Необходима законодательная конкретизация принципов и критериев определения круга дел об административных правонарушениях, возбуждаемых исключительно прокурором, упорядочение в этой связи круга административно-юрисдикционных органов11.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено прокурором только при наличии хотя бы одного из поводов и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Согласно ч. 5 ст. 28.1 КоАП, в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП, должностное лицо, их рассмотревшее, выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Отказ в возбуждении дела – итоговое (основное) решение на стадии возбуждения дела, с которым связано завершение производства по делу об административном правонарушении. В связи с этим представляется не совсем удачной установленная законодателем форма акта, принимаемого в результате отказа в возбуждении дела, – определение, учитывая, что в виде определения в рамках производства по делу об административном правонарушении принимаются текущие процессуальные решения, не затрагивающие существа дела (например, ст. 24.4, 29.12 КоАП РФ). Более приемлемым в этом контексте (и с учетом терминологии прокурорского надзора) было бы, на наш взгляд, наименование «постановление».

Поскольку необходимость установления четкой процессуальной формы отказа в возбуждении дела обусловлена прежде всего потребностью эффективной защиты прав и интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административного правонарушения, вынесение такого определения в предусмотренных законом случаях обязательно для должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также прокуроров.

На наш взгляд, обязанность по вынесению рассматриваемых определений возложена на прокурора в части отказа в возбуждении тех категорий дел об административных правонарушениях, компетенция прокурора по возбуждению которых является «исключительной», с учетом наличия материалов, сообщений, заявлений, предусмотренных п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП. Вместе с тем действующая в настоящее время редакция ч. 1, 2, 3 ст. 28.1 КоАП (связывающих поводы к возбуждению дела об административном правонарушении и процессуальные действия на этой стадии лишь с полномочиями должностных лиц, составляющих протоколы) явно требует законодательного уточнения, принимая во внимание компетенцию прокуроров.

Исполнение требований ч. 5 ст. 28.1 КоАП требует соответствующей организации надзорной деятельности в свете необходимости соблюдения положений гл. 30 КоАП. Исходя из положений ст. 30.1 КоАП определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в ст. 25.1–25.5 КоАП, вышестоящему прокурору либо в районный суд. Рассмотрение таких жалоб необходимо осуществлять в порядке и сроки, предусмотренные ст. 30.4–30.8 КоАП12. Учитывая сказанное, корректировки, на наш взгляд, требует Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации13, которая в настоящее время специфику рассмотрения таких жалоб не отражает.

Анализируя полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях, нельзя не отметить отражение в кодифицированном акте принципиально нового подхода к определению компетенции прокурора. Если ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» наделяет прокурора полномочиями по возбуждению производства по делам об административных правонарушениях лишь в отношении должностных лиц, то специальная более поздняя ст. 28.4 КоАП РФ предусматривает право прокурора вынесения постановления о возбуждении дела по любому факту административного правонарушения вне зависимости от субъекта, его совершившего.

Возбужденные дела (без проведения административного расследования) в течение 3 сут. с момента вынесения соответствующего постановления прокурор направляет по подведомственности для рассмотрения и принятия решения судье, в орган административной юрисдикции или должностному лицу, уполномоченным рассматривать дела об административном правонарушении. Постановление прокурора об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, передается на рассмотрение судье немедленно после его вынесения (ст. 28.8 КоАП РФ).

На стадии возбуждения дела об административном правонарушении необходимо обеспечивать соблюдение всех требований, предъявляемых к процессуальным документам.

На практике нередко возникает вопрос о реквизитах постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении. В ст. 28.4 КоАП РФ достаточно четко указано, что о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП. Вместе с тем до настоящего времени высказываются мнения о том, что прокурор не должен отражать в постановлении о возбуждении производства об административном правонарушении все обстоятельства и выполнять действия, которые предусмотрены в данной статье, поскольку в противном случае по своей цели и содержанию постановление о возбуждении дела об административном правонарушении будет не актом прокурорского реагирования, а протоколом, лишь фиксирующим обстоятельства совершенного правонарушения, и иные сведения, необходимые для разрешения дела по существу.14

Соблюдение формальных процессуальных требований в данном случае является необходимым. Отсутствие в постановлении прокурора сведений, прямо перечисленных в ст. 28.2 КоАП РФ, будет свидетельствовать о наличии в протоколе существенных недостатков и может служить основанием для его возвращения органом (должностным лицом), рассматривающим дело об административном правонарушении. Кроме того, несоблюдение прокурором указанных требований, на наш взгляд, будет нарушением общеправового принципа равенства: права лица, привлекаемого к ответственности, не должны зависеть от конкретного органа, осуществляющего административное преследование. Необходимой в свете сказанного, на наш взгляд, является подготовка методических рекомендаций для прокуроров с детальным разъяснением порядка оформления итоговых документов по делу об административном правонарушении (исходя из установленной КоАП РФ компетенции прокурора), существенных и несущественных недостатков постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях.

