Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России: статьи, выступления, интервью, документы, дневниковые и блокнотные записи (1993–2012

Т. М. Морщакова высказала мнение, что хотя КС – орган высшего конституционного надзора, но его нельзя назвать высшим судебным органом, потому что этот термин как бы ставит названный суд над системой других судов, что не вполне соответствует действительности. А система конституционных судов республик не может рассматриваться как стоящая под Конституционным судом: их компетенция не перекрещивается (т. 11, с. 5–6). Другой Судья КС – Б. С. Эбзеев – возразил, что пользоваться понятием «Конституционный Суд – орган надзора» неверно по существу. КС может быть только органом конституционного контроля. Его правовая природа заключается в том, что, будучи судом, органом конституционного контроля, он в любом государстве является одновременно «одним из высших органов государственной власти». По этой причине, по мнению Б. С. Эбзеева, КС должен характеризоваться двумя формулами: «высший судебный орган» и «орган конституционного контроля» (т. 11, с. 6–7).

Однако по указанной проблеме не было достигнуто согласованного решения, и, как следствие, действующая Конституция Российской Федерации не содержит определения понятия «Конституционный Суд РФ» (в отличие от других высших судов). Оно дано в статье 1 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года «О Конституционном Суде Российской Федерации», в формулировке, сложившейся под влиянием дискуссий на Конституционном совещании, а затем в палатах Федерального Собрания Российской Федерации79.

Правовая природа КС предопределяет назначение и роль этого органа в стране. Участники совещания и эксперты различали политические и юридические аспекты этой проблемы. Многие из них видели в суде «третий балансир в системе разделения властей как по горизонтали, так и по вертикали между правительством и парламентом, между федеральными и местными властями», «стабилизатор политического равновесия в государстве», защитника прав человека через признание неконституционной правоприменительной практики (т. 11, с. 33; т. 18, с. 223; т. 19, с. 390). Некоторые участники совещания, в частности посол РФ в США В. П. Лукин, подчеркивали роль КС как гаранта Конституции и в этом аспекте ставили под сомнение монополию президента на обеспечение и охрану Конституции. Профессор В. Е. Чиркин, соглашаясь в принципе с такой позицией, акцентировал внимание на том, что конституционные суды и советы выполняют функции гаранта Конституции иным образом, чем глава государства, и нередко последний обеспечивает их при помощи передачи законов на рассмотрение органов конституционного контроля (т. 6, с. 56). В подобных случаях, на наш взгляд, оба института государства – президент и Конституционный Суд – солидарно выполняют функцию гаранта Конституции.

Вместе с тем юридическое предназначение КС в одном единственном, ради чего он создан, – выносить решение по вопросу соответствия Конституции актов или действий должностных лиц. «И никакой политической окраски, никаких политических условий… И только по соображениям юридического, но не политического характера», – подчеркивал на совещании А. А. Собчак (т. 18, с. 223). Таким образом, был заложен один из важных принципов конституционного правосудия: КС решает только правовые вопросы. Позднее он нашел свое нормативное закрепление в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 3).

Логическим развитием этого принципа явилась рекомендация совещания об исключении права КС по собственной инициативе возбуждать и рассматривать вопросы и споры, относящиеся к его компетенции. Этот вопрос неоднократно обсуждался. Несмотря на то что отдельные участники совещания, например Е. В. Савостьянов (Москва), полагали, что КС мог бы рассматривать вопросы и по своей инициативе, «когда он сталкивается с законом… противоречащим Конституции, особенно если это связано с нарушением конституционных прав и свобод граждан» (т. 19, с. 390), большинство высказалось против этого (т. 9, с. 133; т. 19, с. 283). Член Президентского совета Л. В. Смирнягин заявил, что КС «самочинно» не должен решать конституционные споры. «Он просыпается, так сказать, у себя на Олимпе только в случае, если к нему обращаются снизу…» (т. 7, с. 40). Эта рекомендация была использована в ныне действующем ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Самостоятельность и независимость КС в определенной мере зависит от порядка его формирования, причастности к этому процессу других ветвей власти, степени распространения на судей принципа несменяемости, количественного состава судей, позволяющего создать эффективную организационную структуру по осуществлению полномочий конституционного правосудия. Все эти вопросы оживленно и остро обсуждались на совещании.

