Международно-правовые проблемы борьбы с незаконным рыболовством. Монография

КОФИ на своих 27-й, 28-й, 29-й, 30-й и 31-й сессиях постоянно обсуждал вопрос о необходимости учреждения Глобального реестра. В частности, КОФИ высказался за продолжение разработки Глобального реестра с использованием фазового подхода и высказанных инициатив по признанию необходимым глобального унифицированного судового идентификатора (UVI) как важного звена Глобального реестра в определении судов; предложил UVI как первый шаг к применению судами 100 брт; отметил необходимость координации реестров РФМО с Глобальным реестром; поддержал усилия ФАО по оказанию помощи развивающимся странам по созданию или укреплению (совершенствованию) региональных реестров судов.

Департамент по рыболовству и аквакультуре ФАО принял эти рекомендации к исполнению.

В качестве дополнительной инициативы ФАО разработал базу данных, которая аккумулирует имеющуюся в открытом доступе информацию о рыбопромысловых судах. Программа «Поисковик рыбопромысловых судов» содержит более чем 200 тыс. записей о судах. В настоящее время «Поисковик рыбопромысловых судов» получает данные из 13 источников, включая все РФМО, национальные и региональные реестры.

В апреле 2014 г. в Гааге состоялся саммит ООН о вкладе Мирового океана в обеспечение продовольственной безопасности и голубого роста (blue growth). Этот форум высокого уровня постановил ускорить разработку и принятие Глобального реестра рыболовных судов, рефрижераторных транспортных судов и судов снабжения, а также сбор дополнительной информации о судах, меры по имплементации требований государства порта.

3.5. Позиция Европейского союза в отношении концепции ФАО

по созданию Глобального реестра

За текущее десятилетие Евросоюзом был создан достаточно эффективный механизм управления рыбохозяйственной деятельностью, который, как надеются европейские специалисты, позволит решить существующие проблемы и перейти к устойчивому развитию рыбохозяйственного комплекса. Неотъемлемой частью этого механизма, обеспечивающей его эффективность и жизнеспособность, является общеевропейская система регистрации рыболовных судов71. Эта система регистрации предполагает передачу всеми государствами-членами на постоянной основе специальным образом организованной информации обо всех судах, несущих флаг таких государств-членов, без изъятия по размеру или тоннажу в Общеевропейский реестр. Из переданных сведений формируется общая база данных, которая находится в открытом доступе. При включении судна в базу данных ему присваивается уникальный несменяемый идентификационный номер (CFR), который позволяет пользователю в реальном времени выяснить историю судна вне зависимости от смены флага и наименования судна. Однако вышеуказанные номера уникальны и несменяемы только внутри самой европейской системы регистрации и существуют только до того момента, пока судно не изменит флаг государства – члена ЕС на флаг какой-либо другой страны. Европейская регистрационная система никак не коррелирует с другими системами регистрации, что обусловливает высокую степень вероятности регистрации одного и того же судна в одно и то же время в нескольких реестрах с разными номерами.

В своем нынешнем виде Общеевропейский реестр выполняет две основные функции: а) обеспечивает эффективное функционирование системы ввода рыболовных судов в Общеевропейский реестр и вывода их из него (entry/exit scheme), т. е. является инструментом выполнения ЕС взятых на себя международных обязательств по сокращению промысловых мощностей; б) обеспечивает быстрый доступ к качественной и полной информации о судне и проведенных им промысловых операциях, чем значительно повышает эффективность работы инспектирующих и иных контрольных органов (например, портовых служб), т. е. является инструментом противодействия незаконному, несообщаемому и нерегулируемому промыслу.

Оценив все преимущества открытой системы регистрации судов, особенно в деле противодействия ННН промыслу, в Евросоюзе полагают, что Общеевропейский реестр должен стать для ЕС переходным этапом к созданию Глобального реестра, который включал бы в себя не только рыболовные суда, но также и рефрижераторные суда и суда снабжения. В связи с этим ЕС активно поддерживает международные усилия, предпринимаемые, в частности, в рамках ФАО по продвижению проекта по созданию такого Глобального реестра.

Так, в 2010 г. Европарламент принял резолюцию «Противодействие ННН промыслу на глобальном уровне – роль ЕС в такой борьбе» № 2010/2210 (INI). В п. 41 резолюции было прямо указано, что ЕС должен «полностью поддержать все инициативы ФАО, направленные на создание в возможно короткие сроки Глобального реестра рыболовных судов, рефрижераторных судов и судов снабжения, в который должны быть на обязательной для государств основе включены все суда водоизмещением более 10 т».

