Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография

С учетом положений ст. 25.11 КоАП РФ прокурор, участвующий в рассмотрении дела, вправе заявлять ходатайства, которые, согласно ч. 1 ст. 24.4 КоАП, подлежат обязательному рассмотрению судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело. Как отмечает Э. Г. Липатов, ходатайство может выступать средством приобщения к делу новых доказательств, вызова свидетелей, проведения экспертизы и т. д.23

Ходатайство должно заявляться в письменной форме, а решение о результатах его рассмотрения выносится в форме определения, которое не подлежит непосредственному оспариванию, однако, как было отмечено выше, прокурор при опротестовании постановления по делу может сослаться на определение об отказе в удовлетворении ходатайства, если, по его мнению, это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело (п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ).

Предоставленное ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ прокурору право представлять доказательства должно в необходимых случаях реализовываться с учетом требований ст. 26.2 КоАП РФ, предъявляющего требования к доказательствам. Таковыми являются фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Указанные данные с учетом специфики статуса прокурора устанавливаются объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административных правонарушениях, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. Фактически в дополнение к представленным в материалах дела доказательствам прокурор может добиться приобщения иных носителей необходимой информации только путем обращения с соответствующим ходатайством к судье, органу или должностному лицу, рассматривающим дело об административном правонарушении. В п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях»24 отмечено, что «в случаях, когда при производстве по делам об административных правонарушениях возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике, искусстве или ремесле, судья на основании ст. 26.4 КоАП РФ выносит определение о назначении экспертизы». При этом указывается, что вынесение такого определения может быть инициировано в том числе прокурором.

В п. 8 «Обзора правоприменительной практики по отдельным вопросам, возникающим у прокуроров при производстве по делам об административных правонарушениях и при оспаривании решений административных органов» (далее – Обзор правоприменительной практики)25 отмечается, что «по смыслу положений ст. 26.2 и 26.7 КоАП РФ проведение процессуальных действий в рамках производства по уголовному делу не исключает возможности использования в качестве доказательств по административному делу надлежащих процессуальных документов, которые должны исследоваться наряду с другими доказательствами».

Частью 2 ст. 29.7 КоАП предусмотрено, что в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение. Ранее в ст. 258 КоАП РСФСР также закреплялось, что в случае участия в рассмотрении дела прокурора заслушивается его заключение. В данном случае речь идет о мнении прокурора по результатам исследования всех представленных доказательств и выступления участников производства по делу. В п. 10 Обзора правоприменительной практики отмечается, что «в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении прокурору следует высказать свое мнение о назначении административного наказания определенного вида, наличии оснований для назначения дополнительного наказания, а при необходимости об отсутствии обстоятельств, влекущих малозначительность правонарушения. При формировании позиции прокурора о невозможности применения ст. 2.9 КоАП РФ необходимо учитывать, что квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния»26.

Следует отметить, что ст. 25.11 КоАП РФ, характеризуя полномочия прокурора, говорит о его праве давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, т. е. допускает возможность неоднократного обращении к нему судьи, органа или должностного лица по вопросам, требующим квалифицированного мнения представителя прокуратуры. Вместе с тем при наличии необходимости в выражении мнения по вопросу, неправильно оцененному судьей, органом или должностным лицом в процессе рассмотрения дела, прокурор вправе по собственной инициативе высказать свое мнение путем заявления письменного ходатайства.

Наконец, согласно ч. 1 ст. 29.12 КоАП РФ, прокурор вправе сделать заявление об исправлении допущенных в постановлении или определении описки, опечатки или арифметической ошибки без изменения содержания постановления, определения. Законодатель не определил четко, когда именно имеется возможность сделать подобное заявление и в какой форме – письменной или устной. Как представляется, это может быть сделано как устно, так и письменно сразу же после оглашения решения, если прокурор «на слух» смог определить допущенные погрешности, а также, что более вероятно, в письменной форме после получения официальным путем врученной (направленной заказным почтовым отправлением) копии такого решения. При этом необходимо учитывать, что КоАП не предусматривает передачу копии определения лицам, участвующим в деле, в том числе и прокурору.

Подводя итог изложенному выше, подчеркнем, что, несмотря на более чем десятилетний период применения норм КоАП РФ, затрагивающих статус прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях, сохраняется необходимость в детализации как на законодательном, как и на ведомственном уровне отдельных вопросов, часть из которых была нами затронута в настоящем параграфе.

