Российская автономия

К. Д. Коркмасова называла национальные округа первичной формой советской автономии[258].

П. Г. Семенов принятое в советской правовой литературе мнение, что автономными единицами в рамках советской государственной системы являются только автономные республики, автономные области, национальные округа, считал неточным. В практике советского государственного строительства автономию он видел как всеобщий принцип внутренней организации государства, поэтому в качестве форм автономии рассматривал областную автономию (автономию не всех вообще местных органов государственной власти вплоть до самых низовых, но лишь автономию сравнительно крупных территориальных внутригосударственных делений), национально-территориальную автономию.

Как наиболее радикальный способ обеспечения автономных прав автономной области и национального округа он признавал непосредственное подчинение их центральным органам Российской Федерации, которое должно сочетаться с целым рядом предусмотренных законодательством гарантий.

Административные области и краевые объединения, т. е. автономные единицы, образованные по типу областной автономии, в подобных гарантиях своей автономии не нуждаются. Эти гарантии являются дополнительным обеспечением свободы национального развития самоопределившихся в различные автономные образования национальных меньшинств[259].

А. П. Власов подчеркивал, что при определении понятия «форма автономии» необходимо исходить из философской категории формы, учитывая диалектическую связь содержания и формы. В философском понимании форма есть способ существования, выражения содержания. Если содержание включает то, из чего состоит предмет или явление, то форма – это порядок расположения составных элементов содержания, внутренняя его организация.

Таким образом, определяя формы советской автономии, должно фиксировать наиболее существенные признаки определяемого понятия. Ученый придерживался классификации, при которой формой советской автономии признаются политическая, и административная автономии. Он считал, что только они отвечают требованиям научных определений, акцентируют внимание на наиболее существенных признаках каждой из форм советской автономии и не допускают смешения форм автономии с конкретными проявлениями этих форм.

Как полагал Власов, выбор той или иной формы национальной государственности, в том числе формы автономии, определяется многочисленными внешними и внутренними, объективными и субъективными, экономическими, социально-политическими, географическими и демографическими факторами. И конечно же, первостепенное значение имеют желание и воля коренного населения. Но при всех обстоятельствах, считал он, нельзя к числу мотивов относить определенный уровень культуры нации или народности, что скорее должно рассматриваться не причиной, а следствием правильного избрания наиболее целесообразной формы национально-государственного устройства малых народов.

А. П. Власов и А. И. Ким выделяли одну из примечательных черт советской автономии – многообразие ее форм, позволяющее охватить нации и народности, находившиеся в прошлом на различных ступенях общественно-политического развития. Однако они считали, что в определении этих форм в советской государственно-правовой науке не достигнуто необходимое единство взглядов. По их мнению, определение форм советской автономии, как и любое другое научное определение, должно фиксировать наиболее существенные признаки какого-либо явления. Они отмечали, что различные варианты определений, форм советской автономии, предложенные некоторыми государствами, не отвечают этим требованиям. Они придерживались классификации, при которой формами советской автономии признавались политическая и административная автономия, поскольку, как им виделось, именно эти формы отвечают требованиям научных определений, акцентируют внимание на наиболее существенных признаках каждой из форм автономии с конкретными проявлениями этих форм. «Так, воплощением политической автономии, – писали они, – является автономная республика как государство, осуществляющее власть на автономных началах, а административной – автономная область и национальный округ, которые обеспечивают их субъектам автономию лишь в области администрации, управления. Следовательно, автономная республика, автономная область и национальный округ сами по себе не являются формами советской автономии, как не являются формами советской федерации – РСФСР. ЗСФСР и СССР, – такими формами являются федерация, основанная на советской автономии (РСФСР), и федерация, основанная на договорных отношениях между суверенными советскими социалистическими республиками (ЗСФСР и СССР)»[260].

А. И. Ким и Ф. А. Муртаза-Оглы полагали, что советская автономия по характеру этносоциальной природы ее субъектов может иметь три разновидности: автономия наций, национальных меньшинств и этнографических групп.

«Поскольку национальное меньшинство проживает в окружении многонационального населения, постольку его автономия, как и автономия нации в целом, строится по национально-территориальному принципу (например, автономные образования частей осетинского, бурятского и других народов). Иначе обстоит дело с автономией этнографической группы.

