Российская автономия

Б. Л. Железнов и А. М. Каримов отмечали, что советская автономия обладает рядом конституционных признаков, отличающих ее как от института административно-территориального устройства, так и от суверенной советской государственности. В отличие от административно-территориальных единиц органы советских автономных государств и национально-государственных образований имеют особые полномочия, позволяющие с необходимой полнотой учитывать специфику прогрессивных национально-бытовых особенностей коренных народов, обеспечивая дальнейшее развитие их национальной культуры, подготовку и преимущественное использование кадров, хорошо знающих язык, быт и обычаи местного населения. При этом автономные единицы выступают как формы государственности всего их населения.

§ 2. Становление и развитие автономии в Советской России и ее формы

Возникшая в результате победы Октябрьской революции 1917 г. Российская Советская Республика являлась унитарным государством. Она была провозглашена в границах дореволюционной Российской империи. Однако многонациональность России и провозглашение советской властью права наций на самоопределение активизировали тенденцию к распаду России, возникшую еще до Октября, когда усилилось национально-освободительное движение народов, разбуженных Февральской революцией 1917 г.

Уже в конце 1917 г. использовала предоставленное ей Россией право на самоопределение Финляндия, ставшая независимым государством. В декабре 1917 г. была провозглашена независимая Украинская Советская Республика. Одновременно шел процесс усложнения формы государственного единства самой Российской Советской Республики, превращая ее в федеративное государство.

Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 г.[236], провозгласила Россию Федерацией. Принципиальные положения о федерации, закрепленные в Декларации, были развиты в резолюции Съезда «О федеральных учреждениях Российской Республики». В Декларации говорилось: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик».

Подчеркивалось стремление «создать действительно свободный и добровольный, а следовательно, тем более полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России». Декларация ограничивалась установлением лишь наиболее общих принципов. Она предоставляла возможность рабочим и крестьянам каждой нации самостоятельно решить, желают они войти в состав Российской Федерации или нет, а если желают, то на каких основаниях. Это же положение содержалось и в резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики», которая также уточняла способ установления отношений между центральной властью и органами будущих республик.

С помощью федерации советская власть пыталась сохранить единство России, включив в ее состав в качестве автономных национальных республик бывшие окраины Российской империи.

Вскоре после Съезда началось практическое формирование Российской Федерации, государственное строительство ее составных частей.

Первой автономной частью России стала Советская Латвия. В декларации о самоопределении Латвии от 24 декабря 1917 г. указывалось: «Латвийское советское правительство исходит из факта автономии Латвии по отношению к Советской России…» 25 декабря 1917 г. I Всеукраинский съезд Советов объявил Украинскую республику федеративной частью Российской республики. Формально Украина не называлась автономией, однако фактически отношения между Украиной и Россией складывались на основе автономности Украины.

Одной из первых в составе Российской Федерации оказалась и Туркменская Советская Республика, которая была провозглашена весной 1918 г. В это же время возникли Терская, Кубано-Черноморская, Донская, Таврическая Советские республики, которые объявили себя частями Российской Федерации. Делались попытки создания Татаро-Башкирской республики[237]. Правда, почти все они оказались недолговечными, и впоследствии на их месте были созданы другие автономные образования (в частности, Горская, Крымская автономные республики).

Принятая в июле 1918 г. Конституция РСФСР закрепила федеративный принцип государственного единства РСФСР. В ней указывалось (ст. 11), что «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких, могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы.

Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику». Таким образом, Конституция РСФСР определила форму федерации, складывающейся в России. РСФСР должна была стать федеративным государством с автономными образованиями, в качестве которых предполагалась Украина, Белоруссия, Грузия, Армения и другие части бывшей Российской империи. Именно поэтому в первой половине 1918 г. основной и единственной формой автономии была автономная республика.

Однако такого рода «автономизация» России не удалась. Поэтому уже во второй половине 1918 г. создается новая форма автономии – трудовая коммуна, а с 1920 г. начинает широко применяться еще одна форма автономии – автономная область.

Таким образом, не сумев обеспечить «автономизацию» России в рамках бывшей Российской империи, советская власть начала процесс «автономизации» оставшейся после развала империи части России.

