Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России: статьи, выступления, интервью, документы, дневниковые и блокнотные записи (1993–2012

Серьезные изменения предложены в конституционном регулировании отношений: президент – правительство – Государственная Дума. Специально подчеркнуто в статье 80, что президент определяет основные направления внутренней и внешней политики только в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Более четко предлагается сформулировать в статье 83 полномочия президента и Государственной Думы по вопросам назначения Председателя Правительства и принятия решения об отставке правительства.

В этой же статье рабочая группа предлагает предусмотреть норму о том, что президент возглавляет Совет безопасности Российской Федерации, структура и функции которого определяются федеральным законом.

В статье 84 уточняется осуществление президентом обязанности обращаться к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

В статьях 87 и 88 устанавливается, что президент в случае введения на территории страны или в отдельных местностях военного либо чрезвычайного положения незамедлительно сообщает об этом не только Совету Федерации, как это было указано в проекте, но и Государственной Думе.

Четко предлагается в проекте определить и тот круг полномочий, который не вправе осуществлять исполняющий обязанности президента (статья 92). Несколько уточняется и процедура отрешения президента от должности. Ее предлагается дать самостоятельной статьей. Предлагается уточнить статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа (статья 98). Уточнены отдельные полномочия Совета Федерации и Государственной Думы, корреспондирующиеся с полномочиями Президента Российской Федерации (статьи 101, 104), а также касающиеся процедуры принятия законов, их обнародования. Более конкретно прописываются процедуры назначения Председателя Правительства (статья 111), принятия решения об отставке правительства, любого члена правительства, а в связи с этим и о возможном роспуске Государственной Думы.

Вводится в статью 116 новое положение о том, что правительство слагает полномочия перед вновь избранным президентом.

Обсуждалось в рабочей группе Конституционного совещания еще несколько проблем. Остановлюсь на трех. Это – Конституционный Суд, прокуратура и местное самоуправление. Была детально и более четко расписана компетенция Конституционного Суда (в статье 118). Почти единодушно было отмечено, что этот институт, в сущности демократический институт конституционного правосудия, надлежит сохранить и поставить его в четко определенные рамки конституционного характера.

Определено, что акты или отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

Что касается прокуратуры, признано необходимым отметить в проекте, что она образует единую, централизованную систему, что ее положение определяется Конституцией и федеральным законом. Внесены редакционные изменения в главу о местном самоуправлении и в главу, касающуюся пересмотра и изменений Конституции.

Мы также серьезно затрагивали проблему, связанную с нынешней ситуацией, допускающую избрание в Государственную Думу министров, а в Совет Федерации – глав представительных и исполнительных органов. Мы пришли к выводу, что эта ситуация не должна находить закрепление в Конституции. Но в то же время высказались за то, что это необходимо отразить в «Переходных положениях» Конституции. Почему? Потому что абстрактное проведение принципа разделения властей, доведение его до абсурда обусловило взаимное отчуждение и вражду между ветвями власти и в какой-то мере тот кризис власти, который существовал в нашей стране до октябрьских событий и был разрешен этими октябрьскими событиями.

В целях обеспечения единства и разделения государственной власти, опоры исполнительной власти на парламентское большинство целесообразно, видимо, в переходный период допускать возможность избрания министров в Государственную Думу, а глав представительной и исполнительной власти – в Совет Федерации.

Надо сказать, что по этому вопросу среди членов рабочей группы Комиссии существуют и другие мнения, но этот вопрос – вопрос нынешней ситуации. Поскольку он ситуационный, то в принципе должен быть зафиксирован не в основном тексте Конституции, а в «Переходных положениях».

Вот основные положения, основные итоги работы рабочей группы Комиссии Конституционного совещания на данный момент.

Председательствующий (Б. А. Золотухин):

Спасибо, Михаил Алексеевич. Уважаемые коллеги, мы можем сейчас поставить вопросы Михаилу Алексеевичу. У кого есть вопросы, просьба подойти к микрофону, представиться и выяснить то, что вас интересует.

Не представился:

Михаил Алексеевич, что дает существование Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации? И второй вопрос. Как вы смотрите на то, что у нас записано и в поправках, и в Конституции насчет «государство внутри государства»? Разрешима эта дилемма или нет? И как вообще это вы глядит с вашей точки зрения. Разъясните, пожалуйста.