Резолюции Европарламента не имеют обязательной силы. Однако этот инструмент служит стратегическим целям, направляя и координируя работу различных европейских политических институтов. Поэтому, принимая во внимание рекомендации этой резолюции Европарламента, учитывая также последовавшее за принятием этой резолюции публичное заявление главы Департамента по рыболовству Европейский комиссии о всемерной поддержке Евросоюзом проекта по созданию Глобального реестра, ЕС в 2013 г. начал разработку и финансирование совместного с ФАО проекта (GCP/GLO/466/EC) по созданию системы международных правил и требований, необходимых для унификации и стандартизации информационных блоков данных о рыболовных судах, которые будут необходимы для внесения в Глобальный реестр. Параллельно ЕС и Европарламент приняли регламент (ЕС) № 1380/2013 «О некоторых аспектах общей европейской рыболовной политики», положениями которого среди прочего определено, что ЕС для достижения основной цели общей европейской рыболовной политики должен «поддерживать и развивать все международные проекты, планы и действия, которые необходимы для искоренения ННН промысла» (ст. 28). Во исполнение вышеуказанного положения в начале 2014 г. Европейская комиссия поручила Европейскому фонду по морским делам и рыболовству подготовить и заключить с ФАО в 2014 г. грантовое соглашение. Срок действия такого соглашения должен составить пять лет. Европейский фонд, согласно грантовому соглашению, должен выделять на цели создания и внедрения Глобального реестра как перспективного инструмента противодействия ННН промыслу 225 тыс. евро в год.

Финансируя проект создания Глобального реестра, ЕС ожидает, что через пять лет могут быть достигнуты следующие результаты: а) будут разработаны базовые международно-правовые документы, регламентирующие среди прочего обязательства государств, правила и требования к информационной составляющей Глобального реестра и доступа к нему (причем в ЕС полагают, что в основу таких документов должны лечь именно те требования и правила, которые будут разработаны в рамках проекта GCP/GLO/466/EC); б) будет создан прототип многофункциональной и доступной в режиме онлайн базы данных; в) будет начат процесс комплектования базы данных со всей соответствующей информацией о судах.

Кроме того, учитывая тот факт, что ключевым элементом при создании Глобального реестра станет универсальный судовой идентификатор (UVI), а также то, что таким идентификатором станет судовой номер ИМО, ЕС уже предпринял ряд шагов, конечной целью которых должно стать включение требования об обязательности наличия номера ИМО для всех рыболовных судов во всех документах, регулирующих рыболовную и связанную с ней деятельность на всех уровнях управления (национальном, региональном и глобальном). Так, например, в апреле 2013 г. Евросоюз выступил с инициативой о необходимости внесения изменений в ряд резолюций Комиссии по тунцам Индийского океана (ИОТК), с тем чтобы включить наличие номера ИМО в перечень обязательных условий для получения судном разрешения на ведение промысла в районе ИОТК. В отношении тех судов, которые уже внесены в реестры ИОТК, ЕС предлагает установить срок, в течение которого они должны получить такой номер (до 1 января 2015 г.), в ином случае они не смогут больше принимать участие в промысле в Конвенционном районе. В ЕС готовится также ряд изменений в общеевропейское законодательство, с тем чтобы обеспечить наличие номеров ИМО у всех судов европейского рыболовного флота без исключений (такие изменения коснутся норм о регистрации судов, норм о портовом контроле, норм о сертификации уловов европейских судов и др.).

Государства – члены ЕС, следуя положениям ст. 218 Договора о функционировании ЕС, определяющим исключительные полномочия ЕС в международных отношениях и в формировании общеевропейской политики в области рыболовства, должны исполнять решения ЕС, принятые им в отношении тех или иных международных инициатив или проектов. Руководствуясь вышеуказанной статьей, ЕС среди прочего обязал своих государств-членов привести национальное законодательство в соответствие с требованиями к информации о судах, которые будут необходимы для формирования Глобального реестра; уполномочил государства-члены поддержать все действия ИМО, направленные на постепенное введение повсеместности использования номеров ИМО для рыболовных судов (поскольку сам ЕС как объединение государств не может быть членом ИМО и, соответственно, не может участвовать в голосовании); определил степень финансового участия государств-членов в финансировании проекта ФАО по созданию Глобального реестра в рамках грантового соглашения Европейского фонда.

Подытоживая вышесказанное, можно прийти к заключению о том, что ЕС поддерживает и будет в дальнейшем осуществлять поддержку проекта ФАО по созданию Глобального реестра (финансовую, техническую, организационную) как крайне важного инструмента преодоления ННН промысла. В 2012 г. комиссар по морским делам и рыболовству ЕС М. Даманаки заявила: «Мы поддерживаем усилия ФАО по созданию Глобального реестра рыболовных судов, который установит глобальный унифицированный идентификатор судов. Этот реестр может быть полезным в борьбе с ННН промыслом».