В конце 1918 г. была образована Трудовая коммуна Немцев Поволжья, впоследствии ставшая автономной республикой (в 1924 г.). В 1919 г. в составе РСФСР была образована Башкирская АССР, а в 1920–1921 гг. – Киргизская (Казахская) АССР, Татарская, Дагестанская, Горская автономные республики, Карельская трудовая коммуна, Чувашская, Калмыцкая, Марийская, Вотская (Удмуртская) автономные области. В 1921–1922 гг. в составе РСФСР создаются Якутская АССР, а также Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Коми, Монголо-Бурятская и ряд других автономных областей.

К концу 1922 г. основная масса народов России завершила создание своей автономии. Все эти автономии, образовавшиеся после принятия Конституции, формировались на основе законов центральной власти. После издания общероссийского закона о провозглашении автономии созывались учредительные съезды Советов автономных единиц, на которых акт провозглашения автономии реализовывался.

Высшей формой автономии была автономная республика, которая являлась государством, имеющим все атрибуты государственности. В отличие от автономной республики автономные трудовые коммуны не имели атрибутов государственности. Аналогичный с трудовыми коммунами правовой статус имели и автономные области.

Наряду с внутренним развитием Российской Федерации в 1917–1922 гг. возникают и развиваются ее связи с другими независимыми республиками, образовавшимися в это время. Гражданская война оторвала от центра наиболее крупные национальные районы России, которые стали независимыми республиками. Российская Федерация признала полную государственную самостоятельность Эстонии, Латвии и Литвы (декабрь 1918 г.), Белоруссии (январь 1919 г.), Украины (январь-февраль 1919 г.). В 1920 г. образовалась Азербайджанская и Армянская Советские Республики, а в начале 1921 г. – Грузинская Советская Республика.

Вступление РСФСР в состав Союза ССР совпало с завершением становления самой Российской Федерации. С 1923 г. начинается новый этап в развитии формы государственного единства республик. Он характеризуется прежде всего изменением форм автономии. В 1923 г. упраздняются автономные трудовые коммуны. Обе существовавшие трудовые коммуны – Немцев Поволжья и Карельская – преобразуются в автономные республики. Вскоре возникает новая форма автономии – национальный округ. В 1925 г. в составе Пермской области был образован первый в республике национальный округ – Коми-Пермяцкий. В 1929–1930 гг. в составе ряда краев и областей РСФСР создаются новые национальные округа – Корякский, Чукотский, Таймырский, Эвенкийский, Ненецкий и др. С созданием национальных округов автономию получили малочисленные народы России, проживающие в северных и северо-восточных районах страны.

В этот же период можно отметить и переход многих народов России к более высоким формам государственности. Первым шагом в этом направлении стало преобразование округов Горской АССР в автономные области, начавшееся в 1921 г. Так, Кабардинский округ стал Кабардинской, а год спустя – Кабардино-Балкарской автономной областью. В 1922 г. из Горской республики выделился Карачай, который после объединения с черкесскими районами Кубано-Черноморской области в январе 1922 г. стал называться Карачаево-Черкесской автономной областью. В 1922 г. из Горской автономной республики выделился Чеченский округ, на базе которого была создана Чеченская автономная область. В 1924 г. Горская АССР была упразднена и на ее базе созданы две автономные области – Северо-Осетинская и Ингушская.

Экономический, политический и культурный рост российских автономий обусловил переход многих из них к еще более высокой форме национальной государственности народов России. Северо-Осетинская, Кабардино-Балкарская и некоторые другие автономные области были преобразованы в автономные республики. В 1925 г. в автономную республику преобразовалась Чувашская автономная область, а в 1934 г. – Удмуртия, также бывшая автономной областью.

Конституция СССР 1924 г. предусмотрела необходимость приведения союзными республиками своих конституций в соответствие с Конституцией СССР. Выполняя это требование, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР. Многочисленные дополнения в Конституцию РСФСР 1925 г. были внесены в связи с развитием автономии. Если Конституция РСФСР 1918 г. лишь в трех статьях в общих чертах регулировала проблему автономии, то в Конституции РСФСР 1925 г. ей посвящена специальная глава. Кроме того, вопросы автономии поднимались и в других статьях. Конституция установила формы автономии – автономную республику и автономную область. В ней в общих чертах определялись конструкция их государственного механизма, границы компетенции.