В альтернативу предложенного президентом варианта назначения судей КС, который вследствие был зафиксирован в ныне действующей Конституции (с. 128, ч. 1), высказывались мнения избирать судей тайным голосованием непосредственно избирателями или коллегией выборщиков (т. 1, с. 147–148); формировать КС на паритетных началах президентом и обеими палатами парламента (т. 1, с. 451); передать назначение судей некоему Генеральному судебному совету, либо чтобы Совет Федерации назначал их по представлению Высшего судебного присутствия (т. 9, с. 332–333; т. 13, с. 120–123); заменить назначение судей их избранием тем же Советом Федерации по представлению президента (т. 1,с. 266). Эти идеи не получили какой-либо широкой поддержки у участников и экспертов совещания.

Наиболее обстоятельно дискутировалось предложение об избрании судей. Оно подверглось критике с позиции понимания как ограничения полномочий президента. Заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда О. В. Бойков заявил, что если парламент будет избирать, а не назначать судей, то у него появится право требовать от главы государства представления не одной, а нескольких кандидатур для того, чтобы иметь право выбора из какого то круга лиц, а это уже не что иное, как ограничение полномочий президента. «Это будет уже не та идея, которая закладывается в функции президента, – подчеркнул О. В. Бойков, – он как раз определяет, кого он будет представлять, а парламент окончательно высказывается – да или нет (т. 8, с. 430). То, что содержащееся в проекте Конституции слово «назначает» более точно в целом соответствует ее концепции, считал и народный депутат РФ Б. А. Золотухин (т. 4, с. 219).

Обстоятельно анализировались и утверждения заместителя Председателя Верховного Совета Н. Т. Рябова и народного депутата В. Л. Шейниса о том, что устранение Государственной Думы от формирования высших российских судов, в том числе и КС, «принципиально неверный подход». Возражая им, С. А. Филатов, М. В. Масарский обосновывали, что Совет Федерации также представляет государство и назначение им судей позволяет учесть интересы субъектов Федерации (т. 16, с. 118–120). А. М. Яковлев считал, что назначение федеральных судей в Совете Федерации созвучно тенденции эволюции нашей судебной системы, а также больше соответствует его роли. А. Я. Слива полагал, что передача Госдуме функции назначения судей поставит этот вопрос в зависимость от партийных и групповых пристрастий депутатов и в большей мере окажет влияние на их независимость (т. 16, с. 119–120).

Промежуточное предложение А. А. Котенкова поделить на значение судей высших судов между палатами Федерального Собрания также было отвергнуто со ссылками на равенство ветвей судебной власти (т. 16, с. 119).

Вопрос несменяемости судей полемизировался прежде всего в ракурсе общей проблемы для всей судебной системы страны, и в частности для судей КС. Обсуждались варианты: 1) исходя из единства правового статуса судей, для них устанавливается тот же порядок, «какой существует для судей других судов»; 2) судьи КС могут быть сменяемы при возможности назначения на повторный срок; 3) принцип несменяемости должен оцениваться только с точки зрения, насколько он гарантирует судьям независимость, и судья КС должен назначаться только на ограниченный законом срок, по истечении которого не может претендовать на повторное избрание (т. 18, с. 364).

Многие участники совещания высказывались за несменяемость судей, в том числе КС. Правда, некоторые из них допускали, на наш взгляд, правильные оговорки, что этот принцип не исключает прекращения полномочий судьи при строго определенных условиях (т. 20, с. 375). После октябрьских событий 1993 г. дискуссия о принципе несменяемости судей КС приобрела политическую окраску. А. А. Собчак предложил «изъять эту статью» из проекта Конституции (т. 18, с. 298). В. М. Рогожин категорически заявил: «Конституционный Суд уже показал несостоятельность этого тезиса («Судьи несменяемы». – М. М.) и поэтому не стоит снова повторять ошибки»80 (т. 20, с. 340).

