Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России: статьи, выступления, интервью, документы, дневниковые и блокнотные записи (1993–2012

Далее Собчак отметил, что, вычеркнув из текста упомянутые слова, «мы… тем самым исключили двойной стандарт в подходе к Конституции».

На заседании группы представителей товаропроизводителей и предпринимателей тон обсуждению темы соотношения Конституции и Федеративного договора задал К. Ф. Затулин (президент Международного биржевого и торгового совета). Он заявил, что Федеральный договор, по существу, является детищем Хасбулатова и «вошел составной частью в проект Конституции. По-моему глубокому убеждению, Федеративный договор… является своего рода миной замедленного действия, которая способна просто напросто развалить Российскую Федерацию…». С. С. Алексеев не согласился с такой оценкой Федеративного договора, утверждая: «То, что сделано с Федеративным договором… это оптимально». В какой-то мере с этой позицией солидарен и С. И. Родоманов (гендиректор международной ассоциации «Восточно-европейское сотрудничество и торговля»), считающий Федеративный договор «совершившейся реальностью».

При обсуждении уже упомянутых поправок М. В. Масарский заявил, что слова «Федеративный договор как неотъемлемая часть» Конституции имеет пропагандистский характер, поэтому не следует его упоминать наряду с Конституцией как основание нашей федерации. В. Ф. Шумейко такое предложение счел не приемлемым, так как «мы потеряем второй раздел, где расписаны все эти компетенции, все уровни». «Я Масарского здесь прекрасно понимаю, – сказал он, – это может быть даже в политических целях записано, что вот у нас Федеративный договор входит как неотъемлемая часть Конституции, то есть мы добивались согласия с субъектами Федерации…».

В поддержку Шумейко выступил С. С. Алексеев: «Так уж сложилось, и в мировой практике такое принято, что разграничение компетенции между составными частями единого Федеративного договора – государствами – может осуществляться на договорных началах, не сверху, а в соответствии с принципами общественного договора между ними. Вот это фиксируется Федеративным договором и включается в качестве составной части Конституции…».

Однако в результате голосования слова «Федеративный договор как ее неотъемлемая часть» исключена из обсуждаемой статьи. Посчитали, что второй раздел Конституции нужен, но сохранив суть самого Федеративного договора, не включать его туда как договор, а оформить в виде статей в соответствии с требованиями юридической техники, предъявляемыми к структуре текста Конституции.

Конституционное совещание 1993 г.:

дискуссии о конституционном правосудии70

Вводные замечания

Несомненно, что одним из реальных демократических приобретений России является учреждение в 1991 г. Конституционного Суда (далее – КС). После непродолжительного функционирования этот институт оказался под огнем критики, а его будущее стало проблематичным. Во многом это обусловливалось активным участием суда в политической борьбе тех лет вопреки его предназначению.

Судьба КС предопределялась на Конституционном совещании (29 апреля – 10 ноября 1993 г.) при рассмотрении и доработке проекта ныне действующей Конституции, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г. На совещании дискутировались вопросы: необходим ли судебный конституционный контроль в стране и в каких организационно-правовых формах он должен осуществляться; соотношение конституционного и других форм судопроизводства; правовая природа КС и пределы его компетенции; формы, юридическая сила и механизм реализации судебных решений; порядок формирования КС и несменяемость его судей. Была обозначена и проблема конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Многие современные конституционные проблемы, обсуждаемые в литературе и на заседаниях КС, корнями уходят к дискуссиям на этом совещании. Его материалы, а это двадцать томов, изданных в 1995–1996 гг.71, малоизученный источник науки конституционного права, хотя в нем можно найти объяснения тем или иным конституционно-правовым решениям, по поводу которых существуют научные и политические споры, излагаются диаметрально противоположные взгляды, а иногда трактуются как требующие официального толкования норм Конституции ввиду якобы их неопределенности.