§ 3. Надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях

Надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях традиционно занимал ведущее место в структуре общенадзорной деятельности. Достаточно сказать, что ст. 230 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях от 30 июня 1984 г. носила название «Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях» и в ней было закреплено положение о том, что прокурор вправе проверять правильность применения соответствующими органами (должностными лицами) мер воздействия за административные правонарушения, опротестовывать постановление и решение по жалобе по делу об административном правонарушении, приостанавливать исполнение постановления. Кроме того, ст. 246 КоАП РСФСР прямо предусматривала возможность обжалования заинтересованными лицами административного задержания, досмотра, изъятия вещей и документов прокурору.

В свою очередь, в п. 4 ст. 23 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР»27 среди полномочий прокурора по осуществлению общего надзора закреплялись проверка законности административного задержания граждан и применения соответствующими органами и должностными лицами мер воздействия за административные правонарушения.

В действующем в настоящее время КоАП РФ надзорное предназначение органов прокуратуры подчеркивает ст. 24.6, которая, в отличие от аналогичной статьи предшествующего кодекса лаконично называется «Прокурорский надзор».

В современной литературе за последние годы рассматриваемому направлению надзорной деятельности уделено немало внимания как с точки зрения позиционирования ее в системе функций, так и в части подбора наиболее оптимального названия для нее. Так, весьма радикальный подход применен А. Ю. Гулягиным, который в своей статье предпринял попытку обосновать функциональную самодостаточность надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции.28 Не имея целью вступать в полемику по поводу данного смелого предположения, которое наносит серьезный и не вполне обоснованный удар по имеющемуся в настоящее время балансу в теории функций прокуратуры, тем не менее отметим, что рассматриваемое направление надзорной деятельности в полной мере претендует на позиционирование в качестве самостоятельной отрасли в структуре функции прокурорского надзора и это нашло свое отражение в проекте федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»29, представленного 30 апреля 2014 г. на согласование в Генеральную прокуратуру РФ из Администрации Президента России, где, в отличие от действующего Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», выделяется отдельное направление – надзор за исполнением законов органами и должностными лицами, осуществляющими производство по делам об административных правонарушениях. Несколько ранее в подготовленном в самой Генеральной прокуратуре РФ в 2012 г. проекте содержалась самостоятельная полноценная глава, посвященная рассматриваемому направлению деятельности.

Вместе с тем нужно отметить, что впервые завершенное решение реализации идеи обособления рассматриваемого направления с предложением конкретных формулировок дополняющей разд. III Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» главы 5 «Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях» представил К. Ю. Винокуров30. Мы в целом придерживаемся мнения о необходимости отраслевой идентификации указанной сферы прокурорского надзора, однако делать это необходимо с учетом приводимых ниже доводов относительно предмета и пределов рассматриваемого направления надзорной деятельности.

Важное значение имеет правильное определение предмета надзора, который нашел отражение законодательное выражение в ст. 24.6 КоАП РФ, установившей, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. При этом следует отметить, что процитированная статья сформулирована таким образом, что в буквальном прочтении весьма существенно ограничивает круг прокуроров, уполномоченных осуществлять надзор за исполнением законов в рассматриваемой сфере, поскольку к назначаемым Генеральным прокурором Российской Федерации на должность прокурорам относятся все прокурорские работники Генеральной прокуратуры Российской Федерации (кроме заместителей Генерального прокурора РФ, которых назначает на должность Совет Федерации ФС РФ), заместители прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров, а также прокуроры районов (городов) и приравненные к ним прокуроры.

Таким образом, основная группа прокуроров, которые традиционно осуществляют надзор в рассматриваемой сфере – старшие прокуроры и прокуроры отделов прокуратур регионального уровня, а также старшие помощники и помощники прокуроров районного звена законодателем фактически не уполномочены на такую деятельность, что может вызывать, на наш взгляд, вполне обоснованные возражения по поводу правомерности проведения проверок указанными прокурорскими работниками в отношении должностных лиц органов административной юрисдикции. При этом ссылка перечисленных прокуроров на наличие у них «общенадзорных полномочий» на проведение проверки в силу ст. 22 Закона о прокуратуре едва ли может приниматься во внимание, поскольку законодатель в кодифицированном акте, регулирующим специальную сферу правоотношений, а потому в силу одного из важнейших постулатов теории права имеющем приоритет, исключил их из правового поля31.

Кроме того, необходимо принимать во внимание, что КоАП содержит разд. V «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях», где регламентируется в том числе порядок исполнения отдельных видов административных наказаний. При этом вопросы исполнения в основном затрагивают деятельность поднадзорных прокурорам согласно ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органов и лиц, но находятся за рамками собственно производства, т. е. не охватываются определенным в ст. 24.6 КоАП РФ предметом надзора.

