденевский также считал, что автономная республика имеет такого рода элемент, причем имеет его именно в силу того, что за ней стоит «волеизъявление», стремление населения к национальному самоопределению, которое центральная власть союзной республики могла вводить в советское русло, но которое она не создавала и не упраздняет. «Оформление и подтверждение, иногда предостережение перед непосильный экономической и культурной задачей, – заключал он, – но отнюдь не создание или ликвидация как простые мероприятия – такова роль центральной власти советских союзных… республик в процессе возникновения национальных земель»[289].

В. Н. Дурденевский отмечал, что даже в тех немногих случаях, когда «мирная инициатива» не удовлетворялась полностью, центральная власть РСФСР ограничивалась сдерживающими указаниями на несоразмерность наличных данных и ресурсов с республиканской организаций, но более скромная национальная область или малый национальный округ возникал, и нельзя считать предрешенным, что при дальнейших настояниях той или иной национальной области и при ее экономическом подъеме она не превратится в автономную республику.

Сама центральная власть РСФСР, по мнению исследователя, никогда не выдавала себя за создательницу автономий. «В первой конституции РСФСР, – писал он, – вопрос об автономных республиках вообще обходился молчанием, но «начала федерации» и «национального самоопределения» подчеркиваются. Впоследствии законодатель называет отдельные автономные республики то автономией, то федеративной частью РСФСР, а в 1921–1922 гг. ВЦИК распространил действие каких-либо (чаще всего финансовых) законов «на всю федерацию», иногда говорили об «автономных и независимых» или «автономных, дружественных и договорных республиках», явно рассматривая автономность и союзность как близкие политические понятия. Вопрос этим, конечно, не решается, особенно принимая во внимание редакционно-технические недостатки тогдашних законов. Но новая Конституция РСФСР, посвящая автономным республикам особую главу, отнюдь не трактует их как единицы созданные. Конституция 11 мая 1925 г. предоставляет национальностям право выделения в особые автономные республики и области по постановлениям своих съездов советов, с утверждения верховных органов РСФСР, причем конституции автономных республик и положения об автономных областях утверждаются: первые – ВЦИКом и всероссийским съездом, вторые – ВЦИКом. Это постановление, при редактировании которого была учтена местная практика… намечает осторожную концепцию возникновения автономных республик по праву самоопределения национальностей под контролем республики союзной – тут нет противоречия. В задачи государства рабочих и крестьян вовсе не входит размножение, во имя принципа национальности, политически нежизнеспособных единиц, имеющих шансы немедленно, так сказать, поступить на пенсию. Контроль и благоразумный совет – брать задачу по плечу здесь вполне уместен и даже необходим; но это не «октроирование бытия»[290].

В. Н. Дурденевский отмечал, что национальное существование некоторых автономных республик имеет известную связь с международным правом: об автономии Восточной Карелии говорится в Юрьевском договоре от 14 октября 1920 г. с Финляндией. «Возникновение Карелии, – пишет он, – сопровождалось целым потоком местных воззваний, дипломатических сношений, протестов и т. д., образовавших в совокупности весьма солидную книгу и вызвавших даже международно-правовые исследования. По специальному запросу финской делегации представителями РСФСР на Юрьевской конференции 14 октября 1920 г. было заявлено для включения в протокол конференции, что:

1) карельское население Архангельской и Олонецкой губерний имеет право национального самоопределения;

2) заселенная этим населением Восточная Карелия образует автономную в своих внутренних делах область, входящую в состав Российского Государства на началах федерации;

3) местный народный язык является языком администрации, законодательства и народного просвещения;

4) Восточно-карельская автономная область имеет право устраивать свою экономическую жизнь, согласно своим местным нуждам в соответствии с общим хозяйственным планом Республики»[291].

В. Н. Дурденевский полагал, что в этой декларации правильно отмечено: а) возникновение советских национальных земель по праву национального самоопределения, которое не исключает соответствие местной самозаконности с основными линиями и планом советского строительства, и б) особый характер советской автономии – «на началах федерации».