Последняя, будучи в среде основной части своей нации (народности), самоопределившейся в форме союзной республики, в основе своей не отличается от нее национальными особенностями. В этом смысле она образует автономию не по национальному признаку, а на основе особых бытовых, религиозных и т. п. этнографических различий»[261].

Они подчеркивали, что автономия этнографической группы имеет некоторые различия с автономией нации и национального меньшинства и по своему социальному назначению. Эти различия выражаются в том, что в условиях нации и национального меньшинства органы государственной власти и управления, суда и прокуратуры, школы действуют на языке коренного населения, тогда как в условиях автономии этнографической группы эти органы используют язык той нации, которая составляет ее большинство и является носителем языка всей нации; автономия нации и национального меньшинства имеет своей задачей обеспечение жизни коренного населения сообразно с его национальными особенностями, традициями и нравами и т. д., тогда как автономия этнографической группы призвана обеспечить стирание религиозных, областных и т. п. этнографических различий, усиление процесса сплочения, а затем и консолидации ее населения со своей основной этнической общностью[262].

Т. Б. Анисимова исходила из того, что советская автономия знает две формы – национально-государственную и национально-административную. К первой она относила автономную республику, ко второй – автономную область и национальный округ[263].

А. В. Андреева, критикуя деление советской автономии на политическую и административно-территориальную, подчеркивала, что все национально-территориальные автономии, в том числе автономные области и национальные округа, есть образования политические. Она считала, что автономию на базе национального принципа было бы точнее классифицировать на законодательную (АССР) и незаконодательную (автономная область, национальный округ)[264]. Аналогичное мнение в свое время высказывали Н. Я. Куприц[265] и И. Д. Левин[266].

А. И. Лепешкин называл две формы советской автономии, сложившиеся в стране, – государственно-политическую и административно-политическую. Первая выступает в виде автономных республик – высшей государственной формы самоопределения наций на основе автономии, а вторая воплощается в форме автономных областей и национальных округов.

Ученый считал, что деление советской автономии на политическую и административную не дает правильного представления о сущности норм советской автономии, поскольку видами политической автономии являются не только АССР, но и автономные области и национальные округа. «Нет сомнений, – писал он, – в том, что автономная область и национальные округа – это не просто административные единицы, а политические образования. Вот почему мы полагаем, что точнее определить указанные выше формы советской автономии как государственно-политическую и административно-политическую, хотя и подобная дефиниция, несомненно, носит во многом условный характер»[267].

А. И. Лепешкин подчеркивал: разнообразие форм советской автономии не означает, что различные нации обладают большими или меньшими правами, а лишь свидетельствуют о реальных условиях и широких возможностях для каждой нации и народности избрать наиболее соответствующую ее бытию форму государственного устройства. Таким образом, одинаковые права различных советских наций реализуются ими в различных формах государственного устройства, имеющих специфическое правовое положение.

Отмечая единство всех форм советской автономии, вытекающее из единой их социальной сущности, единых задач и целей, исследователь указывал на существенные различия этих форм. Государственно-политическую автономию он считал высшей формой советской автономии, субъектом которой является лишь несуверенное советское государство – АССР. Административно-политическая автономия выступает в двух видах – автономной области и национального округа, которые не являются государствами, а суть административно-территориальные единицы, в пределах которых нация, давшая имя автономной области и национальному округу, вместе с другими национальностями, проживающими на их территории, организует свои органы государственной власти, через которые и осуществляет самоуправление своими местными политическими, хозяйственными, культурными и иными делами.

А. И. Лепешкин обращал внимание на ряд специфических черт, которыми в отличие от обычных административно-территориальных единиц (краев, областей) обладают автономные области и национальные округа и которые характеризуют их как особые виды административно-политической автономии. К числу этих черт он относил особый порядок их образования; специальное представительство их в Совете Национальностей Верховного Совета СССР; особенности организации и деятельности органов власти и управления, школы и других государственных и социально-культурных учреждений, работающих на родном языке соответствующей национальности.

В качестве важных особенностей форм и видов советской автономии А. И. Лепешкин рассматривал их гибкость и эластичность, а также то, что они служат средством объединения наций, сплочения их в рамках того или иного вида автономно-государственного и административно-политического образования[268].