Единственным исключением, закрепляющим надзорный статус прокурора в сфере исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, является Федеральный закон от 26 апреля 2013 г. № 67-ФЗ «О порядке отбывания административного ареста»32, согласно ст. 23 которого надзор за исполнением законов в местах отбывания административного ареста осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Вместе с тем и этот законодательный акт обладает серьезным недостатком, поскольку не наделяет прокурора важным полномочием, ориентированным на защиту прав человека, – правом освобождать своим постановлением лицо, отбывающее административный арест вопреки требованиям закона, например по истечении назначенного судьей срока действия рассматриваемого вида административного наказания33.

Принимая во внимание соображения недопустимости представленного в КоАП РФ дробления прокурорского надзора на стадии производства и исполнения решений, полагаем целесообразным предложить следующую редакцию текста ст. 24.6 КоАП РФ:

«1. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда, и исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях.

2. При осуществлении надзора прокуроры реализуют полномочия, перечисленные в ст. 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”, а также опротестовывают постановления по делам об административных правонарушениях в порядке, предусмотренном нормами гл. 30 настоящего Кодекса.

Право прокурора приносить протест распространяется и на постановления, выносимые в судебном порядке, независимо от участия прокурора в деле».

К слову, в § 5.6 «Надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях» «Настольной книги прокурора»34 прокуроры ориентированы на выяснение в ходе проверок в том числе и вопросов, связанных с исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях.

Немаловажным в определении стоящих перед органами прокуратуры задач по надзору за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях является официальная позиция, высказанная в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации. Вопрос о подготовке отраслевого приказа поднимается давно как прокурорами-практиками, так и отдельными учеными, и есть надежда, что в обозримой перспективе он будет принят, поскольку весной 2014 г. проект такого акта направлялся для дачи заключения в Академию Генеральной прокуратуры РФ35.

В то же время следует подчеркнуть, что в отсутствие такового прокуроры регионального звена отнюдь не ограничены в полномочии по изданию на своем уровне соответствующих приказов и указаний. Как положительный пример можно привести деятельность прокуратуры города Москвы. Ее руководителем были изданы приказы от 10 июня 2008 г. № 21 «О рассмотрении обращений, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях» и от 7 июня 2012 г. № 82 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением федерального законодательства при доставлении и задержании граждан за совершение административных правонарушений»36.

Анализ действующих приказов Генерального прокурора РФ показывает, что прокуроры в вопросах обеспечения законности в административно-юрисдикционной сфере ориентируются на проверки законности административного задержания граждан на основании решений несудебных органов. Так, подп. 7.4 приказа от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»37 предписывает прокурорам решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности, а также активнее использовать предоставленное ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» право освобождать своим постановлением лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

В свою очередь, подпунктом 10.2 приказа от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» прокуроры ориентированы на острое реагирование в случаях использования административного задержания в целях раскрытия преступления путем оказания давления на подростка для признания им вины38.

Во исполнение п. 12 приказа от 6 сентября 2007 г. № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»39, подп. 1.5 приказа от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»40 и подп. 1.4 приказа от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве»41 прокуроры обязаны пресекать задержание подозреваемых в совершении преступлений на основании протоколов об административных правонарушениях. Последний из названных приказов предписывает при этом систематически проверять обоснованность содержания лиц в камерах административно задержанных.

Несмотря на отмеченное выше, приходится констатировать, что предусмотренное ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочие – право освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов – реализуется в последние годы все реже и реже. За 10 лет (2004–2013 гг.) количество освобожденных по требованию прокурора лиц неуклонно снижалось. Если в пиковом за всю историю учета показателя 2004 г. эта цифра составляла 79942, что, на наш взгляд, явно не отражало истинной картины допускаемых административно-юрисдикционными органами нарушений закона в рассматриваемой сфере, то в 2013 г. – всего 8043, т. е. налицо десятикратное снижение и без того более чем скромного показателя. Еще хуже ситуация выглядит с учетом того, что статистическая отчетность в 2013 г. представлена 3 034 прокуратурами (включая аппараты прокуратур субъектов РФ)44. Здесь уместно закрепление на федеральном уровне более четких требований к прокурорам. В качестве примера, хотя, как показывают цифры, не гарантирующего должного усердия прокуроров, можно использовать формулировки из упомянутого выше приказа прокурора города Москвы от 7 июня 2012 г. № 82 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением федерального законодательства при доставлении и задержании граждан за совершение административных правонарушений», предписывающего в п. 4.1 нижестоящим прокурорам систематически, преимущественно в вечернее и ночное время, а также в выходные и праздничные дни, проверять обоснованность доставления, задержания и содержания лиц в камерах административно-задержанных и иных помещениях органов внутренних дел.