Он подчеркивал, что формула «автономия на началах федерации» может означать лишь то, что подконтрольность советской автономии, гарантируя ее соответствие общему советскому социальному и правовому стилю в основных пунктах, вместе с тем не исключает сферы свободного действия самозаконности и образует таким путем переход к федерации, мыслимой опять-таки как переход к некоторому внешнему единству, высшей целостности. Положение советской автономии, указывал он, таким образом, по существу динамично. В этой связи он намечал несколько видов определения объема подконтрольности и свободной компетенции автономных республик. «В одном случае союзная республика, – писал он, – говорит автономии: «это – твое, поступай тут, как найдешь нужным; остальное мое, и тут ты без меня не действуй»; в другом положение перевертывается: «Это – мое, здесь ты мне только помогаешь, а остальное пока твое, потом разберемся точнее»; в третьем оно применяется так: «это – мое, остальное твое, в случае сомнений, взгляни, нет ли моей метки»[292].

В. Н. Дурденевский указывал, что один из видов «подконтрольности» законодательства советских национальных земель свойственен РСФСР: здесь имеется централизация конституционного и кодексного законодательства. Конституции автономных республик и местные проекты поправок к кодексам обязательно санкционируются союзной республикой; централизованы вопросы разграничений и районирования, важные с плановой точки зрения; дела союзного управления в принципе неподведомственны автономным республикам; в остальном РСФСР придерживается системы разграничения законодательства союзной и автономных республик «по ведомствам», сложившейся еще до создания Союза ССР. «Наркоматы «директивные», – отмечал он, – при этом более связаны общероссийской регулировкой, чем в «автономных» самостоятельных (НКЮ, НКПрос, НКЗдрав, НКЗем, НКСобес, НКВД), однако и в кругу дел этих ведомств законодательство центра конкурирует с местным правотворчеством и часто очень серьезно оттесняет его на задний план (НКСобес)»[293].

Ставя вопрос о принципе и пределах соотношения федерального и местного права, В. Н. Дурденевский отмечал, что централизация кодексного, конституционного и других отраслей законодательства существенно сужает свободный круг действия автономных республик и право РСФСР перекрывает право республик, но при этом на практике вырисовываются пределы, в которых автономные республики могут беспрепятственно развертывать свою самозаконность, те вопросы, по которым им приходится издавать дополнительные постановления к федеральному праву, и те, в которых им может принадлежать только инициатива.

Особое внимание В. Н. Дурденевский уделял вопросу о том, является ли автономная республика государством. Он находил, что в литературе господствует скорее отрицательное или во всяком случае очень сдержанное мнение по этому вопросу.

В одной из первых своих работ, касавшихся правового положения автономных республик, В. Н. Дурденевский характеризовал автономные республики как «государственные образования», что, по его словам, создало им в литературе «особо пониженную оценку», хотя, характеризуя их как государственные образования, он стремился лишь определить динамику их развития.

«Конечно, – писал исследователь, – они не могут претендовать на «суверенность»; проф. Б. Д. Плетнев считает даже, что их государственность главным образом декоративная. Это не совсем так. Наименование этих республик «автономными» не вполне точно и гораздо более удачно имя «федерирующих», употреблявшееся иногда в официальной печати. Это государства-части, états-membres, большого федеративного целого – в настоящее время РСФСР, а в будущем, возможно, Советского Союза в целом»[294].

В. Н. Дурденевский отмечал, что автономные республики получили представительство в Советском Союзе; с его помощью они развивают практику совещаний на равных с союзными республиками; у них есть аппарат государственной власти, государственный бюджет (которого прежде они не имели), государственная символика, национальное самоопределение. С 1923 г. они сильно выросли, считал он, поговаривают о «суверенитете», и это не так уж странно.

Касаясь возможных возражений против государственности автономных республик и их федеративного членства, В. Н. Дурденевский выделял три из них: у них нет своей армии, нет своего гражданства, нет участия в образовании централизованных органов союзной республики.

«Первые два признака в государствах-частях, – писал он, – вовсе не обязательны (земли Австрии и Бразильские штаты); но, кроме того, не надо забывать о нашей национально-территориальной системе, о дагестанских и бурятских конных отрядах.