С. И. Русинова делила все советские автономные образования на законодательные и административные, считая неудачным деление государственно-правовой автономии на политическую и административную, поскольку любая автономия является политической.

К законодательным автономным образованиям она относила автономные государства. К административным – автономные области, трудовые коммуны, просуществовавшие недолго, и национальные округа. Она полагала, что все формы национально-территориальных образований обладают самостоятельностью (автономией) в вопросах, которые признаны государственной властью как имеющиеся для них местное (включая чисто национальное) значение.

Большое значение ею придавалось гарантиям автономии, к которым она относила:

– утверждение в конституционном порядке правового статуса национально-территориальных образований;

– наличие для каждой автономии особого акта конституционного характера;

– представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР каждой национально-территориальной автономии;

– территориальное верховенство, согласно которому территория автономного образования не может быть изменена без его согласия.

С. И. Русинова считала, что существуют и другие гарантии автономии (пользование родным языком, особый порядок пересмотра юридических актов, издаваемых органами государственной власти и государственного управления, и проч.[269]

Е. И. Козлова полагала, что несколько форм и видов автономии были вызваны к жизни большими различиями, характерными для положения тех или иных наций и народностей, проживавших на территории Советского государства к моменту формирования автономных образований (уровень их экономического и культурного развития, социально-классовой дифференциации, наличия национальных кадров и т. п.). Именно они обусловили ее гибкость как условие решения национального вопроса, вовлечения народностей в социалистическое строительство.

Она различала две формы советской автономии – государственную и административную. Государственной формой автономии, считала Е. И. Козлова, обладает автономная республика, а административная форма присуща национально-государственным образованиям. Для государственной формы было характерно осуществление законодательной деятельности. Для административной формы автономии, к которой она относила автономную область и национальных округ, законодательная деятельность свойственна не была.

Е. И. Козлова подчеркивала, что используя различные формы автономии, народности в прошлом отсталых окраин России достигли в своем национальном развитии – как экономическом, так и культурном – огромных успехов[270].

Итак, советские исследователи автономии исходили из того, что формы проявления автономии могут быть самыми разнообразными. Они зависят от степени самостоятельности в управлении местными делами, которая предоставляется государством в виде автономии только автономным республикам, автономным областям и национальным округам, которые и были признаны формами советской автономии.

§ 3. Автономная республика (АССР)

Как федерация РСФСР фактически сложилась в период с 1920 по 1922 г., когда развитие автономий происходило особенно интенсивно[271]. Поэтому уже к моменту принятия XII Всероссийским съездом Советов Конституции РСФСР 1925 г. был накоплен настолько значительный опыт автономного строительства, что его уже можно было обобщить в Конституции.

Конституция СССР 1924 г. упоминает автономные республики впервые в конституционном строительстве России только в связи с установленным ею порядком формирования Совета Национальностей ЦИК СССР. В ней указывалось (ст. 15), что «Совет Национальностей образуется из представителей союзных и автономных советских социалистических республик – по пяти представителей от каждой…»

Конституция РСФСР 1925 г. посвятила автономным республикам специальную главу (гл. 4), в которой говорилось, что органы государственной власти в автономных республиках образуются на основе Конституции РСФСР из местных Советов, их съездов, исполнительных комитетов, областных и центральных исполнительных комитетов.

Основные законы (конституции) автономных республик, как устанавливала Конституция, принимаются их съездами Советов, представляются на утверждение ВЦИК и вносятся на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов.

Высшим органом государственной власти в пределах территории каждой автономной республики были съезды Советов республики, а в период между съездами – избираемый ими центральный исполнительный комитет, права которого определялись Конституцией каждой автономной республики. Центральные исполнительные комитеты автономных республик избирали из своей среды президиумы, которые в период между сессиями центральных исполнительных комитетов являлись на территории данной республики высшим органом власти.

В соответствии с Конституцией центральные исполнительные комитеты автономных республик образовывали свои исполнительные органы – советы народных комиссаров в составе: председателя совета народных комиссаров и народных комиссаров внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия и социального обеспечения, а также народных комиссаров объединенных Народных комиссариатов РСФСР – финансов, труда, внутренней торговли, рабоче-крестьянской инспекции и Высшего совета народного хозяйства.