Выводы и предложения

1. Глобальный реестр является одним из новейших средств борьбы с ННН промыслом.

В нормативных документах ФАО и ИМО не содержатся требования для получения UVI. Для выполнения этих задач необходимо информировать судовладельцев, национальных администраторов, РФМО и другие заинтересованные стороны о преимуществах и условиях участия в Глобальном реестре.

На наш взгляд, такими минимальными требованиями могли бы быть зарегистрированный владелец; государство флага; название рыболовного судна; порт приписки; адрес владельца или владельцев; предыдущий флаг или флаги (в том числе по бербоут-чартеру); место и год постройки; тип судна; дедвейт; длина; расчетная высота борта; ширина; водоизмещение в брутто-регистровых тоннах; нетто-тоннаж; верфь постройки; страна постройки; параллельная регистрация (если есть); дата внесения в судовой реестр государства флага; дата удаления из реестра (государством предыдущего флага).

2. По нашему мнению, Глобальный реестр:

1. позволит провести всеобъемлющую оценку количественного (число судов, суммарная мощность и пр.) и качественного (технические характеристики) состава мирового рыболовного флота и представить наиболее полную картину проведенных в Мировом океане промысловых операций (виды, районы, периоды и пр.);

2. позволит вскрывать факты незаконной деятельности судна в реальном времени, что станет мощным сдерживающим фактором для лиц, собирающихся принять участие в ННН промысле, а также значительно затруднит незаконную деятельность для тех лиц, которые ее уже осуществляют;

3. обеспечит должный уровень прозрачности и отслеживаемости как в отношении рыболовных судов, так и в отношении рыбной продукции, так как предоставит возможность доступа ко всей соответствующей информации, в том числе и к информации о судах, участвующих в связанной с промыслом деятельности (данным о перегрузках в море, об операциях по снабжению судов в море);

4. сможет эффективно выполнять функции «службы одного окна», так как обеспечит любому своевременный доступ к проверенной информации, поступающей в базу данных из различных надежных источников (портовых служб, судовладельцев, инспектирующих и регистрирующих органов и пр.) в режиме реального времени;

5. станет хорошей площадкой для обмена информацией между различными соответствующими службами государств флага, государств порта, прибрежных государств и государств сбыта;

6. позволит благодаря уникальному несменяемому номеру, присвоенному каждому судну, устанавливать связи между различными источниками информации (перекрестная проверка), что будет способствовать выявлению реальных виновных лиц;

7. позволит доказывать законность или незаконность происхождения рыбной продукции через включение уникальных номеров судов во все сертификаты о регистрации, сертификаты на уловы, декларации о выгрузке, товарные накладные и пр.;

8. будет способствовать выполнению государствами наиболее эффективным способом своих обязательств по Соглашению ФАО 2009 г. о мерах государства порта (повышая эффективность и скорость работы инспекционных и иных контрольных органов);

9. позволит проводить мониторинг действий государства флага;

10. значительно упростит и ускорит проведение расследований и мероприятий по мониторингу, контролю и наблюдению;

11. позволит пресечь практику по смене флагов на «удобные», так как такая практика потеряет свой смысл в связи с наличием несменяемого на протяжении всей жизни судна номера;

12. обеспечит быстрый поиск информации о реальном выгодоприобретателе;

13. обеспечит повышение уровня информированности о промысловых ННН операциях и о способах такой деятельности, что будет способствовать более эффективному и своевременному противодействию ННН промыслу;

14. будет способствовать развитию потенциала государств в вопросе об их дисциплинированности в плане ведения национального реестра;

15. позволит гармонизировать и унифицировать работу над созданием реестров всех уровней.

Стратегический документ, указывающий дальнейший путь разработки и применения Глобального реестра, должен быть представлен ФАО на 33-й сессии КОФИ72.

В совокупности все указанные выше преимущества, которые мог бы дать Глобальный реестр, обеспечат создание благоприятной среды для искоренения ННН промысла; повышение продуктивности рыбохозяйственного комплекса через организацию эффективного и устойчивого управления рыболовной деятельностью, что чрезвычайно улучшит ситуацию с продовольственной безопасностью.

1. Глобальный реестр должен быть облечен в соответствующий правовой документ, поскольку такой документ должен иметь обязательный характер. Этот процесс может состоять из двух этапов. На первом этапе следует принять Добровольные руководящие принципы об исполнении Глобального реестра. Такой документ будет содержать нормы «мягкого» права.