Надо сказать, что в процессе государственного строительства в Российской Федерации переход народов России к более высоким формам государственности не ограничивался рамками автономии. Некоторые народы от автономии перешли к созданию своих союзных республик. Впервые такое крупное преобразование было проведено в результате национально-государственного размежевания в Средней Азии, когда на месте Туркменской АССР, Бухарской и Хорезмской советских республик были созданы новые союзные республики – Туркменская и Узбекская, а также некоторые новые автономии.

Этот процесс продолжился и в последующие годы. В 1926 г. в связи с принятием новой Конституции СССР Казахская и Киргизская автономные республики были преобразованы в союзные.

Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие 26 января 1937 г. новой Конституции РСФСР. Эта Конституция закрепила наличие в составе Федерации 17 автономных республик и 6 автономных областей, которые перечислялись в Конституции (ст. 14). В число автономных республик входили: Татарская, Башкирская, Бурят-Монгольская, Дагестанская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карельская, Коми, Крымская, Марийская, Мордовская, Немцев Поволжья, Северо-Осетинская, Удмуртская, Чечено-Ингушская, Чувашская и Якутская, а автономными областями являлись: Адыгейская, Еврейская, Карачаевская, Ойротская, Хакасская и Черкесская. При установлении системы местных органов государственной власти Конституция в ст. 77 и ряде других статей упомянула о наличии в республике национальных округов.

До принятия Конституции СССР 1936 г. некоторые АССР входили в состав краевых (территориальных) объединений. Условия этого вхождения были определены постановлением ВЦИК от 28 июня 1928 г.[238] АССР включались в состав краевых, областных объединений на началах добровольности по утвержденным ВЦИК решениям республиканских съездов советов АССР. За АССР сохранялось право выхода из указанных объединений по решению республиканских съездов советов этих республик. Все права, представленные АССР Конституцией РСФСР, постановлениями об их образовании, а также узаконениями, изданными в развитие этих законодательных актов, сохранялись при вхождении автономных республик в краевые объединения. Вхождение АССР в экономически однородные и мощные краевые объединения должно было «…обеспечить как культурно-хозяйственный рост и национальное развитие автономных советских социалистических республик, так и единство их хозяйственного руководства, на основе общих хозяйственных планов соответствующих краевых (областных) объединений»[239]. Всякого рода разногласия, возникавшие между краевыми (областными) исполкомами и ЦИК АССР, входящих в состав края (области), разрешались президиумом ВЦИК и СНК РСФСР по принадлежности[240].

В годы Великой Отечественной войны советский тоталитарный режим предпринял ряд репрессивных мер по отношению к целым народам, населяющим Российскую Федерацию, некоторые из которых были обвинены в сотрудничестве с немецко-фашистскими захватчиками. В массовом порядке в восточные районы были депортированы калмыки, балкарцы, чеченцы, ингуши, карачаевцы, крымские татары, немцы и другие народы.

Последовала также ликвидация национальной государственности некоторых из этих народов. В августе 1941 г. была ликвидирована автономная республика Немцев Поволжья. В октябре 1943 г. упразднена Карачаевская автономная область, в декабре 1943 г. – Калмыцкая АССР, в марте 1944 г. – Чечено-Ингушская автономная республика, в апреле 1944 г. в связи с переселением балкарцев, живущих в Кабардино-Балкарской АССР, она была переименована в Кабардинскую АССР. В июне 1945 г. Крымская АССР была преобразована в Крымскую область Российской Федерации.

После XX съезда КПСС репрессированные народы стали восстанавливаться в правах, а государственность многих из них начала возрождаться. В январе 1957 г. была создана Калмыцкая автономная область, которая в июле 1958 г. преобразовалась в Калмыцкую АССР. В январе 1957 г. была восстановлена Чечено-Ингушская АССР. В связи с ее восстановлением ей была передана часть территории Душетского и Казбегского районов из состава Грузинской ССР, а также восстановлена граница между РСФСР и Грузинской ССР, существовавшая до ликвидации Чечено-Ингушской республики. В январе 1957 г. Черкесская автономная область была преобразована в Карачаево-Черкесскую автономную область. В январе 1957 г. Кабардинская АССР была преобразована в Кабардино-Балкарскую АССР. В 1964 г. определенные правовые меры по реабилитации были приняты также в отношении немцев Поволжья и крымских татар. 26 апреля 1991 г. в Российской Федерации был принят Закон «О реабилитации репрессированных народов», которым все они были реабилитированы, а репрессивные акты против них признаны незаконными и преступными[241].