Но спор перешел из плоскости обсуждения принципа несменяемости судей к весьма утилитарному вопросу: должны ли быть прекращены полномочия судей КС, избранных в 1991 г., или они должны осуществлять правосудие в соответствии с их полномочиями, установленными новой Конституцией. Необходимость переизбрания КС в полном составе обосновал Н. В. Витрук тем, что названный суд фактически не избирался пожизненно, «не все судьи отвечают высоким требованиям звания судьи» и «доизбрание определенного количества судей не меняет существенно положения в Конституционном Суде» (т. 20, с. 203). Солидную теоретическую базу подвела под это предложение Т. Г. Морщакова. Основаниями для переизбрания всего состава суда, по ее мнению, являются: изменение компетенции и принятие нового закона о Конституционном Суде; изменение количества судей и порядка их назначения; возможные различия в статусе прежних и вновь избранных судей, что нарушит принцип равенства судей (т. 20, с. 126–133). С этими доводами согласился Б. А. Страшун (т. 20, с. 127–128). Выдвигались и политические аргументы в пользу обновления всего состава КС. В частности, бывший народный депутат РФ С. В. Засухин объяснял это принятием новой Конституции, сменой политической ситуации, которая дает «возможность сегодня сформировать абсолютно другие высшие суды государства» (т. 20, с. 128–129).

Профессора М. И. Кукушкин и М. К. Юков возражали против подобного аргумента, ссылаясь на то, что на судей КС распространяется Закон о статусе судей и предложение об их переизбрании создает опасный прецедент сменяемости судей в случае, если изменяется компетенция судебного органа, дезорганизует судебную систему (т. 20, с. 128–129). Подобную точку зрения высказал и первый заместитель Председателя Верховного Суда В. И. Радченко. Более категоричным был А. А. Котенков. «Если мы только попробуем посягнуть на один из основополагающих принципов судебной реформы, которую мы с таким трудом проводим, как несменяемость судей… нам никто впредь верить не будет» (т. 20, с. 201). С. А. Филатов, соглашаясь с этим, полагал, что нет ничего страшного в том, что одни из судей будут избраны по другим правилам. В условиях нового Закона «О Конституционном суде», измененных полномочий, организации и численности суда они будут подчиняться этому закону (т. 20, с. 133).

В итоге дискуссии была поддержана точка зрения, изложенная в «президентском проекте» Конституции, что после вступления ее в силу судьи всех судов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они избраны, и только вакантные должности замещаются в порядке, установленном новой Конституцией (п. 5 Заключительных и переходных положений Конституции РФ 1993 года).

Немаловажное место в дискуссиях занимал вопрос о численном составе КС. В обсуждаемом проекте Конституции он не был обозначен. В связи с этим возник вопрос: должен ли этот состав определяться Конституцией либо он может быть решен Законом «О Конституционном Суде»? Доминирующей стала точка зрения, что данный вопрос – предмет конституционного регулирования. Причем она обосновывалась уже сложившейся традицией (т. 11, с. 36). Лишь Б. С. Эбзеев ставил под сомнение необходимость определения в Конституции числа судей КС, при этом он указывал, что численность других высших судов в нем не названа (т. 13, с. 127). Что же касается конкретного числа судей КС, то возник громадный разброс мнений. Прежде всего С. С. Босхоловым в целях исключения «политических страстей» предлагалось сохранить обозначенное в действовавшей Конституции количество судей – 15 (т. 15, с. 187). Выдвигались и предложения иметь в составе КС 18, 19, 21, 25 судей. Сторонники увеличения числа судей аргументировали «сегодняшней практикой», большим числом обращений в суд, необходимостью создания в нем двух трех коллегий для разрешения дел (т. 11, с. 24–38; т. 14, с. 187–189; т. 17, с. 139; т. 19, с. 347; т. 29, с. 203, 347). В представленном президенту доработанном проекте Конституции в ст. 121 ч. 1 было указано число судей – 21. Глава государства скорректировал это число на 19 (т. 20, с. 56).

