Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России: статьи, выступления, интервью, документы, дневниковые и блокнотные записи (1993–2012

Рекомендации Конституционного арбитража как высоко авторитетного органа, как правило, воспринимались Конституционным совещанием и Президентом РФ, хотя отдельными политиками ставились под сомнение решения этого органа. В частности, С. М. Шахрай в письме Б. Н. Ельцину (не позднее 7 июля 1993 г.) писал: «…рекомендации Конституционного арбитража не могут рассматриваться как «истина в последней инстанции», поскольку в основе своей (из-за участия в их заседаниях «московского» большинства) не учитывают многие принципиальные требования представителей республик и регионов»29.

Демократический способ доработки проекта Конституции дополнялся подобным же подходом к согласованию этого документа с законодательными (представительными) органами государственной власти и главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 24 июля 1993 г. президент своим указом констатировал одобрение проекта Конституционным совещанием, счел необходимым провести его согласование с названными органами субъектов, а затем работой Комиссии по доработке проекта обобщить их позиции и рекомендовать соответствующие предложения30.

Как известно, президент и Конституционное совещание в течение продолжительного времени не исключали возможности рассмотрения и принятия подготовленного проекта Основного закона Съездом народных депутатов РФ. Проект Конституции, одобренный Конституционным совещанием, был представлен в Верховный Совет Российской Федерации. Однако Верховный Совет блокировал принятие новой Конституции. Это предопределило необходимость использования новых организационно-правовых форм в конституционном процессе. В целях учета общественного мнения, согласования интересов различных социальных групп и слоев населения 24 сентября 1993 г. президентом было поддержано предложение участников Конституционного совещания, входящих в группы политических партий, профсоюзных организаций, религиозных конфессий, местного самоуправления, товаропроизводителей и предпринимателей об образовании Общественной палаты Конституционного совещания, объединивших эти группы. Позднее, 11 октября 1993 г., была образована Государственная палата Конституционного совещания. Обе палаты на завершающем этапе доработки Конституции внесли существенный вклад в названный документ. В частности, еще 28 октября 1993 г. на заседании Государственной палаты мною докладывалось, что и после 12 июля 1993 года (даты одобрения проекта Конституционным совещанием) продолжалось рассмотрение материалов и предложений по проекту, поступивших от 51 субъекта РФ, что было получено около 400 конкретных предложений и замечаний к 95 статьям проекта. Комиссией по доработке проекта Конституции внесены изменения в преамбулу и 58 статей. На этом этапе были более четко даны определения Российской Федерации, правовому статусу ее субъектов, сформулированы полномочия президента и Государственной Думы по вопросам назначения председателя правительства и принятия решения об отставке правительства. Фактически заседаниями палат 28–30 октября 1993 г., решениями Комиссии конституционного арбитража от 1 ноября и заседанием рабочей комиссии по доработке проекта 29 октября была в основном закончена работа над новой Конституцией. Созданная по поручению президента рабочая группа по доработке проекта Конституции Российской Федерации (в составе А. С. Белякова, Ю. М. Лужкова, В. Н. Степанова, Б. А. Золотухина, А. А. Собчака, С. М. Шахрая, М. А. Митюкова, Б. Н. Топорнина и др.) внесла в текст проекта последние изменения, которые касались редакции статей 11 (ч. 2), 66, 73 и 7631.

По итогам Конституционного совещания Россия стала конституционной, а не конституционно-договорной федерацией: Федеративный договор перестал быть непосредственной составной частью Конституции; закреплялось равноправие всех субъектов Федерации независимо от их типа; устанавливался демократический баланс в полномочиях палат Федерального Собрания (первоначально в проекте преобладающая часть парламентских полномочий сосредоточивалась в Совете Федерации); учреждались институты контроля – Счетная палата и Уполномоченный по правам человека; ограничивались основания роспуска Государственной Думы; вводилась норма об издании указов и распоряжений главы государства при условии непротиворечия их Конституции и законам; исключалась возможность учреждения над судебного органа в виде Высшего судебного присутствия. Окончательный вариант проекта, подготовленный и предложенный Конституционным совещанием для вынесения на референдум, как обоснованно считают многие ученые, значительно отличался от исходных, так называемых президентского и парламентского проектов32.

Оставалось стилистическое и технико-юридическое редактирование документа. 5 ноября 1993 г. эту задачу президент возложил на образованную им группу по редактированию проекта Конституции РФ (в состав ее вошли крупные ученые-филологи Ю. Н. Караулов, В. П. Нерознак, Э. И. Хан Пира, ученые-юристы Р. М. Цивилев, Е. Б. Абросимова, Н. К. Воеводенко). 6–7 ноября 1993 г. была осуществлена работа по редактированию (судя по отметке С. А. Филатова на титульном листе проекта эта работа завершена в 0.30 8 ноября 1993 г.), и в этот же день проект Конституции был представлен президенту, который внес уточняющие поправки в несколько статей и в 15 ч 15 мин скрепил своей подписью проект33.