Требуется унификация и конкретизация законодательства, регламентирующего возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях, включая закрепление понятия «прокурор» применительно к участию в производстве по делам об административных правонарушениях. Для этого ст. 25.11 КоАП РФ представляется возможным дополнить ч. 1 следующего содержания: «1. Прокурор – Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в производстве по делам об административных правонарушениях в соответствии с компетенцией». При этом требуется устранить коллизию норм Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: если в п. 2 ст. 22 указано на полномочия «прокурора или его заместителя» по возбуждению производства об административном правонарушении, то в п. 1 ст. 25 – о полномочии лишь «прокурора». В то же время согласно ст. 54 данного федерального закона в ст. 22 и 25 под термином «прокурор» понимаются Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители Генерального прокурора Российской Федерации, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции. Такая разница в подходах к определению субъектного состава прокурорско-надзорных правоотношений порождает неопределенность закона и дезориентирует правоприменителей.

На протяжении уже ряда лет существует практическая потребность совершенствования ведомственной статистической отчетности. Целесообразным представляется дополнение прокурорской статистики по форме ОН, в том числе показателями, направленными на фиксацию количества вынесенных прокурорами постановлений о возбуждении дел в зависимости от субъектного состава соответствующих правонарушений (юридических лиц, должностных лиц, физических лиц), показателями количества вынесенных постановлений, относящихся к исключительной компетенции прокуроров (по категориям дел), и их движения сообразно стадиям производства по делам об административных правонарушениях.

§ 2. Полномочия прокурора по участию в рассмотрении дел об административных правонарушениях

Участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях судами и несудебными органами (должностными лицами) является направлением прокурорской деятельности, получившим законодательное закрепление достаточно давно. Так, ранее в ст. 230 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях от 30 июня 1984 г.15 (далее – КоАП РСФСР) содержалась норма о том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, был вправе наряду с осуществлением иных полномочий участвовать в рассмотрении дела, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела.

Действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступивший в законную силу с 1 июля 2002 г., в отличие от предшествующего кодекса, сохранив в ст. 24.6 за прокурором статус должностного лица, надзирающего за законностью при производстве по делам об административных правонарушениях, тем не менее четко обозначил в ст. 25.11 новое предназначение прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях, где среди полномочий назвал уже известные права по участию в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлению ходатайств, даче заключений по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, а также представлению доказательств. Кроме того, законодатель в указанной статье допустил возможность совершения прокурором – участником производства по делам об административных правонарушениях иных действий, предусмотренных федеральным законом.

Критически осмысливая содержание ст. 25.11 КоАП РФ, нельзя не отметить, что разработчикам кодекса не удалось четко разграничить полномочия прокурора по участию в рассмотрении дел об административных правонарушениях и его надзорные полномочия, поскольку в рассматриваемой статье называются право на возбуждение производства по делу об административном правонарушении16, которое нами отнесено к правовому средству в рамках реализации такой функции, как административное преследование17, а также на принесение протеста на постановление по делу об административном правонарушении, который традиционно воспринимается как акт прокурорского реагирования, вытекающий из надзорной деятельности18. К сожалению, авторы изученных нами комментариев фактически не обращают внимания на отмеченные нюансы.

Так, Н. Г. Салищева отмечает, что участие прокурора в производстве по делу связано с его полномочиями возбуждать дело19. Как представляется, данное суждение не обладает достаточной мотивированностью. Во-первых, как будет показано ниже на конкретных цифрах, прямой зависимости участия прокурора в рассмотрении дела об административном правонарушении, а именно эту процедуру в буквальном смысле и можно называть производством, от вынесения им постановления о возбуждении дела не имеется. Во-вторых, возбуждая дело и направляя его материалы по подведомственности, прокурор выступает лишь в качестве инициатора производства, каковым по аналогии является и должностное лицо органа административной юрисдикции, составляющее протокол об административном правонарушении, которое, к слову, законодатель не наделил статусом участника производства. Э. Г. Липатов по этому вопросу прямо отмечает, что органы и должностные лица, составившие протокол об административных правонарушениях, не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях20.

В контексте непосредственно участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях необходимо подчеркнуть еще одну особенность, связанную с участием прокурора в рассмотрении указанных дел арбитражными судами. С учетом определенной ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ подведомственности дела об административных правонарушениях, предусмотренных ограниченным кругом статей кодекса, рассматриваются в порядке, установленном § 1 гл. 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК). Поскольку особенностям участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в арбитражном суде посвящен § 10 гл. III настоящей монографии, полагаем возможным ограничиться приведенной оговоркой.