М. А. Митюков:

Конечно, этот вопрос вы могли бы с успехом задать у себя в Хакасии. Проблема суверенитетов Российской Федерации и республик в составе Российской Федераций во многом обусловлена той концепцией национального самоопределения, которая считалась у нас господствующей в течение многих лет и во многом была обусловлена политической ситуацией, связанной с необходимостью децентрализации управления. Эту проблему мы в рабочей группе обсуждали и решили, что от термина «суверенное федеративное государство Российской Федерации» необходимо уйти, поскольку всем ясно, что Российская Федерация – это суверенное государство, и записывать это в Конституции нет необходимости. Что касается республик в составе Российской Федерации, то практически не могут существовать два суверенитета на одной территории. Видимо, речь может идти об этом с какими-то оговорками, как в свое время в литературе допускались оговорки и понятия так называемого ограниченного суверенитета в отношении союзных республик. Это было в Конституции 1936 года. Иначе понятие «суверенитет» будет доведено до абсурда, когда оно будет означать одно: развал государства. По этому мы решили от этих терминов уйти.

По Федеративному договору. Мы в статье 11 исходим из реалий, существующих на сегодняшний день, а реалии такие, что Федеративный договор существует в трех ипостасях. Для некоторых он как определенное знамя, и поэтому мы считаем, что в части разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации все осуществляется на основе Конституции, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Тем самым признается существующая на сегодняшний день реальность.

Председательствующий:

Спасибо. Третий микрофон, пожалуйста.

А. Б. Дерягин, глава администрации Калужской области:

Михаил Алексеевич, у меня два вопроса. Первый связан с тем, о чем вы сейчас говорили. Что же нам мешает, по вашему мнению, уравнять действительно все субъекты Федерации с юридической точки зрения? Я не имею в виду политический аспект. Это первый вопрос. Я бы просил дать все-таки четкий ответ на этот сложный вопрос.

Второе. В предыдущем проекте Конституции отставка президента принималась на основании решения Конституционного Суда. После внесения поправок импичмент президента принимается на основании решения Верховного Суда. Как вы знаете, Конституционный Суд, учитывая, что судьи избираются пожизненно, является более независимым, и вообще он должен быть независимым. В то же время в Верховный Суд, в соответствии с этими по правками, судьи назначаются по представлении президента и утверждаются Государственной Думой и, следовательно, являются более зависимыми. Почему же пошли по второму пути? Спасибо.

М. А. Митюков:

Проект Конституции исходит из принципа равенства субъектов Федерации, но в то же время учитываются некоторые особенности республик. Особенности эти сводятся к нескольким моментам: наличию Конституции, наличию гражданства. В остальных же аспектах проект идет по пути предоставления краям, областям права законодательствования (могут быть областные законы), по пути равенства в сфере экономического и социально-культурного строительства. Если эта Конституция будет принята, будут практически оставлены лишь различия в государственных символах и некоторых институтах, свойственных республике. Компетенция полномочий в сфере экономической и других сферах будет одинаковая. А это главное для субъектов Федерации. По-моему, не главное, будет ли герб у Калужской области, а не будет его у Республики Хакасия, допустим. Это не главное.

Второй вопрос. Вы, видимо, речь ведете не об отставке президента, а об институте отрешения президента от должности. Институт отрешения президента от должности, как вы видите, связан с двумя моментами. Это государственная измена и совершение иного тяжкого преступления. То есть необходима оценка юридического, как бы уголовно-правого характера: имеют ли деяния, которые выдвигают в обвинениях президенту, признаки состава преступления, предусмотренные Уголовным кодексом. А сфера уголовно правовой юриспруденции – это не сфера Конституционного Суда, это сфера Верховного Суда Российской Федерации.

С места:

Михаил Алексеевич, означает ли это, что теперь президент не может быть отрешен от должности за нарушение Конституции?

М. А. Митюков:

Давайте посмотрим еще один аспект. Я бы просил хотя бы статью указывать, к сожалению, я никогда не запоминаю статьи. 92 прим. Нашел.

Теперь отрешение президента от власти связано с государственной изменой и совершением иного тяжкого преступления, то есть в принципе сейчас к этому относится по нынешнему Уголовному кодексу и часть первая главы «Особо опасные государственные преступления», и ряд статей, связанных с посягательством на жизнь. Вот таким образом.

Здесь учтена международная практика.

Не представился:

Я задаю вопрос проще, Михаил Алексеевич. Означает ли это, что, если Президент нарушил Конституцию, но не совершил государственного преступления или уголовно наказуемого действия, он не может быть отрешен?

