Вместе с тем КоАП содержит особые основания для принесения протеста прокурором, связанные с необходимостью оспаривания им незаконных постановлений по делу об административном правонарушении и иных процессуальных актов. Так, согласно ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ, не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующее решение вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в порядке и в сроки, установленные ст. 30.1., 30.2, ч. 1 и 3 ст. 30.3 КоАП. При этом протест рассматривается в порядке и сроки, установленные ст. 30.4–30.8 КоАП РФ.

Пунктом 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»51 (далее – постановление № 5) определено, что в случае пропуска установленного ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении он может быть восстановлен по ходатайству прокурора, принесшего протест. При этом определение об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении может быть обжаловано, поскольку оно исключает возможность дальнейшего движения дела об административном правонарушении, что нарушает права лица, привлеченного к административной ответственности, на защиту.

Ходатайство о восстановлении срока обжалования постановления мирового судьи по делу об административном правонарушении рассматривается судом районного суда, к полномочиям которого относится рассмотрение дела по жалобе на постановление мирового судьи, а ходатайство о восстановлении срока обжалования решения судьи районного или гарнизонного военного суда, вынесенного по жалобе на постановление органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, в соответствии с ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ, рассматриваются судьей вышестоящего суда областного звена.

Не соглашаясь с Пленумом Верховного Суда РФ, В. А. Лыков отмечает: «Думается, такая позиция Верховного Суда РФ может повлечь нарушение принципа правовой определенности и стабильности решения по делу об административном правонарушении. Например, лицо не изъявило желания обжаловать решение о привлечении его к административной ответственности, а прокурор спустя некоторое время (уже после вступления постановления в законную силу) при проверке постановлений по делам об административных правонарушениях усмотрел нарушение законодательства РФ и принес протест на указанное решение, одновременно обратившись с ходатайством о восстановлении пропущенного срока. Таким образом, при удовлетворении ходатайства прокурора момент вступления постановления в законную силу будет необоснованно перенесен на неопределенный срок, хотя привлеченное к административной ответственности лицо этого и не желает»52. По нашему мнению, во избежание излишних дискуссий необходимо четко обозначить возможность заявления прокурором ходатайства о восстановлении срока принесения протеста на не вступившие в законную силу постановления и иные решения по делу об административном правонарушении непосредственно в гл. 30 КоАП РФ.

Сопоставление статистических данных в исследуемом десятилетии показало, что если в 2004 г. прокурорами было опротестовано в порядке ст. 30.10 КоАП РФ 52 440 не вступивших в законную силу постановлений и иных решений53, то в 2013 г. этот показатель составил 100 06154, т. е. стал в 1,9 раза больше. Вместе с тем в оценочном плане важным является коэффициент удовлетворяемости протестов, который фактически не изменился, соответственно составив в 2004 г. 0,93 (удовлетворено 48 748 протестов), а в 2013 г. – 0,94 (93 915 протестов). Как представляется, добиться в силу ряда объективных и субъективных причин (например, истечение срока давности привлечения к ответственности) увеличения и без того серьезной цифры едва ли возможно, в связи с чем можно констатировать, что общий показатель эффективности реагирования достиг максимума.

Согласно ч. 2 ст. 30.12 (ранее – ст. 30.11) КоАП РФ, вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть опротестованы прокурором. Часть 3 данной статьи определяет, что право принесения рассматриваемого акта реагирования принадлежит прокурорам субъектов РФ и их заместителям, Генеральному прокурору РФ и его заместителям, а в отношении военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, – прокурорам военных округов, флотов и приравненным к ним прокурорам, Главному военному прокурору и их заместителям. Согласно п. 33 постановления № 5, указанные прокуроры вправе истребовать дела об административных правонарушениях для проверки после вступления постановления или решения в законную силу.

Вместе с тем обращает на себя внимание то обстоятельство, что некоторые прокуроры регионального звена (например, транспортные) и их заместители лишены права приносить протест в порядке надзора, что предопределяет необходимость их опосредованного участия в процедуре оспаривания путем направления материалов соответствующим прокурорам субъектов Российской Федерации для принесения протеста. В этой связи представляется необходимым изложить ч. 3 ст. 30.12 КоАП РФ в следующей редакции:

«3. Право принесения протеста в порядке надзора принадлежит прокурорам субъектов Российской Федерации и их заместителям, приравненным к ним прокурорам и их заместителям…» (далее по тексту).