Возвращаясь к характеристике полномочий прокурора по участию в рассмотрении дел об административных правонарушениях, отметим, что законодатель не ограничивает его в возможности посещения соответствующих процедур, кем бы они ни проводились. Безусловно, нереально обеспечить участие прокурора в абсолютном большинстве случаев рассмотрения дел об административных правонарушениях в силу ограниченности кадровых ресурсов в органах прокуратуры, да этого, собственно, и не требуют ни законодатель, ни Генеральный прокурор Российской Федерации. Определенный целевой ориентир в этом вопросе задан в ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ, согласно которой прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора. Однако на ведомственном уровне вопрос нашел отражение лишь в подп. 10.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»21, предписывающем прокурорам принимать участие в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также периодически анализировать практику рассмотрения этими комиссиями дел, связанных с привлечением к административной ответственности несовершеннолетних, их родителей и иных законных представителей22. Вместе с тем данное требование несколько расходится с соответствующим пунктом в ведомственной статистической отчетности, предписывающим фиксировать исключительно случаи участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, что корреспондирует ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ.

Статистический учет участия прокуроров в рассмотрении дел об административных правонарушениях ведется с 2003 г. в разделе «Результаты работы в сфере административного преследования» (первоначально в рамках формы П «Отчет о работе прокурора», а с 2011 г. – в форме ОН «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»). Статистика свидетельствует о том, что в 2013 г. прокуроры приняли участие в рассмотрении 596 924 дел, из которых 64 959 дел пришлось на суды, в том числе в 62 020 случаях инициатором административного преследования являлся прокурор. В отношении несовершеннолетних с участием прокурора рассмотрено 152 026 дел. При этом всего за исследуемый период прокурорами было вынесено 302 538 постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении. Приведенные цифры позволяют сделать вывод о том, что прокуроры участвуют в значительно большем числе процедур по рассмотрению дел об административных правонарушениях, чем выносят постановлений о возбуждении таковых.

С точки зрения сравнительных параллелей определенный интерес представляют соответствующие цифры из отчета за 2003 г., с которого, как отмечено выше, начался официальный учет рассматриваемой деятельности прокуроров. Всего с участием прокурора было рассмотрено 94 415 дел, в том числе в 20 579 случаях инициатором являлся прокурор. При этом на суды пришлось 11 199 дел, из которых 7 859 инициированы прокурором. Соответственно, прокуроры 48 434 раз участвовали в рассмотрении дел об административных правонарушениях комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. Представляется, что первоначальный вариант учетных позиций статистической отчетности в рассматриваемой части выглядел более наглядным, однако в нем отсутствовали данные об общем количестве вынесенных прокурором постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях.

Сравнение приведенных выше показателей показывает, что за 11 лет общая интенсивность участия прокуроров в рассмотрении дел об административных правонарушениях выросла в 6,3 раза, в том числе в судах – в 5,8 раза, в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав – в 3,2 раза. При этом коэффициент соотношения между числом вынесенных постановлений о назначении административного наказания и количеством дел, в рассмотрении которых принимал участие прокурор, вырос с 0,78 в 2003 г. до 0,86 в 2013 г., что позволяет сделать вывод о повышении эффективности указанной деятельности прокурора, высказываемая в заседаниях позиция которого нашла реализацию в принятых итоговых решениях по делам.

В целях исключения случаев нарушения ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ органами административной юрисдикции и судами прокурору необходимо в резолютивной части постановления о возбуждении дела об административном правонарушении оговаривать необходимость уведомления его о месте и времени рассмотрения дела, а в случае игнорирования установленного законодателем правила вносить представление об устранении нарушения закона руководителям органов административной юрисдикции либо направлять письма в адрес председателей судов или мировых судей, в которых ставить вопрос о недопустимости нарушения требований об обязательном уведомлении.

По нашему мнению, с учетом отсутствия в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ четких пояснений определенный интерес представляет вопрос о том, а собственно, кто из прокуроров вправе принимать участие в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Поскольку на сей счет законодатель не высказал своей позиции, таковыми могут выступать все работники прокуратуры, охватываемые понятием «прокурор» в ст. 54 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», причем без представления каких-либо документов, подтверждающих их полномочия, кроме служебного удостоверения. При этом в случае с мировыми судьями и судьями районных (приравненных к ним) судов участвуют в рассмотрении дел, как правило, работники тех прокуратур районного звена, чьи руководители были инициаторами административного преследования. Вместе с тем необходимо принимать во внимание, что современная структура большинства территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а равно отнесение к кругу органов административной юрисдикции региональных органов исполнительной власти предполагает необходимость задействования в процессе работников прокуратур областного звена, что предполагает обращение нижестоящего прокурора к вышестоящему с соответствующим рапортом с прилагаемыми к нему материалами. Также не исключены случаи направления прокурором специализированной прокуратуры ввиду отдаленности от места рассмотрения дела территориальному прокурору поручения о необходимости обеспечения присутствия на заседании, а также материалов.