В работе Конституционного совещания, как известно, участвовали не только государственные, общественные и политические деятели федерального и регионального масштаба и судьи, но и многие известные ученые-юристы почти всех ведущих научных центров страны, а поэтому споры нередко были достаточно аргументированными с научных позиций, что придает материалам совещания и определенную научную ценность как отражение современных конституционно-правовых идей и доктрин.

§ 1. Об организационно-правовой форме конституционного правосудия

Главным в дискуссиях о конституционном правосудии на совещании был вопрос об организационно правовой форме конституционного правосудия в стране: сохранить либо упразднить КС как орган конституционного контроля; разделить ли функции конституционного правосудия между ним и проектируемым Высшим судебным присутствием либо передать их Верховному суду, создав в последнем конституционную палату или коллегию, как это предполагал в свое время проект Конституции А. Д. Сахарова72. Причем накал и содержание дискуссии по этой проблеме по своим аргументам и мотивам различался до и после известных сентябрьско-октябрьских событий 1993 г. Первоначально для многих была бесспорна необходимость сохранения КС и продолжения им правосудия с момента вступления новой Конституции в силу в соответствие с законодательством, действовавшим до ее принятия и не противоречащим ей, что и было запланировано в «президентском проекте» Конституции, опубликованном 30 апреля 1993 г. (т. 1, с. 65). Он был подготовлен группой ведущих юристов страны, перед которыми была поставлена задача объединить все лучшее из наиболее известных проектов того времени, сделать его достаточно лаконичным, понятным и гибким на основе единой концепции (т. 2, с. 10).

Но уже к первому пленарному заседанию Конституционного совещания профессором А. М. Яковлевым была поставлена под сомнение необходимость в специализированном органе конституционного правосудия. В его поправке к проекту Конституции предлагалось передать полномочия КС Верховному Суду, основываясь при этом на упомянутой идее А. Д. Сахарова о едином суде (т. 1, с. 447–448). Эта позиция подверглась критике С. С. Алексеевым, заявившим, что «уже конституционными и позитивными достижениями являются существующие три суда. Надо упрочить их статус и их положение» (т. 2, с. 20).

Другими немаловажными факторами, требовавшими сохранения института КС, являлись международно-правовой аспект, необходимость укрепления авторитета новой российской государственности, подчеркивание необратимости процессов демократического правового развития. Наиболее ярко этот момент отражен участником совещания К. А. Бендукидзе. В его эмоциональной речи звучало: «Безусловно, возможно создание одно го верховного или высшего суда и ничего страшного в этом нет, есть многие страны, в которых это именно так и установлено. Но в данном случае получается, что этой Конституцией будет отменен Конституционный Суд России. Я считаю, что страна, которая позволяет себе не только часто принимать Конституцию, но и периодически отменять конституционные суды, недостойна уважения… Конституционный Суд – это орган, который будет проходить сквозь разные Конституции, разных президентов, разные правительства. Нет возможности вот так, по мановению волшебной палочки, голосованием его то отменять, то назначать снова…» (т. 9, с. 385).

К середине своего первого этапа Конституционное совещание четко определилось в необходимости сохранения КС. На заседании одной из групп по доработке проекта Конституции С. С. Алексеев объявил: «Коль скоро мы сохраняем Конституционный Суд, так давайте сделаем, чтобы его решение было окончательным, чтобы его полномочия были широкими, чтобы он занял достойное место» (т. 9, с. 383). Эта позиция в основных чертах была отражена в проекте, одобренном совещанием 12 июля 1993 г. (т. 17, с. 386, 391–392).

Однако после осенних событий 1993 г. на втором этапе Конституционного совещания возобновилось обсуждение вопроса о сохранении КС как самостоятельного института судебной власти. Одним из поводов для этого послужил Указ Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г. «О Конституционном суде Российской Федерации», которым констатировалась невозможность деятельности суда в неполном составе и рекомендовалось не созывать его заседание до выхода из кризисной ситуации, а Конституционному совещанию предлагалось проработать вопрос об организационно правовых формах осуществления конституционного правосудия, в том числе и идею о создании вместо этого суда Конституционной коллегии Верховного Суда РФ73. Эту идею поддержал Исследовательский центр частного права, который в целях единства судебной системы предложил объединить Конституционный суд, Верховный суд и Высший арбитражный суд под «общим названием» Верховный Суд. Каждый из высших судов входит в него в качестве самостоятельных подразделений и решения их окончательны. Объединение может осуществляться путем создания Пленума Верховного суда, который «в крайних случаях по представлению определенных органов» осуществляет пересмотр тех решений, которые вызывают сомнение с точки зрения общих начал конституционности и единства судебной системы, а также определенные организационные полномочия (т. 18, с. 337–338).