После окончания Великой Отечественной войны территория Российской Федерации существенно расширилась. В состав РСФСР на правах автономной области была включена Тувинская народная республика, преобразованная впоследствии (октябрь 1961 г.) в Тувинскую АССР. В состав РСФСР вошли также область Петсамо (Печенга), принадлежавшая Финляндии, город Кенигсберг с прилегающими к нему районами (Восточная Пруссия), составившие впоследствии Калининградскую область. В 1945 г. Союзу ССР были возвращены Японией земли, ранее принадлежавшие России – Южный Сахалин и Курильские острова, которые вошли в состав территории РСФСР. Кроме того, в июне 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР, которая снова вошла в состав Российской Федерации.

Вместе с тем в послевоенный период происходили и обратные процессы. 16 апреля 1954 г. из состава РСФСР в состав Украинской ССР была передана Крымская область.

Новая Конституция РСФСР 1978 г. закрепила в составе РСФСР 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов (так стали называться бывшие национальные округа), которые были перечислены в ней полностью.

Вопрос о формах советской автономии обсуждался в советской юридической литературе неоднократно.

Так, А. И. Денисов в 1947 г. полагал, что за годы советской власти сложились две основные формы автономии: автономная советская социалистическая республика и автономная область[242].

Впоследствии он отмечал, что советская автономия выступает в виде политической или административно-территориальной автономии. Административная автономия уже политической и выступает в форме национальных административно-территориальных единиц – либо автономной области, либо национального округа. Политической автономией он считал автономную республику[243].

И. Д. Левин подчеркивал, что автономия может быть законодательной (политической) или административной. Первая распространяется как на законодательство, так и на управление, вторая – только на управление. К первой из них он относил автономные республики, ко второй – автономные области[244].

В другой своей работе И. Д. Левин утверждал, что союзная форма федерации, т. е. Советское союзное государство, «представляет собой высший вид автономии»[245]. Тем самым он превращал советскую автономию во всеобъемлющую форму советской национальной государственности.

Н. П. Фарберов отмечал многообразие форм советской автономии, что позволяет охватить многообразие условий развития наций. Он считал, что в советском государстве существуют следующие формы автономии: автономная республика, автономная область, национальный округ[246].

Специфической позиции по этому вопросу придерживался Д. И. Чесноков. «В настоящее время, – писал он, – советская автономия выступает в трех формах, соответственно трем типам советских национальных государственных образований: союзная республика, автономная республика и, наконец, национальная автономная область и округ»[247]. Таким образом, Д. И. Чесноков не делал существенного различия между союзной республикой, автономной республикой, автономной областью и национальным округом.

Говоря о существовании различных форм советской автономии, Я. Н. Уманский считал, что это обусловлено теми различиями в национально-бытовых особенностях, которые свойственны народам, проживающим на территории СССР. Он выделял три формы советской автономии: автономная республика, автономная область и национальный округ. Причем первую из них он рассматривал как автономию политическую, а две другие в качестве административной автономии[248].

Б. В. Щетинин полагал, что формами советской автономии являются автономная республика, автономная область и национальный округ. Он отмечал, что эти формы выработались в ходе национально-государственного строительства. Автономную республику он считал высшей формой советской автономии, формой осуществления политической автономии; автономную область – формой осуществления административной автономии, а национальный округ – формой национально-административного объединения. «Советская автономия, – писал он, – не есть нечто застывшее и раз навсегда данное, она допускает самые разнообразные формы и степени своего развития. Она может переходить от узкой, административной автономии к более широкой, политической автономии. Эластичность советской автономии составляет одно из важнейших ее достоинств»[249].

Б. В. Щетинин выступал против деления советской автономии на законодательную и административную, считая, что такое деление не вносит ничего нового в постановку вопроса о критериях классификации форм советской автономии.

Он указывал, что функция законодательства присуща автономным и союзным республикам и не является специфической только для автономных республик. К тому же представительные органы власти автономных областей и национальных округов, указывал он, хотя и не имеют права на издание законов, но пользуются правом издания подзаконных нормативных актов, участвуя тем самым в правотворческой деятельности. «Следовательно, – писал он, – сводить их деятельность только к функции управления значило бы ограничивать их правосубъектность»[250].