Учредительный характер подготовки проекта Конституции дополнялся демократической процедурой принятия Конституции. Голосование по проекту было всенародным. Но и референдарный порядок, по существу, был обусловлен конституционным кризисом, неспособностью парламента завершить объявленную им же конституционную реформу, а затем заблокированную в результате конфронтации с исполнительной властью, вылившейся в октябрьские события 1993 г.

12 декабря 1993 г. всенародным голосованием была принята новая Конституция и тем самым de jure был закреплен новый конституционный строй. В течение этих лет практически заново созданы все предусмотренные Конституцией государственные институты, болезненно, но последовательно учреждается принцип разделения властей и обеспечивается стабильность в государстве, созданы предпосылки для общественного согласия. Фактически Конституция 1993 года сейчас принята большинством населения, по ней живут и те, кто подвергал ее остракизму и ставил под сомнение легитимность ее принятия. Парадокс настоящего времени в том, что те, кто вчера выступал за пересмотр Конституции РФ, сегодня ее защищают. А те, кто отстаивал незыблемость Основного закона, сейчас активно его преобразуют через изменения и дополнения федеральных законов, устанавливающих общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Это противоречие, вероятно, обусловлено не только социально-экономическими и политическими противоречиями в обществе, но и процедурными особенностями принятия в недавнем прошлом ныне действующей Конституции Российской Федерации.

Конституционное совещание 1993 г.:

дискуссии о социальном государстве34

1. Проблема социального государства не нова. Ее идеологические истоки в зарубежном и российском государствоведении имеют глубинные корни. В частности, в Германии они появились задолго до политики Людвига Эрхарда и, естественно, Основного закона ФРГ 1949 г. Следует отметить, что фактически идея социального государства в Германии в некоей мере связывается уже с политикой Бисмарка. «С целью противодействовать социалистской пропаганде, – свидетельствовал еще французский автор Ш. Сеньобос, – Бисмарк старался сделать империю популярной; он побудил парламент устроить имперское страховое учреждение для улучшения материального положения рабочих. Эти меры и получили название социальной помощи35, идея которой затем поддерживалась либо трансформировалась в «государственный социализм», «христианский социализм» и, наконец, в «социальное государство». В научный же оборот понятие «социальное государство» было введено в середине XIX в. немецким ученым Л. Штайном36.

В России идея социального государства объективно обусловлена многими историческими аспектами государственной и общественной жизни, а именно извечным противостоянием общества и государства, патерналистской функцией Российского государства в прошлом, восприятием его «батюшкой государем государством», главным двигателем политической истории.

Патерналистское государство в качестве идеологических концепций в российской истории корнями имела сначала самодержавие и православие, впоследствии «социализм», а сейчас симбиоз либеральных и социалистических идей. Отсюда различия в политической психологии социальных групп в России и в развитых странах, полярные взгляды на роль государства в экономике и социальном развитии населения. Трактовка социального государства в России, как ни странно, возникла на стыке российского либерализма и так называемого ревизионистского марксизма и, естественно, западного опыта. Социальное государство – социально-правовое государство, или, по другому, социально-справедливое государство. Такое понимание государства впервые прозвучало в русском ревизионистском марксизме, видными представителями которого были П. Б. Струве, А. С. Изгоев, Б. А. Кистяковский. Формулу «социалистическое правовое государство» он впервые употребил в 1909 г. в работе под аналогичным названием37. В русской либеральной философии через идею «права на достойное существование» к этому впервые подошли Вл. Соловьев, теоретики партии кадетов П. И. Новгородцев, Л. Петражицкий, С. Гессен38.

Переплетение социальных и либеральных начал в развитии государств в первой четверти XX в. вызвал серьезный спор в отечественной и иностранной юридической литературе, сутью которого было выявление, интересам какого сословия или класса в большей мере соответствуют принципы правового государства и насколько они могут быть положены в основу социальных реформ и согласовываться с идеей социального государства. Б. А. Кистяковский в работе «Социальные науки и право» полагал, что правовое государство – это социальное государство. Известный русский цивилист П. А. Покровский в книге «Основные проблемы гражданского права» (М., 1916), а также один из теоретиков – немецких социалистов Шумппетер (1921 г.) доказывали, что социалистические идеи (тогда напрямую отождествляемые с социальными) в корне противоположны началам правового государства, они ближе к принципам полицейского абсолютизма, чем современного для того времени конституционного строя.