Ряд участников совещания и экспертов выступили против этой идеи. По мнению профессора И. Л. Петрухина, Конституционная коллегия Верховного суда не сможет быть независимым органом конституционного контроля, поскольку над ней станут надзорные инстанции и это принизит значение конституционного правосудия (т. 18, с. 276). В предложениях КС от 20 октября 1993 г. также были приведены аргументы, направленные на сохранение его как самостоятельного органа судебной власти. Этого, как указывалось в предложениях, требует прежде всего особая компетенция суда: проверка законов на соответствие Конституции. При создании же Конституционной коллегии в составе Верховного Суда данная функция будет значительно ослаблена. Использование КС в определенных политических целях может быть исключено путем изменения компетенции и отказа от принципа несменяемости судей, расширением и обновлением состава судей, совершенствованием организационной структуры суда и возможностью пересмотра его решений на пленарном заседании с целью предупреждения возможных ошибок (т. 18, с. 338–341).

В ходе дальнейшего обсуждения были высказаны и другие противоположные по своему содержанию предложения. В частности, предоставить право Верховному Суду по первой инстанции рассматривать те дела, которые по проекту Конституции являются прерогативой КС, либо переименовать последний в Конституционный арбитраж (т. 19, с. 144, 305). Какой-либо заметной поддержки эти предложения, как и идея президента о создании Конституционной коллегии Верховного Суда, не получили, и совещание склонилось к необходимости в КС как самостоятельном институте судебной власти. В моем докладе на заседании Государственной палаты Конституционного совещания 28 октября 1993 г. констатировалось: «Почти единодушно было отмечено, что этот институт (Конституционный Суд – М. М.), в сущности, демократический институт конституционного правосудия, над лежит сохранить и поставить его в четко определенные рамки конституционного характера»74.

В президентском проекте Конституции первоначально предполагалось, что традиционные функции судебного конституционного контроля будут распределены между КС и Высшим судебным присутствием, формируемым из руководителей трех высших судов страны и нескольких федеральных судей, назначаемых президентом. Предполагалось, что Высшее судебное присутствие будет толковать Конституцию, давать заключения о наличии оснований для отрешения президента от должности, рассматривать дела о конституционности судебной практики, разрешать споры по подведомственности дел судам Российской Федерации и т. д. (т. 1, с. 43–44).

Теоретическое обоснование Высшему судебному присутствию дали С. С. Алексеев, А. Б. Венгеров, Н. В. Витрук, В. М. Савицкий. Первый из них считал, что «это была альтернатива, которая позволяла как-то скоординировать действия всех высших судов, придать им более мощную силу…» (т. 9, с. 384). В. М. Савицкий видел необходимость в существовании Высшего судебного присутствия как «системы сдержек, противовесов» внутри самой судебной системы. Помимо этого, он полагал, что проблемы импичмента президента и толкования Конституции комплексными, требующими учета мнения судей всех высших судов, а не стать областью «корпоративных» и «ведомственных» интересов КС (т. 11, с. 10, 17). Н. В. Витрук утверждал, что имеется «перекрещивание» компетенции КС с полномочиями других судов, обусловленное оценкой им конституционности правоприменительной практики. Поэтому для решения противоречий между ветвями судебной власти и необходимо Высшее судебное присутствие (т. 11, с. 9). Эту позицию разделял и Верховный Суд РФ (т. 11, с. 18–19). Отдельные участники совещания, не отрицая необходимости создания Высшего судебного присутствия, в то же время выступали за ограничение его полномочий в пользу КС – передаче последнему права толкования Конституции (т. 1, с. 448–451). Были и предложения противоположного характера: наделить Высшее судебное присутствие дополнительными полномочиями (в частности, дачей заключения, являющегося основанием для досрочного роспуска Президентом Федерального Собрания) (т. 1, с. 336, 401).