Деление автономии на политическую и административную он считал неудачным еще и потому, что все формы автономии относятся к политическим, поскольку иначе они были бы не в состоянии осуществить суверенитет нации.

Ученый был согласен с теми государствоведами, которые указывали на государственный характер всех форм советской автономии. «Таким образом, – писал он, – назрела обстановка для отказа от деления форм советской автономии по принципу их политического характера. Нам представляется, что следовало бы отказаться от подобного деления, тем более что практически оно ничего не дает для уяснения правовой природы форм советской автономии. В самом определении советской автономии заложены элементы, характеризующие ее как форму советской национальной государственности, основанную на суверенитете социалистических наций»[251].

По мнению Д. Л. Златопольского, советская автономия имела две формы: политическую и административную. Политическую автономию представляла автономная республика, а административную – автономная область[252].

Позже он изменил свою точку зрения и включил в число национальных государственных образований, представляющих административную форму автономии, национальный округ.

Д. Л. Златопольский отмечал, что государственно-правовые термины – «автономная республика» и «автономная область» сложились не сразу. В Конституции РСФСР 1918 г. этих терминов еще не было. В ней говорилось о федерации «национальных республик» (ст. 2) и об «автономных областных союзах» (ст. 11). Первым актом, законодательно закрепившим название «автономная республика» и установившим ее правовое положение, был декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 г. «О государственном устройстве Автономной Советской Башкирской Республики»[253]. Вскоре после этого впервые было зафиксировано название «автономная область» – в декрете ВЦИК и СНК РСФСР от 24 июня 1920 г. «Об автономной Чувашской области»[254].

Высшей формой советской автономии Д. Л. Златопольский признавал политическую автономию, которая означает самостоятельное осуществление государственной власти национальным государством – автономной республикой, входящей в состав союзной республики. Административную автономию он рассматривал как самостоятельное осуществление государственной власти национальными государственными образованиями – автономной областью или национальным округом, входящими в состав союзной республики.

Ученый отмечал, что существование различных форм советской автономии обусловлено определенными исторически сложившимися объективными условиями. К их числу он относил различную степень экономического, политического и культурного развития многочисленных наций и народностей страны. Он подчеркивал, что строительство советской автономии происходило в условиях, когда ряд народов сохранил патриархально-родовой или полупатриархальный строй. В этих исторических условиях советская автономия выполнила грандиозную задачу ликвидации отсталости целого ряда наций и народностей.

Наличие различных форм советской автономии он также объяснял разнообразием форм, способов самоопределения наций, обусловленным волей данной нации или народности.

Характеризуя формы советской автономии, Д. Л. Златопольский отмечал их гибкость и эластичность, которые позволяли решать национальный вопрос применительно к различным ступеням экономического, политического и культурного развития соответствующей нации или народности в зависимости от ее волеизъявления. Гибкость форм советской автономии он видел в том, что в ее рамках объединяется не только одна нация или народность, но и несколько наций или народностей, а нация и народность, дающая ей имя, может либо представлять собой абсолютное большинство населения данной автономии, либо относительное большинство.

Гибкость форм советской автономии, как полагал исследователь, проявляется в возможности создавать в ее рамках новые национальные государства – автономные республики путем перехода от административной к более широкой политической автономии, а также в ее тесной связи с федерацией, в результате чего целый ряд автономных республик на основе свободно выраженной суверенной воли наций были преобразованы в союзные республики[255].

Аналогичные соображения Д. Л. Златопольской высказывал и в своих последующих работах[256].

К. Д. Коркмасова называла два вида советской автономии – государственно-политическую и административно-политическую. Высшей формой она признавала государственно-политическую автономию, воплощенную в автономной республике; к административно-политической автономии относила автономную область и национальный округ. Отмечая тот факт, что некоторые советские государствоведы отрицают государственно-правовой статус национального округа и приравнивают его к административному округу, она считала подобные взгляды неубедительными, поскольку суверенитет социалистических наций и народностей предполагает тщательный учет и уважение национальных интересов и особенностей всех народов, включая малочисленных, и эти идеи практически приведены в жизнь созданием национальных округов[257].