М. А. Митюков:

Отвечаю так же просто, как вопрос задан. Если нарушение Конституции является по своему составу государственной изменой или особо тяжким преступлением, то оно будет основанием отрешения от должности. Если же нарушение Конституции не будет относиться к таковым деяниям, то не будет основанием для отрешения. Однозначно на ваш вопрос не ответишь, потому что знать надо, какое конкретно нарушение и в чем оно заключается. Нарушение может быть такое, что президент в три дня не подписал закон, а подписал на пятый день. Будет это основанием?

Не представился:

Ну вот, он подписал закон, который противоречит Конституции. Отрешат от должности президента или нет? А того, кто принял это?

М. А. Митюков:

Принимает законы Государственная Дума.

С места:

Указ, указ. Не закон.

М. А. Митюков:

Тут вам надо вести речь об отрешении президента Государственной Думой. Указ отменяется по установленной процедуре.

Б. П. Иванов, глава администрации Читинской области:

Я надеюсь, что к статьям, когда сводная таблица будет готова, мы еще вернемся, так я понимаю? Или нет?

Председательствующий:

Задавайте пока вопросы, потом посмотрим.

Б. П. Иванов:

У меня пока вопрос один, если не вернемся, тогда появятся другие. Вы сейчас дали разъяснение о том, что глава администрации, согласно предполагаемой процедуре, может избираться в Совет Федерации без отрыва от основной деятельности. Будет ли это означать, что президент отменит свой указ, согласно которому сейчас главы администраций являются членами правительства? Отсюда вытекает все остальное.

М. А. Митюков:

Мне сложно предугадать, какой указ примет президент, какое решение примет президент.

Б. П. Иванов:

Но в настоящее время действует указ президента, что главы администраций являются членами правительства. Тогда почему трактуется по-разному?

М. А. Митюков:

Уважаемые коллеги, если будет принята Конституция, то в ней будут «Переходные положения», будет положение о том, что законы, указы президента действуют постольку, поскольку они не противоречат Конституции. Будет применяться вот этот общий принцип.

Б. П. Иванов:

Я понимаю, 12-го числа народ одобрит Конституцию и она войдет в силу. А до 12-го нужно избираться, если кто-то имеет возможность и кому-то народ доверит. Не случится ли так, что 12-го избранные депутатами главы администраций вынуждены будут покинуть свои посты? Это трактуется в разных документах совершенно по-разному.

М. А. Митюков:

Все зависит от того, как будет записана в «Переходных положениях» – эта проблема, какую мы рекомендацию выработаем и какое решение примет президент.

Б. П. Иванов:

До выборов, до регистрации остается несколько дней. Никто не может определиться.

М. А. Митюков:

Гадать по этой проблеме я не берусь.

Б. П. Иванов:

Ясно.

Председательствующий:

Спасибо.

Б. П. Иванов:

Я повторяю, что у меня еще пять вопросов.

Председательствующий:

Пожалуйста, задавайте вопросы.

Б. П. Иванов:

Тут уже не вопросы, а предложения пойдут.

Председательствующий:

Предложения вы сможете в своем выступлении высказать. А вопросы к докладчику – пожалуйста, мы не будем ограничивать никого.

Первый микрофон, пожалуйста.

А. П. Жабин, Самарская область:

Михаил Алексеевич, вот здесь, в этом зале, на предыдущих заседаниях Конституционного совещания мы потратили очень много времени и сил для того, чтобы решить проблему различного правового статуса республик, с одной стороны, и краев, областей, с другой стороны. Нашли компромиссную формулу, когда края, области становятся государственно-территориальными образованиями с правом законодательной деятельности, с уставом (Основным законом), и вот теперь, после доработок, остается право законодательной деятельности в областях, но органически связанные с этим элементы, наличие Основного закона в области, статус государственно-территориального образования почему-то из проекта Конституции исчезли. Нарушается логика. Как это можно объяснить?

М. А. Митюков:

На мой взгляд, нисколько логика не нарушается. Поскольку дается краям, областям право принимать законодательство и устав (в тексте Конституции есть эта запись об уставе), то само собой разумеется, что это уже не административно-территориальная единица, а что-то наподобие государства, как обозначали в прежнем проекте государственно-территориальные образования.

А. П. Жабин:

А почему «наподобие», когда было четко записано: «государственно-территориальные образования»? И вместо этой четкости мы имеем сейчас какую-то непонятную, расплывчатую конструкцию – «наподобие»? Следует ли ухудшать проект?