Анализ статистических данных показывает, что прокурорами в последние годы все реже применяется рассматриваемое правовое средство. Так, если в 2004 г. принесено 2 602 протеста, из которых удовлетворено 192055, то в 2013 г. опротестовано 1 103 решений, в связи с чем позиция прокурора поддержана в 888 случаях56. Объективным объяснением данной ситуации является перенос акцента в реагировании на применение ст. 30.10 КоАП вследствие того, что при опротестовании вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях и иных решений повышается риск истечения срока давности привлечения виновного к ответственности, что нередко делает реагирование безрезультатным. Вместе с тем следует обратить внимание на повышение коэффициента удовлетворяемости с 0,74 до 0,8, что говорит о повышении эффективности результатов прокурорского вмешательства.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2013 г. № 40 «О внесении изменений в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 “О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях”»57 п. 4 постановления № 5 был дополнен, в частности, новым абзацем, допускающим принесение прокурором протеста на определение суда о возвращении протокола об административном правонарушении, вынесенное на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ.

В качестве полномочия по реагированию можно назвать также право прокурора выносить в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства по следующим основаниям. Во-первых, если физическое лицо привлечено ошибочно или намеренно к административной ответственности, в то время как в его деяниях усматриваются признаки состава преступления. Предлагается в таких ситуациях приносить протест на незаконно вынесенное решение и далее действовать в рамках уголовно-процессуального законодательства. Во-вторых, если в действиях должностного лица органа административной юрисдикции в ходе проверки выявляются признаки преступления, как правило должностного58.

Кроме того, в необходимых случаях прокурором может ставиться вопрос о возмещении в порядке, предусмотренном ст. 1069 Гражданского кодекса РФ, органом административной юрисдикции вреда, если решением вышестоящей инстанции или суда его действия будут признаны незаконными, в результате чего гражданам социально незащищенных категорий (по медицинским, возрастным и иным показаниям не имеющим возможности отстаивать свои права в суде) причинен вред59. Аналогичным образом следует действовать и в случаях, когда не был поставлен вопрос о возмещении вреда, причиненного потерпевшему правонарушением, подтвержденным вступившим в законную силу постановлением по делу. Кроме того, авторы «Настольной книги прокурора» отмечают, что прокурор вправе обратиться в суд общей юрисдикции в порядке ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ с иском о возмещении вреда, причиненного в результате совершения административного правонарушения РФ, ее субъекту или муниципальному образованию60.

На основании п. 2 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе направлять информации в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления о состоянии законности в сфере исполнения законов при производстве по делам об административных правонарушениях. При этом необходимо не только отражать вскрытые нарушения со стороны органов административной юрисдикции, но и обращать особое внимание на вопросы, связанные с совершенствованием законодательства об ответственности за административные правонарушения, участвуя тем самым и в правотворческой деятельности61.

Таким образом, прокурор обладает достаточным арсеналом полномочий62, позволяющих ему эффективно решать задачи по обеспечению законности в сфере производства по делам об административных правонарушениях, однако отдельные формулировки Кодекса РФ об административных правонарушениях, как было отмечено выше, нуждаются в редактировании.

Глава III

ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОКУРОРОМ ПОЛНОМОЧИЙ В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО РАЗЛИЧНЫМ КАТЕГОРИЯМ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в сферах: защиты политических и социальных прав граждан; охраны прав несовершеннолетних; федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму; экономики; охраны окружающей среды и природопользования; на транспорте; в области таможенного дела; административных правонарушений коррупционной направленности и по привлечению к административной ответственности за неисполнение законных требований прокурора. Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в арбитражном суде.

§ 1. Особенности реализации прокурором полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере защиты политических и социальных прав граждан

Конституция Российской Федерации провозгласила Россию демократическим правовым государством, в котором «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (ст. 2). Сегодня именно эти безусловные ценности выступают фундаментальной основой, определяющей стратегию развития и укрепления российской государственности, содержание и смысл применения законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также функциональные обязанности государственных органов контроля и надзора.

С принятием в начале 1990-х гг. Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР, ныне действующей Конституции РФ, а также Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”» начался новый этап функционирования прокуратуры как субъекта защиты прав граждан. При этом соблюдение прав и свобод человека и гражданина находится в центре внимания прокурора не только при осуществлении надзора, но и в ходе осуществления уголовного преследования; участия в рассмотрении дел судами; координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; при участии в правотворческой деятельности; осуществлении международного сотрудничества; рассмотрении и разрешении в прокуратуре заявлений, жалоб и иных обращений63.

В настоящее время задача обеспечить всемерную защиту прав и свобод человека и гражданина поставлена во главу и всей прокурорской деятельности. Особое внимание уделяется надзору за соблюдением избирательных прав граждан и исполнением требований законов об общественных объединениях, в сфере организации и проведения публичных мероприятий, а также вопросам защиты конституционных прав граждан на обращение и доступ к информации. Принимаемые с участием прокуратуры меры в области защиты политических прав граждан способствуют более успешному решению многих социальных вопросов, в том числе связанных с исполнением законов о миграции, трудовых правах, социальной защите отдельных категорий граждан, здравоохранении, в сфере образования, культуры, защиты прав потребителей и др.