В зависимости от местных бытовых условий центральные исполнительные комитеты автономных республик наделялись правом сокращать количество народных комиссариатов и, соответственно, изменять состав совета народных комиссаров.

В пределах прав, предоставленных автономным республикам, центральные исполнительные комитеты этих республик издавали законодательные акты, имеющие обязательную силу на территории соответствующей республики.

Конституция СССР 1936 г. закрепила перечень автономных республик, находящихся в составе РСФСР. В ней указывалось (ст. 22), что РСФСР, «в частности, состоит из автономных республик: Татарской, Башкирской, Дагестанской, Бурят-Монгольской, Кабардино-Балкарской, Калмыцкой, Карельской, Коми, Крымской, Марийской, Мордовской, Немцев Поволжья, Северо-Осетинской, Удмуртской, Чечено-Ингушской, Чувашской, Якутской».

Конституция СССР 1936 г. сохранила непосредственное представительство автономных республик в высших органах государственной власти СССР, установив (ст. 35), что Совет Национальностей Верховного Совета СССР составляется из депутатов, выделяемых Верховными Советами автономных республик по пять депутатов от каждой автономной республики. Впоследствии это представительство было увеличено до 11 депутатов.

Как указывалось в Конституции СССР 1936 г. (ст. 60), Верховный Совет союзной республики утверждает конституции находящихся в ее составе автономных республик и определяет границы их территории.

Конституция СССР установила систему высших органов государственной власти автономных республик (гл. VII). В ней говорилось, что высшим органом государственной власти автономной республики является Верховный Совет АССР, который избирается гражданами республики сроком на четыре года по нормам представительства, устанавливаемым конституцией автономной республики, и является единственным законодательным органом АССР.

В Конституции СССР устанавливалось:

– каждая автономная республика имеет свою Конституцию, учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с Конституцией союзной республики;

– Верховный Совет автономной республики избирает Президиум Верховного Совета автономной республики и образует Совет Народных Комиссаров автономной республики.

Конституция РСФСР 1937 г. закрепила государственное устройство РСФСР (гл. II), согласно которому Российская Федерация имела в своем составе Татарскую, Башкирскую, Бурят-Монгольскую, Дагестанскую, Кабардино-Балкарскую, Калмыцкую, Карельскую, Коми, Крымскую, Марийскую, Мордовскую, Немцев Поволжья, Северо-Осетинскую, Удмуртскую, Чечено-Ингушскую, Чувашскую, Якутскую автономные республики. Она закрепила право РСФСР утверждать конституции автономных республик, представлять на утверждение Верховного Совета СССР образование новых автономных республик в составе РСФСР, утверждать границы и районное деление автономных республик, руководить осуществлением бюджетов автономных республик.

В Конституции указывалось, что каждая автономная республика имеет свою Конституцию, учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР, что законы РСФСР обязательны на территории автономной республики. В случае расхождения закона автономной республики с законом РСФСР действовал закон РСФСР.

Конституция РСФСР 1937 г. содержала главы, посвященные высшим органам государственной власти автономных республик (гл. V) и органам государственного управления автономных республик (гл. VI).

Высшим органом государственной власти автономной республики был Верховный Совет АССР, являвшийся единственным законодательным органом АССР. Он принимал Конституцию АССР и вносил ее на утверждение Верховного Совета РСФСР, устанавливал районное деление автономной республики и границы районов и городов и вносил на утверждение Верховного Совета РСФСР, утверждал народнохозяйственный план и бюджет автономной республики, присваивал почетные звания автономной республики.

Верховный Совет избирал Президиум Верховного Совета АССР, ему подотчетный, полномочия которого определялись Конституцией АССР, и образовывал Правительство автономной республики – Совет Народных Комиссаров АССР.

Совет Народных Комиссаров являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти АССР, ответственным перед Верховным Советом АССР и ему подотчетным, а в период между сессиями Верховного Совета – перед Президиумом Верховного Совета автономной республики, которому подотчетен.

Совет Народных Комиссаров автономной республики издавал постановления и распоряжения на основе и во исполнение законов СССР, РСФСР и автономной республики, постановлений и распоряжений Советов Народных Комиссаров СССР и РСФСР и проверял их исполнение.