Вместе с тем идея создания Высшего судебного присутствия получила на совещании мощную оппозицию. Судьи КС Т. Г. Морщакова и Ю. Д. Рудкин выступили против нового «надсудебного» органа, наделенного, по их мнению, противоречивыми, в том числе административными, функциями, подменяющими органы судейского сообщества или судейской корпорации (т. 11, с. 11). Министр печати и информации РФ М. А. Федотов заявил, что Высшее судебное присутствие не нужно, поскольку под ним нет специальной функции, а те полномочия, которыми предполагается его наделить, являются предметом конституционного правосудия либо должны принадлежать судам общей юрисдикции или иным органам (т. 11, с. 16). Народный депутат РФ Ю. С. Сергеев также высказался, что Высшее судебное присутствие фактически будет решать конституционно-правовые вопросы, а профессор Б. А. Страшун отметил, что созданием названного органа у КС «отсекается» функция проверки конституционности правоприменительной практики (т. 9, с. 61–62). Против Высшего судебного присутствия выступил и доктор исторических наук В. А. Никонов, считающий, что это «совершенно искусственный орган…. беспрецедентный…», созданный в целях нарушения принципа несменяемости судей (т. 9, с. 386–387). Многочисленные участники совещания – народные депутаты РФ и Международное неправительственное объединение «Союз юристов» подчеркивали, что Высшее судебное присутствие является «искусственной надстройкой судебной системы, последствием которой может быть ослабление роли Конституционного Суда» (т. 1, с. 448–449). Администрации и представительные органы ряда российских регионов также отрицательно прореагировали на попытку конституирования еще одного высшего судебного органа (т. 1, с. 302–303). Самую резкую оценку этому институту дал В. Д. Зорькин, назвав Судебное присутствие монстром, «намордником на судебную власть под видом единства системы»75.

В результате дискуссий четыре из пяти групп, а также рабочая комиссия по доработке проекта Конституции Конституционного совещания пришли к мнению отказаться от учреждения Высшего судебного присутствия, тем самым еще в зародыше был устранен один из главных конкурентов Конституционного Суда в сфере конституционного контроля (т. 13, с. 125–126). Как вспоминает Т. Г. Морщакова, Б. Н. Ельцин «нашел время встретиться с судьями КС, возражавшими против этого (Высшего судебного присутствия. – М. М.), и согласился с нашими доводами»76.

Принцип прямого применения Конституции обусловил остроту проблемы непосредственного либо косвенного участия в конституционном контроле судов общей и арбитражной юрисдикции. Начало дискуссии положили некоторые предложения о поправках к «президентскому проекту» Конституции. Среди них предложение Верховного Суда и Совета судей Российской Федерации предусмотреть в соответствующей статье Конституции норму: «Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие закона или правового акта государственного или иного органа Конституции, принимает решение на основании Конституции…» (т. 1, с. 296–297). Еще определённее звучала инициатива Тамбовского областного Совета о дополнении проекта Основного закона положением: «Если суд усмотрит, что нормативный акт, не являющийся законом, противоречит Конституции, он отменяет его в пределах своей компетенции» (т. 1, с. 444). Введение подобных правил означало бы наделение судов общей юрисдикции правом осуществлять конституционный контроль и создавало бы конкуренцию КС и в какой-то степени вообще ставило вопрос о его необходимости либо о существовании «смешанной» системы конституционного правосудия.

Отдельными участниками совещания не отрицалось участие в конституционном контроле судов общей юрисдикции. В частности, А. М. Яковлев вполне обоснованно утверждал, что «элементы конституционного надзора применительно к конкретными делам, может быть, будет осуществлять и Верховный Суд Российской Федерации» (т. 13, с. 6).