М. А. Митюков:

Я думаю, он не ухудшен. Это понятие, как и утверждение, что республика – государство, вы с успехом напишете в уставе. Что-то надо оставить и для вашего устава.

Председательствующий:

Спасибо.

Ю. М. Конев, заместитель главы администрации Тюменской области:

Уважаемый Михаил Алексеевич, анализируя вариант, который сейчас представлен, я бы хотел задать один вопрос. По логике развития проекта Конституции совершенно упускается (или это делается преднамеренно) проблема, что есть восемь территорий, на которых действуют несколько субъектов Федерации. Сегодня эти территории есть. Из этого последнего проекта – раньше хоть было в «Переходных положениях» – следует, будто этой проблемы нет. Но проблема же есть.

М. А. Митюков:

Эта проблема содержится в последнем пункте «Переходных положений». До «Переходных положений» мы не дошли еще.

Ю. М. Конев:

У нас их нет на руках. Это в старом тексте есть.

М. А. Митюков:

Вот «Переходные положения», статья 10: «Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, с соответствующим краем…» и далее по тексту. Эта проблема сегодня еще в рабочей группе комиссии не обсуждена, но, как мне известно, по ней и нет серьезных поправок. Хотя проблема сама по себе серьезна.

Председательствующий:

Если есть – обсудим.

С. А. Поспелов, Калужская область:

Уважаемый Михаил Алексеевич, обсуждался ли вопрос об Уполномоченном по правам человека? В статье 102, определяющей компетенцию Государственной Думы, есть этот вопрос – Государственная Дума будет назначать и освобождать этого Уполномоченного.

Я задаю вопрос, потому что вы упомянули о прокуратуре. А поддержание государственного обвинения, то, что мы называем «оком государевым», и одновременное расследование, когда прокурор расследует что то, проверку осуществляет, если он установит, нарушены или ущемлены права и интересы гражданина, он может предъявить, наверное, иск. Но быть целым институтом, так сказать, иметь две головы: с одной стороны, стоять на защите государства, с другой – стоять на защите человека (а мы, помните, с самого начала говорили, что мы все-таки ставим во главу угла – и начинаем с этого – защиту интересов человека), можно ли? Не кажется ли вам, что все-таки надо было бы расписать полномочия Уполномоченного по правам человека более детально? Ввести статью, завершив ею, скажем, главу 2.

М. А. Митюков:

Я думаю, что эта проблема будет решена в специальном законе, который примет Государственная Дума. Она в какой-то мере на одном из заседаний рабочей комиссии обсуждалась. Предполагалось, что ни в коей мере не будет здесь конкуренции в полномочиях прокуратуры и Уполномоченного по правам человека. Некоторые из членов рабочей группы, выступившие по этой проблеме, высказались за то, что этот институт будет регулировать ту нишу, когда проблема нарушения прав, свобод российских граждан не нашла разрешения в российских судах и других компетентных органах и необходим выход на международные организации. Вот в этой нише, в этом промежутке необходима фигура этого Уполномоченного. Но это высказывания только отдельных членов рабочей группы. А специально этому будет посвящен проект закона. Надо сказать, в свое время в недрах бывшего Верховного Совета разрабатывалась эта проблематика, и она разрабатывалась неплохо и не в конкуренции, по-моему, с правами, с полномочиями прокуратуры и судов.

Председательствующий:

Михаил Алексеевич, у меня в связи с Уполномоченным по правам человека есть вопрос. В проекте Конституции указано, что Уполномоченный по правам человека назначается и смещается Государственной Думой. Мировая практика стоит на том, что Уполномоченный по правам человека несменяем. Как вы смотрите на это? Ведь эта фигура очень неудобная и для парламента, и для правительства, и для президента.

М. А. Митюков:

В принципе, если бы я составлял всю рабочую группу, я бы согласился с вами в одном аспекте: что он назначается Государственной Думой, а «смещается» – убрал бы из проекта.

Б. Н. Симонов, Оренбургская область:

У меня два вопроса, если можно.

Первое. Хотелось бы знать соображения или подход рабочей группы Конституционной комиссии к данному проекту, подработанному 28 октября, к основным положениям механизма возможного выхода из политического кризиса. Вот первый вопрос.

М. А. Митюков:

Прежде всего в проекте Конституции этой проблематике посвящены нормы, касающиеся процедуры отставки правительства и роспуска Государственной Думы. Это один аспект решения этой проблемы.