Следует отметить, что только в 2013 г. за нарушения прав и свобод человека и гражданина по постановлению (заявлению в арбитражный суд) прокурора к административной ответственности привлечено 170 102 лица, в том числе 43 499 – в сфере действия законов о трудовых правах (почти в 50 % случаев – по вопросам оплаты труда, около 30 % – по вопросам охраны труда и производственного травматизма); 15 267 – в сфере действия законов о правах потребителей; 11 211 – о миграции; 7 687 – о жилищных правах граждан; 4 857 – о здраво- охранении; 4 741 – об обращениях граждан; 2 474 – о пенсионном обеспечении, охране прав инвалидов и престарелых; 383 – об избирательных правах; 232 – о средствах массовой информации64.

1. Одной из ключевых задач органов прокуратуры является обеспечение законности при реализации избирательных прав граждан, что в том числе достигается оперативным применением мер административной ответственности за нарушения, предусмотренные ст. 5.1, 5.3–5.25, 5.45–5.52, 5.56, 5.58 КоАП РФ. Причем правом возбуждения производства по ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23–5.25, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58 КоАП наделены исключительно прокуроры.

Необходимо учитывать, что, в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», без согласия прокурора субъекта Российской Федерации не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, член комиссии с правом решающего голоса (п. 18 ст. 29), а без согласия Генерального прокурора Российской Федерации – член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса, председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (п. 18.1 ст. 29). Зарегистрированный кандидат также не может подвергаться административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора соотносительно к уровню выборов, а при даче такого согласия прокурор обязан известить об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата (п. 4 ст. 41).

Следует также отметить, что при рассмотрении в суде вопросов об оспаривании решения избирательной комиссии (комиссии референдума) об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов (отказе в проведении референдума) в связи с установленным решением суда фактом подкупа избирателей (участников референдума) вступление в законную силу постановления суда о привлечении лица к административной ответственности по ст. 5.16 КоАП РФ, которым установлен факт подкупа, имеет одно из основополагающих доказательственных значений.

Прокурорам необходимо также принять во внимание разъяснения судебной практики, содержащиеся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в части определения подсудности рассматриваемой категории дел об административных правонарушениях (п. 4) и квалификации нарушений права избирателей на информацию (п. 34).

В целом с учетом скоротечности избирательных кампаний в законодательстве предусмотрены сокращенные процедуры и сроки, что предопределяет оперативное разрешение избирательных споров и обуславливает особую организацию работы органов прокуратуры65.

2. Активизация общественно-политической жизни страны, широкая свобода при реализации гражданских инициатив, к сожалению, в современных условиях нередко сопровождается злоупотреблениями в сфере деятельности общественных объединений, а также организации и проведения публичных мероприятий.

За нарушение законодательства в этой сфере административная ответственность предусмотрена ст. 5.26, 5.38, 5.40, 19.7.5–2, 19.34, 20.2, 20.2.2, 20.3, 20.28 КоАП РФ. Причем возбуждение производства по делам, связанным с организацией деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности (ст. 20.28 КоАП РФ), – вопрос исключительной компетенции прокуроров.

Широкий резонанс в 2013 г. получили выявленные прокурорами нарушения в деятельности некоммерческих организаций, финансируемых из-за рубежа, связанные с неинформированием уполномоченных органов и в целом российского общества о сферах их деятельности и интересах, конкретных источниках и объемах получаемых от иностранных спонсоров средств66. Многие указанные нарушения устранены мерами прокурорского реагирования. При этом, учитывая незначительный срок давности привлечения к административной ответственности по ст. 19.34 КоАП РФ (3 мес.) и имеющиеся случаи неоперативности в действиях отдельных прокуроров, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации в информационном письме от 18 декабря 2013 г. № 27-26-2013/Ип6300-13 «О судебной практике по делам в отношении некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» ориентировал прокуроров впредь при обнаружении правонарушения принимать меры к незамедлительному возбуждению по соответствующему факту дела об административном правонарушении, а также к своевременному внесению апелляционных представлений, протестов на судебные акты, если для этого имеются основания.

3. Также в современных условиях все более актуализируется сфера массовой коммуникации. Причем реализация конституционного права граждан на доступ к информации, в том числе через СМИ, гарантирована установленной в КоАП РФ административной ответственностью (по ст. 5.5, 5.10, 5.13, 5.39, 5.53, 5.54, 5.61, 6.17, 7.23.1, 8.5, 9.15, 13.11, 13.15–13.19, 13.21–13.23, 13.27, 13.28 КоАП РФ).

Только прокурорам принадлежит право возбуждения производства по ст. 5.39, 5.61, 13.11, 13.27 и 13.28 КоАП РФ.