В дискуссиях эта проблема свелась к обсуждению нескольких моментов: вправе ли суды применять акты, несоответствующие закону, Конституции, либо должны в таких случаях непосредственно руководствоваться Конституцией; каким образом они должны поступать, установив подобный акт, – откладывать рассмотрение дела и обращаться в обязательном порядке в КС либо принимать решение в соответствии с Конституцией, а затем по своему усмотрению решать вопрос о необходимости запроса в Конституционный суд.

Что касается подзаконных актов, этот вопрос не вызвал серьезных разногласий. Т. Г. Морщакова, например, заявила, что «конечно, натолкнувшись на несоответствие подзаконного акта закону, суд не должен применять подзаконный акт». Однако когда закон противоречит Конституции, то решение этой проблемы в компетенции КС и суд общей юрисдикции не может принимать окончательное решение о судьбе закона (т. 9, с. 82–85). Но должен ли суд, встретившись с несоответствием закона Конституции, сам применять Конституцию, откладывая закон, или предварительно обращаться в Конституционный суд непосредственно или через высший суд, по этому вопросу возникла дискуссия. Т. Г. Морщакова полагала, что в подобном случае суд должен откладывать дело и обращаться в КС. «Иначе у нас полномочиями… осуществления конституционного надзора… наделяются все суды. Хотим ли мы этого?» – риторически заключала она (т. 9, с. 84). И. Л. Петрухин, соглашаясь с этим, говорил, что если судья видит, что подлежащий применению закон противоречит Конституции, то он должен представлять соответствующие материалы в КС (т. 15, с. 257). Этой же позиции придерживались и эксперты – профессор Р. Ф. Васильев и доцент А. М. Барнашов (т. 13, с. 384–385). Высказывалась и точка зрения, что суд, обращаясь в КС, тем самым выполняет не «частный» вопрос, а «чистку» нормативной базы для всех, а также обеспечивает некий элемент контроля при столкновении законов (т. 13, с. 390).

Первый заместитель Председателя Верховного Суда В. И. Радченко, возражая названной точке зрения, утверждал, что суды на практике эти вопросы уже решили, непосредственно применяют Конституцию в случае несоответствия законов ей (т. 9, с. 84). Поддерживая В. И. Радченко, профессор А. Б. Венгеров сослался на то, что Конституция является непосредственно действующим правом. «Стало быть, Конституция может непосредственно применяться и учитываться любыми судами» (т. 9, с. 85). Солидарен с такой позицией был и А. В. Бушуев, считая, что нормы Конституции действуют непосредственно и для их применения нет необходимости в решениях КС. Ибо противоположный подход затянет судебную процедуру (т. 13, с. 383–384). Позже на совещании в качестве компромиссного предлагалось мнение, что любой суд не вправе применять закон, противоречащий Конституции; это же показывает единство всей судебной системы. А как он должен действовать – приостановить дело, обратиться в КС; это уже не материал Конституции (т. 11, с. 111). Выдвигалось и такое предположение: любой суд может признать недействительным закон субъекта Федерации, а если речь идет о конституционности федерального закона, то суд приостанавливает дело и обращается в КС (т. 13, с. 384–385).

Результаты обсуждения проблематики участия других судов в конституционном контроле в конечном итоге свидетельствуют, что участники совещания поддержали идею о том, что суды общей юрисдикции не вправе применять закон, противоречащий Конституции (т. 9, с. 86). Вместе с тем не были одобрены поправки к проекту Конституции о том, если суд усмотрит, что закон, который подлежит применению, противоречит Конституции, то суд откладывает рассмотрение и обращается с ходатайством в Конституционный Суд (т. 12, с. 194; т. 13, с. 342). Возобладала позиция, что судам нет необходимости обращаться в КС для отмены незаконных правовых актов, которые противоречат Конституции. Они могут сами применять любую норму Конституции. Суд, установив несоответствие закона или правового акта государственного или иного органа Конституции, принимает решение на основе Конституции (т. 13, с. 389)77.