На втором этапе следовало приступить к разработке в рамках ФАО Соглашения о порядке регистрации рыболовных судов и ведении Глобального реестра.

2. При разработке проекта такого соглашения должны быть приняты во внимание следующие международно-правовые документы: Конвенция ООН 1982 г., Соглашение ООН 1995 г. о рыбных запасах; Соглашение ФАО 1993 г. по открытому морю; Соглашение ФАО 2009 г. о мерах государства порта; Кодекс 1995 г.; МДП ННН промысла 2001 г.; Добровольные руководящие принципы в отношении действий государства флага 2014 г.; Декларация по предотвращению ННН рыбного промысла 2005 г.; Модельная схема по мерам государства порта 2002 г., а также резолюции ООН, ИМО и КОФИ73.

§ 4. Национальные планы государств по борьбе с ННН промыслом

4.1. Государства – члены ФАО обязаны иметь национальные планы по предотвращению ННН промысла

Основные требования к национальным планам государств

Согласно п. 25 МПД ННН промысла, государствам следует скорее и не позже чем через три года после принятия МПД разработать и ввести национальные планы действий в целях дальнейшего выполнения задач данного плана и полного осуществления его положений как составной части их программ и бюджетов управления рыбным промыслом.

Эти планы также должны по возможности включать меры по осуществлению инициатив, принятых соответствующими региональными организациями по управлению рыболовством в целях предупреждения, сдерживания и ликвидации ННН промысла. При этом государства должны поощрять полное участие и вовлеченность всех заинтересованных сторон, включая отрасль, рыбопромысловую общественность и неправительственных организаций.

Однако, по данным ФАО, пока примерно 40 стран приняли национальные планы, причем содержание их существенно отличается друг от друга.

Вне сомнения, национальные планы государств должны различаться по структуре и набору проблем. И это вполне объяснимо. Такие планы должны основываться на национальной рыбохозяйственной политике государства и учитывать основные принципы рыболовного законодательства страны и роль его в общей системе международного сотрудничества в рыбохозяйственной сфере.

На наш взгляд, в любом национальном плане должны содержаться следующие базовые положения.

1. Обязанности государства флага. В этой части необходимо изложить меры по улучшению системы регистрации рыболовных судов. Речь должна идти о следующих мерах:

а) распространение требований о регистрации как можно большего количества судов, включая малые суда;

б) обеспечение возможности контролировать суда до выдачи разрешений;

в) координация деятельности соответствующих правительственных органов, участвующих в процессе регистрации;

г) обеспечение того, чтобы договоренности о фрахтовании судов не приводили к ННН промыслу.

2. Создание полного реестра рыболовных судов. В данный раздел необходимо включить данные о судах, информацию об уловах, затратах на маркированную сеть. В этом разделе рекомендуется отразить меры, требующие от судов данные, связанные с получением разрешений на ведение промысла до начала проведения рыбопромысловой деятельности, а также меры контроля за транспортными и вспомогательными судами.

3. Другие меры контроля. К таковым относятся меры, позволяющие отслеживать рыболовные суда и их деятельность (включая требования к организации сбора данных и представления отчетности CMC, программы использования наблюдателя и т. д.).

В эту группу должны войти меры по улучшению наблюдения в море, в том числе за счет согласованных договоренностей о высадке на борт и инспектировании в открытом море.

В числе мер должны быть также меры но обеспечению надлежащей маркировки рыболовных судов и промысловых снастей.

В качестве обязательной меры должно быть введение достаточно строгих наказаний за ведение ННН промысла.

4. Меры прибрежного государства. В данном разделе следует дать краткий перечень мер государства флага по борьбе с ННН промыслом в водах под национальной юрисдикцией, который осуществляется судами прибрежного государства.

Центральным разделом должны быть меры борьбы с ННН промыслом в водах под национальной юрисдикцией, который осуществляется иностранными судами, включая использование соглашений о доступе.

Соответствующее внимание должно быть уделено сотрудничеству с другими прибрежными государствами для борьбы с ННН промыслом.

5. Меры государства порта. Данный раздел должен основываться на требованиях Соглашения ФАО 2009 г. о контроле государством порта. В этом разделе необходимо указать на то, чтобы иностранные рыболовные суда, пытающиеся получить доступ в порт, предоставляли предварительное уведомление.