В целях эффективной реализации имеющихся полномочий в информационном письме первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 29 июня 2010 г. № 72/1-52д-2010 «О дополнительных полномочиях прокуроров по возбуждению дел об административных правонарушениях» прокурорам предложено принять меры к организации надлежащего надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления законодательства об обеспечении доступа к информации о своей деятельности и рассмотрению обращений граждан и должностных лиц, содержащих сведения о правонарушениях, предусмотренных ст. 5.39, 13.27, 13.28 КоАП РФ.

Важными являются сведения, содержащиеся в информационном письме первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 29 февраля 2012 г. № 72/1-17д-2012 «О полномочиях прокуроров (заместителей прокуроров) по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.60 и ст. 5.61 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно которым обязательным признаком правонарушения по ст. 5.61 КоАП РФ является выражение его в неприличной форме, в связи с чем при возникновении затруднений в решении вопроса о наличии в деянии состава этого правонарушения прокурорам предложено обращаться за мнением специалистов в соответствии со ст. 25.8 КоАП РФ.

Некоторые вопросы судопроизводства по делам данной категории получили разъяснение в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации”».

4. Федеральным законом от 11 июня 2011 г. № 199-ФЗ введена административная ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан (ст. 5.59 КоАП РФ), что явилось важной гарантией реализации соответствующего конституционного права. Правом возбуждения производства по данной категории дел наделены исключительно прокуроры, которые им активно пользуются – только в 2013 г. подобным образом к ответственности было привлечено 4 741 должностных лиц.

Практика показывает, что несоблюдение законодательных требований предопределяется серьезными упущениями в организации работы с обращениями граждан, отсутствием надлежащего контроля за своевременным и полным их рассмотрением, что имеет место в деятельности не только региональных и местных властей, но и многих федеральных органов исполнительной власти (в 2013 г. такие нарушения послужили основанием для внесения первым заместителем Генерального прокурора РФ соответствующих представлений министру здравоохранения Российской Федерации, министру связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, министру сельского хозяйства Российской Федерации, министру иностранных дел Российской Федерации, руководителям Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службы по тарифам, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, а также в Пенсионный фонд РФ и др.). Не способствует улучшению исполнительной дисциплины и установленный по указанным нарушениям незначительный срок давности привлечения к административной ответственности, нередко, к сожалению, позволяющий виновным лицам избегать санкций, предусмотренных ст. 5.59 КоАП РФ.

Следует отметить, что за отказ в предоставлении информации, несвоевременное ее предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации предусмотрена административная ответственность по ст. 5.39 КоАП РФ, а в ст. 5.63 КоАП предусмотрена ответственность за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг.

5. Практика показывает, что в сфере действия законов о миграции применение находят многие установленные КоАП РФ составы административных правонарушений (среди определенных в законодательстве специальных случаев по различным вопросам отношений с участием мигрантов – ст. 18.1, 18.2, 18.4, 18.8–18.19, 19.15–19.18, 19.27 КоАП)67.

Осуществляя надзор за исполнением законов по вопросам миграционной сферы прокурорам следует обращать особое внимание на выполнение органами административной юрисдикции требований ч. 2 ст. 24.2 КоАП РФ о том, что лицам, участвующим в производстве по делу об административном правонарушении и не владеющим языком, на котором ведется производство по делу, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом свободно избранном указанными лицами языке общения, а также пользоваться услугами переводчика. В качестве переводчика может быть привлечено любое незаинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, владеющее языками, необходимыми для перевода при производстве по делу об административном правонарушении (ст. 25.10 КоАП РФ).

Также важно обращать внимание на наличие в деле материалов, подтверждающих правовой статус привлекаемого к административной ответственности лица (копия паспорта гражданина Российской Федерации, паспорта иностранного гражданина и др.).

Кроме того, необходимо учитывать, что в качестве дополнительного вида наказания за совершение правонарушений в сфере миграции нередко предусматривается административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, т. е. принудительное и контролируемое перемещение указанных лиц через государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством, – их контролируемый самостоятельный выезд из Российской Федерации (ст. 3.10 КоАП РФ)68. Данная мера административного наказания применима только к негражданам России, и прокурорам следует надзорными средствами обеспечить исполнение законов при осуществлении уполномоченными органами и их должностными лицами административного выдворения, в том числе законность помещения выдворяемых иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные помещения, а также соблюдение прав и законных интересов указанных лиц при их содержании в таких помещениях. Содержание иностранного гражданина в специальном учреждении, в том числе права и обязанности таких лиц, а также порядок осуществления личного досмотра иностранных граждан, содержащихся в специальных учреждениях, и досмотра вещей и предметов, находящихся при указанных иностранных гражданах, определен в гл. VI.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

<1...3 4 5 6 >

На страницу:

Перейти

5 из 6