Попытка создать гражданство Нахичевани не увенчалась успехом в закавказских судах; в РСФСР таких попыток… не делалось, и это очень хорошо; российской республике удалось выдержать систему единого гражданства, которая у нас не вполне реализовалась в Союзе ССР.

Что же касается до неучастия в образовании высших органов федерации, неполонты роли автономных республик как федерирующих единиц, то не забудем, во-первых, что автономные республики (и области) имеют нормы представительства на съезд союзной республики несколько более выгодные, чем другие местности, во-вторых, что они как республики участвуют в деятельности федеративных органов (РСФСР) и путем законодательной инициативы в СНК и ЭКОСО, и путем постепенного представительства при Отделе национальностей ВЦИКа, и путем совещания представителей при этом отделе, и путем участия в наркоматских советах и совещаниях.

Это – деятельность управления, но на каркасе управления вырос советский федерализм. Если вспомнить недавнее содержание прав Советской союзной республики в отношении автономных ЦИКов (имеется в виду, что 31 октября 1927 г. Президиум ВЦИК РСФСР, имеющий на заседаниях представителей автономных республик, обязал СНК представлять на утверждение Президиума все приостановления актов ЦИК автономных республик – О. К.), если вспомнить, что в Совете национальностей Союза мы имеем известное «уравновешение» автономным республикам их подконтрольности ЦИКам союзных, то станет возможным перевернуть старое определение и сказать: автономная республика в сложной и не везде законченной системе советского федерализма есть уже не государство-часть, это часть Союза – во всяком случае близкая к государству. Не обладая мощью старших сестер, она принципиально равна им в национальном самоопределении»[295].

Все большая стабилизация правового статуса автономных республик по мере их дальнейшего развития получила отражение и в советской правовой литературе, которая становится все более однообразной в его оценке.

В учебнике для юридических институтов, подготовленном коллективом научных работников Института права Академии наук СССР под редакцией А. Я. Вышинского, автономная республика характеризовалась как республика с теми же внешними признаками, которые имеет и союзная республика (своя конституция, право законодательства, высшие органы государственной власти и т. п.), но обладающая менее широкой компетенцией по сравнению с союзной республикой. Авторы учебника полагали, что автономность автономных республик находит свое выражение в том, что АССР законодательствует во всех областях хозяйственного и культурного строительства в пределах своей компетенции; она имеет свои высшие органы государственной власти и органы государственного управления, построенные по типу соответствующих органов союзной республики.

В учебнике указывалось, что, представляя собою республики, входящие в состав союзных республик, АССР отличаются от последних в основном тем, что они, во-первых, не обладают теми признаками, которые характерны для образования союзных республик; во-вторых, не имеют права свободного выхода из СССР; в-третьих, обязаны свою конституцию представлять на утверждение верховного совета союзной республики, тогда как конституция этой последней принимается ее верховным советом и высшими органами Союза ССР не утверждается.

«Юристы старой школы, применяющие к советским автономным республикам шаблоны буржуазной науки, – говорилось в учебнике, – пытались усмотреть основную особенность АССР и отличие их от союзных республик в том, что им якобы не принадлежит право самоорганизации, что в основе их бытия лежит начало «октроированности» (т. е. «дарования» им автономии). В подтверждение этого вывода обычно приводятся ссылки на декреты советской власти об организации автономных республик, где в ряде случаев говорилось: образовать такую-то автономную советскую социалистическую республику. Однако при этом игнорируется весьма существенное обстоятельство, что постановлениям высших органов власти союзных республик, как правило, предшествовало волеизъявление самих трудящихся масс той или иной национальности об организации их в автономную республику»[296].

А. И. Денисов считал, что автономная республика является государством, которое с точки зрения экономической и политической основ и принципов своей конституции не отличается от других форм социалистического государства, т. е. от СССР и союзной республики. Однако это не исключает, подчеркивал он, особенностей автономной республики, главную характерную черту которой следует искать в форме ее государственного устройства. Ученый называл автономную республику высшей формой советской автономии[297].