В национальных планах необходимо предусмотреть меры по улучшению инспектирования иностранных рыболовных судов в порту. Должны быть перечислены причины отказа в доступе в порт иностранным судам, которые подозреваются в осуществлении или поддержке ННН промысла. Безусловно, следовало бы определить пути и средства сотрудничества с другими прибрежными государствами для борьбы с ННН промыслом, а также пути и средства выполнения мер государством порта, принятых региональными организациями по управлению рыболовством.

6. Международно согласованные рыночные меры. Такие меры подразделяются на две категории: меры, принятые в рамках региональных организаций по управлению рыболовством, и меры, принятые иными способами.

В национальных планах должно быть предусмотрено представление в такие организации информации о судах, которые подозреваются в осуществлении или поддержке ННН промысла. В обязательном порядке необходимо предусмотреть введение принятых рыбохозяйственными организациями систем сертификации и документации уловов. Ко второй категории относятся меры по улучшению прозрачности рынков, чтобы дать возможность отслеживать рыбу или рыбопродукцию; принятие законодательства, согласно которому заключение сделок или торговля рыбой или рыбопродукцией, полученной при ННН промысле, будут считаться нарушением.

7. Осуществление национальных планов в рамках РФМО. В данном разделе следует привести краткий перечень действий по выполнению мер, принятых региональными рыбохозяйственными организациями для борьбы с ННН промыслом; и это предложение об укреплении организационных структур таких организаций. Разработать и внести предложения о дополнительных механизмах соблюдения норм и правил, принятых в рамках этих организаций; об улучшении сбора и обмена информацией в рамках соответствующих организаций; об усилении мониторинга, контроля и наблюдения в рамках организации; о разработке всесторонних систем государств порта в рамках рассматриваемых организаций; об улучшении системы региональных организаций по сертификации и документации; о сохраняющейся проблеме ННН промысла, осуществляемого государствами, не являющимися членами региональных организаций.

8. Особые потребности развивающихся государств. В национальных планах необходимо отразить основные направления участия в работе по оказанию помощи развивающимся государствам через двусторонние и многосторонние механизмы.

Полезные рекомендации для разработчиков национальных планов содержит методическая работа ФАО «Национальный план по борьбе с незаконным, несообщаемым и нерегулируемым промыслом; модели для прибрежных и небольших островных развивающихся стран» 74.

Данный типовой план состоит из двух частей. Первая часть содержит рекомендации для прибрежных государств, в ней излагаются вопросы управления рыболовством; структура государственных и общественных органов; порядок выдачи лицензий и условия регистрации судов; процедура контроля, мониторинга и наблюдения; процедура наказания, штрафов и других видов санкций. Отдельный раздел посвящен участию прибрежных государств в международных договорах по рыболовству, региональных рыболовных организациях и региональных программах развития рыболовства.

Вторая часть плана касается малых островных развивающихся стран. В ней должны быть сведения о рыболовной индустрии страны и ее потребностях. Далее в национальных планах следует изложить процедуру управления рыболовством, сбора данных, требования законодательства, ответственность государств и прежде всего государств флага. Отдельный раздел плана должен быть посвящен процедуре контроля судов в портах. Национальный план для небольших островных стран должен содержать меры по регламентации торговли рыбой и рыбопродукции.

На ряде сессий КОФИ данный примерный план получил положительную оценку.

4.2. Краткая характеристика национальных планов некоторых государств по борьбе с ННН промыслом

Основные положения планов по предотвращению ННН промысла некоторых зарубежных стран

Испания. В апреле 2004 г. директорат по продовольствию, сельскому хозяйству и рыболовству Испании одобрил Национальный план по борьбе с ННН промыслом № 48.

Испания считает, что одним из эффективных средств борьбы с ННН промыслом является регулирование доступа рыбопродукции на рынок. Поэтому Испания сконцентрировала свои усилия на обеспечении контроля за рыбопродукцией в портах и на таможнях. Другая проблема заключается в идентификации судов. Иностранные суда, заходящие в порты Испании, должны представить портовым властям фотографию судна и копию рейсового задания. Следующая проблема касается идентификации собственников судов. В Испании принят законопроект, согласно которому должна быть установлена реальная связь между судном и собственником судна. В соответствии со своим Национальным планом Испания учредила реестр судов третьих стран, и эти суда должны разгружать уловы в портах Испании. Цель такого реестра сводится к установлению контроля над судами третьих стран путем их идентификации и контроля. Этот реестр является эквивалентным каталогом судов, в котором отражаются технологические характеристики и номер судна по Ллойдовскому регистру.

Посредством этого Национального плана Испания намерена идентифицировать и координировать те аспекты контроля за выгрузкой судов, которые касаются не только рыболовных, но также и торговых судов, заходящих в порты государств – членов ЕС.