Совет Народных Комиссаров автономной республики имел право отменять приказы и инструкции Народных Комиссаров АССР, решения и распоряжения исполнительных комитетов окружных, городских и районных Советов депутатов трудящихся на территории АССР, а также приостанавливать решения и распоряжения окружных, городских и районных Советов депутатов трудящихся.

Отраслями государственного управления, входящими в компетенцию автономной республики, руководили народные комиссары автономной республики, которые в пределах своей компетенции издавали приказы и инструкции на основании и во исполнение законов СССР, РСФСР и АССР, постановлений и распоряжений Совета Народных Комиссаров СССР, РСФСР и АССР, приказов и инструкций Народных Комиссаров РСФСР.

Народные Комиссариаты автономной республики руководили порученными им отраслями государственного управления, подчиняясь как Совету Народных Комиссаров АССР, так и соответствующим Народным Комиссариатам РСФСР. В бюджеты автономных республик включались доходы от местного хозяйства, отчисления от поступающих на их территории государственных доходов, а также поступления от местных налогов и сборов в размерах, устанавливаемых законодательством СССР и РСФСР.

В главе X Конституции РСФСР, посвященной суду и прокуратуре, устанавливалось, что правосудие в РСФСР осуществляется, в частности, верховными судами автономных республик, которые избирались верховными советами автономных республик, а судопроизводство в РСФСР ведется в том числе и на языке соответствующей автономной республики. Прокуроры автономных республик назначались Прокурором СССР.

В главе XII Конституции РСФСР регламентировались выборы депутатов в Верховные Советы автономных республик: они производились избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Верховные Советы автономных республик устанавливали в пределах норм, указанных в Конституции РСФСР, избирательные нормы для сельских Советов депутатов трудящихся.

Конституция СССР 1977 г. относила к ведению СССР (ст. 73) образование новых автономных республик в составе союзных республик. В специальной гл. 10, посвященной автономной республике, она устанавливала, что автономная республика находится в составе союзной республики и вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению.

В Основном законе указывалось, что автономная республика имеет свою конституцию, соответствующую Конституции СССР и конституции союзной республики, учитывающую особенности автономной республики; она участвует в решении вопросов, отнесенных к ведению Союза ССР и союзной республики, через высшие органы государственной власти и управления соответственно Союза ССР и союзной республики; обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствует осуществлению на этой территории полномочий Союза ССР и союзной республики, проводит в жизнь решения высших органов государственной власти и управления СССР и союзной республики; координирует и контролирует деятельность предприятий, учреждений и организаций союзного и республиканского (союзной республики) подчинения по вопросам, относящимся к ее ведению.

Конституция СССР устанавливала, что территория автономной республики не может быть изменена без ее согласия.

В Конституции СССР содержался перечень автономных республик, состоящих в Российской Федерации. Он включал Башкирскую, Бурятскую, Дагестанскую, Кабардино-Балкарскую, Калмыцкую, Карельскую, Коми, Марийскую, Мордовскую, Северо-Осетинскую, Татарскую, Тувинскую, Удмуртскую, Чечено-Ингушскую, Чувашскую и Якутскую автономные республики.

Верховные Советы автономных республик входили в единую систему органов государственной власти и имели срок полномочий – пять лет, а неприкосновенность депутатов и другие гарантии депутатской деятельности устанавливались законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик.

Конституция СССР закрепила представительство автономной республики в Совете Национальностей – 11 депутатов от каждой автономной республики.

Конституция СССР предусматривала право совета министров союзной республики приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений советов министров автономных республик.

Конституция СССР содержала специальную гл. 18, посвященную высшим органам государственной власти и управления автономной республики. В соответствии с ней высшим органом государственной власти автономной республики являлся Верховный Совет автономной республики, в исключительное ведение которого входило принятие конституции автономной республики, внесение в нее изменений; утверждение государственных планов экономического и социального развития, а также государственного бюджета автономной республики; образование подотчетных ему органов. На Верховный Совет возлагалось принятие законов автономной республики, избрание Президиума Верховного Совета автономной республики и образование совета министров автономной республики – правительства автономной республики.