Частью 2 ст. 29.3 КоАП РФ прямо предусмотрено, что прокурор вправе заявить отвод судье, члену коллегиального органа и должностному лицу, на рассмотрение которых передано дело об административных правонарушениях в случае, если это лицо:

1) является родственником лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, законного представителя физического или юридического лица, защитника или представителя;

2) лично, прямо или косвенно, заинтересовано в разрешении дела.

Заявление об отводе рассматривается судьей, органом или должностным лицом, в производстве которых находится дело об административном правонарушении. Кодексом не предусмотрено право заявителя, в том числе прокурора оспаривать определение об отказе в удовлетворении его требований. Вместе с тем данное обстоятельство может служить основанием для опротестования уполномоченным прокурором постановления по делу об административном правонарушении, поскольку одним из видов решений вышестоящей инстанции (как правило, суда) на протест является решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело (п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ).

Аналогичным образом прокурор вправе поступить при наличии обстоятельств, исключающих возможность участия в производстве по делу об административных правонарушениях лица:

– в качестве защитника и представителя, если оно является сотрудником государственного органа, осуществляющего контроль (надзор) за соблюдением правил, нарушение которых явилось основанием для возбуждения данного дела, или если оно ранее выступало в качестве иного участника производства по данному делу (ч. 1 ст. 25.12 КоАП РФ);

– в качестве специалиста, эксперта и переводчика, если оно состоит в родственных отношениях с лицом, привлекаемым к административной ответственности, потерпевшим, его законным представителем, защитником, представителем, прокурором, судьей, членом коллегиального органа или должностным лицом, в производстве которых находится данное дело, или если оно ранее выступало в качестве иного участника производства по данному делу, а равно имеются основания считать это лицо лично, прямо или косвенно, заинтересованным в исходе данного дела (ч. 2 ст. 25.12 КоАП РФ).

Законодатель не высказал своей позиции относительно возможности самоотвода и отвода прокурора, что является упущением, однако, по нашему мнению, при возникновении ситуации, связанной с наличием родства направляемого на рассмотрение дела прокурора с судьей, а также иными участниками производства по делу, прокурор должен сообщить об этом рапортом руководителю прокуратуры с предложением заменить его другим сотрудником. Данный вопрос требует дополнительного научного анализа и последующего закрепления как минимум на ведомственном уровне, а в перспективе и в КоАП. Вместе с тем едва ли, как представляется, можно упрекнуть участвующего в рассмотрении дела прокурора в личной заинтересованности в случаях, когда дело было возбуждено по инициативе прокурора. Безусловно, таковая имеет место, хотя нам видится нецелесообразным участие в слушании того прокурорского работника, который принимал участие в проверке, по результатам которой, собственно, и было вынесено постановление о возбуждении дела, равно как и прокурора-руководителя, подписавшего такое постановление. Данное соображение высказывается с позиции аналогии с ситуацией с должностным лицом, составляющим протокол об административном правонарушении, непосредственного участия которого в рассмотрении дела КоАП РФ не предусматривает.

В этой связи хотелось бы отметить, что рассмотрение дела об административном правонарушении институционально не предусматривает реализацию принципа диспозитивности, как это имеет место, например, в судебных стадиях уголовного судопроизводства, поскольку при наличии ярко выраженной «стороны защиты» в лице привлекаемого к ответственности, его защитника или представителя, «сторона обвинения» может, в принципе, отсутствовать, если нет потерпевшего (когда имеет место посягательство на неперсонифицированные объекты).

Прокурор же при участии его в рассмотрении дела может иметь двоякий статус. Во-первых, если он вступает в процесс по собственной инициативе, то его положение априори должно являться равноудаленным от интересов как потерпевшей, так и привлекаемой в ответственности стороны, поскольку главное его предназначение в этом случае заключается в наблюдении за применяемыми процедурами, чтобы выполнялась закрепленная в ст. 24.1 КоАП РФ задача разрешения дела в соответствии с законом. Во-вторых, если речь идет о поддержании позиции, высказанной в инициированных прокурором материалах административного преследования, положение прокурора имеет выраженный «крен» в сторону «обвинения», поскольку он заинтересован в искомом результате, который должен выражаться в вынесении по результатам рассмотрения дела постановления о назначении административного наказания. При этом попутно он, безусловно, если речь не идет о рассмотрении дела судьей, будет выполнять и первую роль – наблюдательную, поскольку он вправе отреагировать приданными средствами прокурорского надзора не только на резолютирующее постановление, но и на все иные нарушения процессуального характера, допущенные рассматривающим дело должностным лицом или органом.

<1 2 3 4 5 6 >

На страницу:

Перейти

3 из 6