Второй аспект. Поскольку политический кризис, как правило, связан с оспариванием основополагающих фундаментальных положений нашего государства, нашей Конституции, то есть главы 1 проекта Конституции, и пересмотром в конечном итоге Конституции, то закладывается и особый порядок пересмотра Конституции, который отличается от тех порядков, которые существовали в прежних советских конституциях. В частности, даже такая проблема, как разработка Конституции, не отдается на откуп Федеральному Собранию, а решается специальным Конституционным собранием. Не должен законодательный орган под сиюминутную ситуацию кроить и перекраивать Конституцию, ее изменять и тем самым изменять баланс политических сил в обществе.

Вот один из двух главных рычагов конституционного аспекта, предусмотренный в проекте.

В. Н. Симонов:

Понятно. Ну а рабочей группе как более предпочтительно?

М. А. Митюков:

В рабочей группе и сегодня, надо сказать, целое заседание было посвящено проблеме пересмотра Конституции в случае, если кто-то взял под сомнение основополагающие принципы Конституции. Как должны влиять на пересмотр Федеральное Собрание, Президент, нужно ли Конституционное собрание, нужно ли всенародное голосование? Вот эти проблемы мы обсуждали долго, и, по-моему, если мне память не изменяет, остановились на том, что записано в проекте.

В. Н. Симонов:

Хорошо. И второй вопрос. Он мне кажется сложным, но по крайней мере я его задам: что организационно может обеспечить субъектам Федерации равноправие в этом предлагаемом проекте?

М. А. Митюков:

Организационно обеспечивают прежде всего общие принципы равенства субъектов.

Но сама по себе эта формула общая. Организационно будут все-таки обеспечивать, на мой взгляд, конституционные законы, которые надо будет принять на основе Конституции, и текущее законодательство. В Конституцию же все это не втиснешь.

В. Н. Симонов:

Понятно. И еще вопрос, он вытекает в общем-то из этого второго. Если речь идет о равноправии субъектов Федерации, то не кажется ли вам, что у нас Российская Федерация становится унитарным государством?

М. А. Митюков:

Нет, не кажется. Честно нужно сказать, что в нашем государстве есть противоборство двух тенденций: тенденция централизованного демократического государства и тенденция федеративного демократического государства. Эти тенденции в какой-то мере выражены в том или ином аспекте проекта Конституции, от этого тоже не уйдешь. Но главная идея, главная задача, которую чувствует каждый политический деятель на своей шкуре, сейчас главная задача – сохранить наше государство от развала.

Какие тенденции сейчас ведут к развалу? Две тенденции. Тенденция регионального сепаратизма и тенденция национального сепаратизма.

Б. Н. Симонов:

Но в связи с вашим ответом у меня возникает дополнительный вопрос: наверное, нужно, чтобы в Конституции противоречий не было, потому что противоборствующие политические силы в будущем будут использовать ту часть, которая им более удобна.

М. А. Митюков:

Конечно, самая хорошая Конституция та, в которой нет противоречий. Но нам никогда, наверное, не удавалось за все существование конституционного строя принять Конституцию, в которой не было хотя бы одного противоречия.

Председательствующий:

Спасибо. В данном случае, как мне кажется, противоречий нет.

С. Ф. Засухин, член Конституционной комиссии:

Борис Андреевич! Михаил Алексеевич! Вопрос не риторический, но к обоим. Можно ли работать над Основным законом, нарушая те законодательные акты, которые сегодня есть? По указу Президента назначены координаторы – Золотухин и Яковлев.

Я, конечно, соскучился по своим бывшим коллегам в президиуме, но, видимо, закон нарушать все-таки нельзя.

Председательствующий:

Я пригласил Рамазана Гаджимурадовича и Сергея Александровича, чтобы они мне помогали на таком большом собрании, я не очень опытный председатель, поэтому нуждаюсь в помощи.

Я думаю, вы отнесетесь снисходительно к моему поступку.

С. Ф. Засухин:

И второй вопрос. Он как раз в продолжение того, который был задан. В «Переходных положениях» есть 10-й пункт об отношениях автономных округов к краям и областям. Я на каждом совещании все три года говорю о том, что должна быть предусмотрена ответственность субъектов Федерации перед федеральными органами власти, но с завидным упорством этот тезис никуда не входит, ни в основной текст, ни в «Переходные положения».