Как вспоминает бывший руководитель Администрации Президента С. А. Филатов: «после длительных переговоров родилась договоренность пополнить состав КС новыми судьями и создать в нем три секции. В проекте Конституции было определено количество судей – 21 человек. Борис Николаевич перечеркнул эту цифру и написал «18». Ломалась задуманная структура. Я не сдержался и начал разъяснять ему ситуацию. Выслушав меня, он решил, ни вам, ни мне – и написал «19»81.

Изменения в статусе КС обусловили немаловажную проблему, которая сводилась к ответу на вопрос: вправе ли суд выполнять полномочия в соответствии с новой Конституцией, пока не будет принят Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» и дополнен состав судей? Большинство участников совещания и экспертов, мотивируя тем, что существенно изменилась компетенция, организация и число судей, а потому не может применяться Закон о Конституционном Суде 1991 г., а следовательно, до обновления законодательной базы и состава суда он не может приступить к осуществлению новых конституционных полномочий (т. 20, с. 128–136). Было высказано и противоположное мнение. Е. А. Данилов и А. В. Дубинин полагали, что поскольку прежнее законодательство будет действовать в части, не противоречащей Конституции, то КС в соответствующей части может осуществлять полномочия, возложенные на него новой Конституцией (т. 20, с. 130–131). Хотя по этой проблеме не было принято решение для заключительных и переходных положений проекта Конституции, последующая практика придерживалась позиции большинства участников совещания. КС возобновил свою судебную деятельность лишь после принятия Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и назначения новых судей на дополнительные вакантные должности.

§ 3. О полномочиях Конституционного суда

В «президентском проекте» Конституции, предложенном для доработки Конституционному совещанию, была кратко определена компетенция КС. Этим конституционно-правовой статус существенно отличался от других высших судов страны и дал основание для С. Н. Красавченко (Вольное экономическое общество России) и Г. В. Тюрина (правозащитная ассоциация «Отцы и дети») утверждать, что проект возвышает КС по сравнению с другими высшими судами, тогда как они должны быть равными. Весьма квалифицированно им возражал Г. С. Бондарев: «Конституционный Суд – это единственный суд, который имеет дело с Конституцией, он ее толкует, он выносит вердикты. По этому это единственный и самый важный довод в пользу того, чтобы его функции четко очертить в Конституции. Нельзя это доверять тем законодателям, которые будут принимать Закон о Конституционном Суде. Это должно быть установлено в Конституции» (т. 12, с. 183–184). Поэтому участвующих в совещании ученых юристов беспокоил главным образом другой аспект, а именно: достаточно ли сжатого изложения компетенции КС в проекте либо надо «подробнее раскрыть его функции» (т. 11, с. 4). Именно в этом направлении, через уточнение полномочий КС, объектов нормоконтроля и субъектов обращения в суд, продолжалось обсуждение его компетенции на совещании.

Прежде всего дискутировался вопрос, должна ли эта компетенция исчерпывающим образом определяться в Конституции либо в какой-то мере регулироваться и другими законодательными актами. Б. С. Страшун предложил взять из действующей Конституции формулу, что КС «рассматривает иные дела, если это предусмотрено федеральным законом и не противоречит его юридической природе». Против этого высказывались С. А. Филатов и А. М. Яковлев, считая, что данное предложение – «лазейка… для различных манипуляций», поскольку термин «юридическая природа» не является устоявшимся и определенным (т. 13, с. 107–108). В. М. Савицкий также заявил, что полномочия КС должны быть установлены только Конституцией и «нигде больше» (т. 11, с. 25). К сожалению, этот сюжет дискуссии не был доведен до конца. Закрепленное в ст. 128 ныне действующей Конституции правило о том, что полномочия, порядок образования и деятельности КС устанавливаются федеральным конституционным законом, позволило через систему подобного рода законов расширять его компетенцию за пределы, обозначенные в ст. 125 Конституции Российской Федерации. Еще более широкие возможности расширения полномочий КС были установлены ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (п. 7, ст. 3, ч. 1).