В Конституции РФ 1993 года итоги этого обсуждения концентрированно выражены нормой: «Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом» (ст. 120 ч. 2). Подобное положение в принципе не является препятствием для развития наметившейся в стране тенденции активного участия судов общей и арбитражной юрисдикции в конституционном контроле. Это осуществляется в косвенной форме, путем «отложения в сторону» неконституционного акта, в том числе и закона, и в большей мере имеет признаки конституционного надзора. В какой-то мере сдерживающими факторами этой тенденции является постановление КС РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ.

§ 2. О правовой природе и порядке формирования Конституционного суда

Немало времени участники и эксперты Конституционного совещания затратили на уяснение правовой природы и предназначения КС, объективной необходимости выделения самостоятельной формы судопроизводства – конституционного. Естественно, что, придя к определенным решениям о самостоятельности специализированного судебного органа конституционного правосудия и его исключительных полномочиях, нельзя было проигнорировать процессуальный аспект этой деятельности.

Обсуждаемый на совещании «президентский проект» Конституции не конкретизировал, в каких формах осуществляется правосудие. Верховный Суд РФ предложил включить в ст. 113 проекта новую часть о том, что судебная власть реализуется по средством конституционного, гражданского, уголовного, административного и хозяйственного судопроизводства (т. 1, с. 293). Первоначально эта поправка была отвергнута в большинстве групп совещания как излишняя детализация, подлежащая регулированию в соответствующих кодексах (т. 4, с. 238–239; т. 13, с. 69). Позднее по инициативе Председателя Верховного Суда В. М. Лебедева вернулись к этому вопросу и поддержали идею о самостоятельных формах судопроизводства (за исключением хозяйственного) (т. 13, с. 68, 77), что и воспроизведено сейчас в ст. 118 ч. 2 Конституции Российской Федерации.

Велик был разброс мнений о правовой природе КС. Ему предлагалась одна из следующих характеристик: «высший судебный орган», «орган высшего конституционного контроля», «орган высшего конституционного надзора», «высший судебный орган и орган высшего конституционного контроля», «высший судебный орган по рассмотрению вопросов о соответствии Конституции», «высший судебный орган по защите Конституции» и др. (т. 1, с. 298; т. 11, с. 21–23; т. 16, с. 169). В. М. Савицкий и М. А. Федотов предлагали в качестве компромисса использовать формулировку ст. 165 действовавшей тогда Конституции (в ред. от 21 апреля 1992 г.) и дать определение: «Конституционный Суд – высший орган по защите конституционного строя» (т. 11, с. 22–25)78. Позднее эту точку зрения разделила Л. В. Побединская (Мурманская область) (т. 19, с. 277–278). Против данной позиции выступил А. П. Венгеров, ссылаясь на то, что не только КС, но и «все другие суды защищают конституционный строй» (т. 11, с. 22).

Характеристика КС как высшего судебного органа, внесенная на рассмотрение совещания Советом судей Российской Федерации и Н. В. Витруком, а затем и Конституционным Судом, была подвергнута критике. Сначала она была выражена в форме сомнения А. М. Яковлевым, который заметил: «Конституционный Суд по уровню является таким же высшим, как и Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд. Но может быть, все-таки термин «высший» относится к той судебной системе, где есть и низшие суды, чем Конституционный Суд не обладает…» (т. 11, с. 4–5). Более категоричным был профессор В. А. Туманов, будущий Председатель КС. «Конституционный Суд, – утверждал он, – не должен быть высшим органом судебной власти… у нас вообще нет других судебных инстанций по защите прав граждан и конституционного строя, он – единственная такого рода инстанция…» (т. 11, с. 21). Н. В. Витрук, возражая против подобной аргументации, подчеркивал, что нельзя связывать статус КС с наличием судебных инстанций, что его правовая природа как высшего судебного органа обусловлена спецификой полномочий (т. 11, с. 5). Заместитель Председателя Правительства Ю. Ф. Яров также полагал, что КС является высшим судебным органом «по вопросам, которые отнесены к его ведению» (т. 4, с. 241).