Еще одним законодательным актом, предусматривающим применение прокурором полномочий при осуществлении административного задержания, является Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»45. Пункт 4 ч. 2 ст. 30 данного закона предписывает должностным лицам пограничных органов осуществлять административное задержание лиц, совершивших нарушения режима государственной границы, пограничного режима или режима в пунктах пропуска через государственную границу, на срок до 3 ч для составления протокола, а в необходимых случаях для установления личности и выяснения обстоятельств правонарушения – до 3 сут. с сообщением об этом письменно прокурору в течение 24 ч с момента задержания или на срок до 10 сут. – с санкции прокурора, если правонарушители не имеют документов, удостоверяющих их личность46. Пункт 5 указанной статьи предусматривает, что соответствующие лица наделены правом задерживать с санкции прокурора иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших незаконное пересечение государственной границы, в отношении которых на основаниях, предусмотренных ч. 4 ст. 14 указанного закона, приняты решения о передаче их властям сопредельных государств или выдворении из пределов РФ либо приняты постановления об административном выдворении из пределов РФ на время, необходимое для исполнения решения, постановления.

Полагаем, что перечисленные полномочия прокурора, равно как и его право освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов, должны быть включены в КоАП РФ. Эти полномочия являются неотъемлемой частью законодательства об административных правонарушениях, которое в силу ст. 1.1 КоАП РФ на федеральном уровне представляет непосредственно сам кодекс. О других законодательных актах федерального уровня в этой норме права не упоминается.

В пособии «Образцы документов прокурорской практики» отмечено, что если прокурором выявлен факт нарушения требований закона не во время, а после применения к задержанному лицу рассматриваемой процедуры (например, при проверке жалобы гражданина), должно использоваться представление об устранении нарушений закона47. О его применении в качестве акта прокурорского реагирования в рассматриваемой сфере правоотношений говорится и в «Настольной книге прокурора», где подчеркивается, что «представления об устранении нарушений законов при производстве по делам об административных правонарушениях могут носить индивидуальный или обобщенный характер. В первом случае основанием для внесения представления является подтвержденный в ходе проверки… факт единичного нарушения требований закона со стороны должностного лица органа административной юрисдикции. Во втором случае основанием для прокурорского реагирования являются, как правило, выявленные в ходе плановой или внеплановой (в связи с поступившей информацией, по заданию вышестоящего прокурора, по собственной инициативе) проверки нарушения законов, имеющие распространенный характер»48. Порядок применения данного акта прокурорского реагирования и условия его рассмотрения закреплены в ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

В контексте характеристики представления об устранении нарушений законов определенный интерес представляет динамика применения его прокурорами. Так, в 2004 г. было внесено 15 419 представлений, по результатам рассмотрения которых привлечено к дисциплинарной ответственности 6 950 должностных лиц49. В свою очередь, спустя 9 лет – в 2013 г. – прокуроры внесли 13 809 представлений, однако привлеченных к дисциплинарной ответственности оказалось 13 77950. То есть при снижении числа актов прокурорского реагирования на 11,4 % серьезно увеличился коэффициент привлекаемости виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности – с 0,45 почти до 1, что следует признать феноменальным показателем, демонстрирующим в рассматриваемой сфере наметившуюся в последние годы общую тенденцию значительного повышения коэффициента и, как следствие, оценки эффективности проделанной прокурорами работы.

Особое место среди актов прокурорского реагирования в рассматриваемой сфере занимает протест прокурора. Во-первых, необходимо учитывать то обстоятельство, что поднадзорные прокурору органы и должностные лица уполномочены принимать (издавать) прямо предусмотренные отдельными положениями КоАП нормативные правовые и иные акты. Например, в силу ст. 1.3 КоАП РФ законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут приниматься законы, устанавливающие административную ответственность за отдельные виды правонарушений. В свою очередь, ч. 4 ст. 28.3 КоАП возлагает на уполномоченные федеральные органы исполнительной власти обязанность устанавливать перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях. Наличие в соответствующих правовых актах несоответствий требованиям федерального закона является безусловным основанием для опротестования их полностью или в части согласно ст. 23 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Альтернативной формой оспаривания незаконных правовых актов является заявление в суд о признании таких документов недействующими или недействительными. В то же время прокурор обязан путем внесения представления об устранении нарушения закона реагировать на бездействие правоприменительных органов и должностных лиц в случае неоправданного бездействия, когда закон требует от них принятия (издания) необходимых правовых актов.