В «президентском проекте» предусматривалось, что КС будет рассматривать вопросы соответствия Конституции законов и постановлений Федерального Собрания, указов президента, актов иных федеральных органов, конституций республик и уставов краев, областей, иных правовых актов субъектов Федерации, внутрифедеральных и международных договоров. К полномочиям суда было отнесено и разрешение споров о компетенции между федеральными государственными органами; между федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Федерации; между государственными органами субъектов Федерации. Очевидно, что предлагаемая компетенция КС утратила ряд полномочий, предусмотренных в действовавшей тогда Конституции, нечетко определяла объекты нормоконтроля, что позволяло проверять на соответствие Конституции как нормативные акты, так и акты любого федерального органа, и, наконец, в ней отсутствовал круг субъектов обращения в Конституционный Суд.

Названные недостатки проекта позволили участникам и экспертам совещания открыть дискуссию по нескольким направлениям, касающимся полномочий КС. Естественно, что главным вопросом стал объем компетенции суда. Здесь столкнулись три взгляда: 1) наделить суд в полном объеме теми полномочиями, которыми он уже обладает; 2) урезать предложенную проектом компетенцию; 3) расширить полномочия суда за счет Высшего судебного присутствия и других институтов власти.

Ряд ораторов (В. М. Савицкий, Б. А. Страшун, Т. Г. Морщакова и др.) предложили «сделать компетенцию… такой, как она сейчас существует, то есть дополнить ее вопросом о признании конституционности политических партий и общественных организаций и… вопросами, по которым Конституционный Суд наиболее эффективно проявил себя – по конституционности правоприменительной практики…» (т. 11, с. 25–27). Была предпринята и попытка воспроизвести в обсуждаемом проекте нормы абзаца третьей части первого ст. 1611 действовавшей тогда Конституции о даче КС заключений: 1) о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия; 2) о наличии оснований для отрешения от должности соответствующих должностных лиц федерации и ее субъектов (т. 13, с. 403–407).

Идея проверки КС конституционности политических партий и других общественных объединений не была поддержана участниками совещания как по политическим, так и по правовым соображениям. Судья КС Э. М. Аметистов высказался против внесения в компетенцию суда этого полномочия, обосновывая тем, что рассмотрение этих дел сопряжено с «политическими страстями, интриганством» (т. 18, с. 353). А. Б. Венгеров утверждал, что «конституционность» партий и объединений очень размытый критерий, исключающий возможность его применения (т. 11, с. 31). С. А. Хохлов и А. В. Маслов полагали, что наделение КС этим полномочием влечет раздвоение компетенции: вопрос конституционности партии решает Конституционный Суд, а ликвидации – Верховный Суд по представлении Министерства юстиции (т. 18, с. 354; т. 19, с. 267). Н. В. Витрук и А. М. Яковлев утверждали, что проверка конституционности партий связана с установлением фактических обстоятельств дела, что не свойственно органу конституционного контроля (т. 11, с. 33; т. 16, с. 176). И как бы завершало полемику по данной проблеме выступление первого заместителя Председателя Верховного Суда В. И. Радченко о том, что вопрос о конституционности политических партий вряд ли имеет материю для рассмотрения в КС, поскольку в основном уходит в сферу либо уголовной, либо административной юрисдикции (т. 11, с. 32).

Бурные и продолжительные споры были связаны и с проблемой рассмотрения КС конституционности правоприменительной практики. Сторонники сохранения за ним этого полномочия доказывали, что оно «единственная возможность у граждан оспорить не конституционность закона – через оспаривание не конституционности практики, складывающейся на основе закона…» (т. 11, с. 16–29, с. 33–34). Т. Г. Морщакова убеждала участников совещания: «Это может быть одна из главных функций Конституционного Суда, которая позволяет быть Конституции реальной и которая позволяет Конституционному Суду выступать не буфером в политической сфере, в области споров между органами власти, а позволяет ему выступать в роли действительного органа правосудия» (т. 19, с. 283–284).

Противники названной позиции доказывали, что КС должен заниматься только актами», а не правоприменительной практикой. С. А. Хохлов поставил вопрос об ограничении «нынешней компетенции Конституционного Суда», исключив из его полномочий «надзор за правоприменительной практикой» (т. 18, с. 337–338). В целях избежания «смешения функций общих судов и Конституционного Суда» Верховный Суд поддержал такой подход. Осуществление КС названного полномочия, по мнению В. И. Радченко, «дискредитирует» общие суды, так как признается неконституционной судебная практика при оставлении в действии законов, на которых она основана. Это нарушает стабильность судебной практики и конституционный принцип равенства прав человека перед законом, так как постановление КС является основанием для пересмотра судебного решения лишь по конкретному делу (т. 11, с. 32; т. 18, с. 345–346). Кроме того, посредством этого полномочия «Верховный Суд целиком по падает в полном объеме под контроль Конституционного Суда» (т. 14, с. 108).

Соглашаясь со справедливыми аргументами Верховного Суда, Т. Г. Морщакова предложила вместо нечеткого и противоречивого полномочия проверки конституционности правоприменительной практики, наделить КС правом по индивидуальным жалобам и запросам любого суда рассматривать конституционность закона, примененного либо подлежащего применению в конкретном деле. «Вот тогда мы с вами получим орган, который уйдет от политических разборок… и будет заниматься действительно своим делом», – заявила Т. Г. Морщакова. Б. С. Эбзеев, разделяя в принципе эту точку зрения, считал, что она осуществима через абстрактный нормоконтроль при условии наделения судов правом запроса в КС. Поэтому он полагал, что нет необходимости в закреплении специального полномочия суда о проверке конституционности законов в связи с конкретными делами. Возражая Б. С. Эбзееву, Т. Г. Морщакова подчеркнула, что ее предложение не укладывается в формулу абстрактного нормоконтроля, поскольку последняя исключает «право гражданина пожаловаться на закон» и в отношении запроса суда о конституционности закона возникает не во всех случаях (т. 18, с. 351–353).

Предложение Т. Г. Морщаковой после основательного критического анализа было одобрено при условии разработки в будущем федеральном законе процедуры рассмотрения конституционной жалобы и запроса суда, «непременным условием» которой должно быть прохождение всех иных инстанций (т. 19, с. 342–344, с. 382–383). Таким образом, в дискуссии о возможности рассмотрения конституционности правоприменительной практики родился новый институт конституционной жалобы и запроса суда о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, закрепленный ныне в ст. 125 ч. 4 Конституции РФ.

В связи с нечеткостью ст. 125 ч. 2 проекта Конституции (в ред. от 12 июля 1993 г.) возник вопрос: вправе ли КС рассматривать споры о компетенции органов государственной власти субъектов Федерации? Представители ряда республик, ссылаясь на Федеративный договор, настаивали на том, чтобы к компетенции федерального КС относилось лишь разрешение споров между федерацией и субъектами. Споры же о компетенции между органами республик не решались в этом суде. Б. А. Страшун полагал, что КС должен разрешать такие споры только между органами различных субъектов Федерации. С. А. Филатов считал, что категоричность формулировки проекта «между государственными органами субъектов Федерации» как бы предотвращает возможность самих республик рассматривать эти вопросы, относя их к компетенции КС. Л. С. Мамут вообще видел, что предлагаемая формулировка позволит государственным органам различных уровней обращаться в КС (т. 18, с. 342). Поэтому в тексте проекта Конституции, внесенном на референдуме 12 декабря 1993 г., было уточнено, что Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации (п. «в», ст. 125, ч. 3).