Аналогичные «смятения» и юридические «качели» свойственны рассуждениям П. И. Новгородцева («Кризис современно го правосознания»), Н. М. Тоцкого («Кризис науки государственного права»), работам Острогорского и Ратенау («Новое государство»)39. Поэтому, на наш взгляд, для того времени одной из актуальных теоретических и практических проблем была оценка и обеспечение соответствия предпосылок конституционного строя (разделение властей, парламентаризм, народный суверенитет) принципам социальной солидарности и справедливости даже в тех случаях, если их не трактовали в сугубо «социалистическом» аспекте. Все это нашло отражение в некоторых конституциях того времени (Веймарской Германии 1919 г., Чехословакии 1920 г.). Интересно, что уже эти конституции (например, ст. 151 и раздел 5 Германской конституции) формально провозглашали принцип права на достойное существование, о котором у нас в начале прошлого века писали Покровский и Новгородцев. Этим, как справедливо заметил А. Ладыженский, существенно дополнялась Французская декларация 1789 г. Но и на собственность комментируемая конституция смотрит не только как на право, но и как на обязанность. Собственность, выражаясь языком Дюги, является социальной функцией. «Собственность обязывает, а потому пользование ею должно быть в то же время служением общему благу», – гласит Веймарская конституция. Она же предусматривала при определенных условиях обобществление собственности за справедливое вознаграждение и предполагала при определенных условиях обеспечить сотрудничество всех производительных сил населения. Таким образом, создавались основы для социализации государства.

Впоследствии в западной политологии сформировалась концепция выделения трех основных типов социального государства: либерального, консервативного, социал-демократического с соответствующими теоретическими обоснованиями40.

Российский опыт как того времени, так и других периодов, в том числе и мрачных, тоже изобилует примерами поиска социальной поддержки государства. В этом плане, как пишет группа авторов во главе с B. C. Нерсесянцем, «в поисках социальной справедливости государство декларировало в позитивном законе социальные права, желая иметь респектабельный ореол заботы о правах граждан. Достаточно вспомнить весьма обширный раздел о правах в Основных законах от 26 апреля 1906 г., в Конституциях СССР 1936 и 1977 годов, да и в Конституции Российской Федерации 1993 года. Но опыт показывает, что многие попытки придания государству статуса «социального» оказывались декларативными либо демагогическими»41. В связи с этим не оправдали себя и достаточно широкие идеологические исследования социальной политики, осуществляемые в 70—80-х гг. в партийной литературе42. Поэтому в исторической перспективе мы лишь у истоков «наполнения» термина «социальное государство» достойным реальным политико-экономическим содержанием, в то время как во многих западных странах уже рассуждают о глобализации социального государства43.

2. Идея социального государства в прямой либо косвенной формах была выражена практически во всех проектах Конституции Российской Федерации 1993 года. Различия же в этой идее состояли в ее конкретном содержании и в терминологической технике изложения. Например, в проекте, подготовленном Конституционной комиссией Съезда народных депутатов, ст. 9 под названием «Социальное государство» определяла социальные задачи Российской Федерации, общие вопросы охраны труда и здоровья людей, социальной поддержки и защиты, пенсионного обеспечения, демографической политики, экологической безопасности и рационального природопользования44. В проекте, подготовленном по решению Политсовета РДДР, социальный аспект был выражен менее внятно (ст. 13 и 14), хотя по своему содержанию мало чем уступал предыдущему проекту45. При отсутствии термина «социальное государство» проект группы на родных депутатов Российской Федерации левой ориентации практически сохранял гл. 3 «Социальная политика» прежнего патерналистского содержания.

Естественно, что поиск решения проблемы социального государства развернулся вокруг опубликованного 30 апреля 1993 г. в газете «Известия» проекта Конституции (Основного закона) Российской Федерации, именуемого сейчас условно «президентским проектом». Слабостью этого проекта явилось отсутствие в нем понятия «социальное государство», хотя многие вопросы самой социальной политики страны в проекте предусматривались. Все это вызвало определенную полемику на Конституционном совещании по проблеме социального государства. По состоянию на 3 июня 1993 г. появились предложения о дополнении ст. 1 проекта Конституции после слова «демократическое» термином «социальное» государство. Авторами предложения были профессора С. В. Поленина, Б. А. Страшун, а также администрации Пермской, Астраханской областей, Тверской Областной совет46. Оно было также поддержано на заседании групп представителей региональных органов государственной власти по доработке проекта Конституции Российской Федерации. В частности, на заседании 7 июня 1993 г. профессор В. В. Невинский в связи с обсуждением основ конституционного строя предложил сформулировать ст. 1 проекта Конституции Российской Федерации в редакции: «Российская Федерация, Россия есть суверенное, демократическое, правовое, светское и социальное государство, высшими ценностями которого признаются достоинство и неотъемлемые права и свободы человека». Причем ученый предложил каждый из названных принципов наполнить конкретным содержанием, ссылаясь на «европейское государственное конституционное право» и соглашаясь с формулировкой, выработанной в проекте Конституционной комиссии47.

Вокруг предложения В. В. Невинского на этом заседании разгорелся спор. Один из экспертов, фамилия которого, к сожалению, не оказалась зафиксированной в стенограмме, возразил против дополнения ст. 1 проекта словом «социальное», мотивируя тем, что оно «вытекает по сути… из всех остальных статей». С ним согласился С. Н. Кожевников. Но ряд участников Конституционного совещания (Л. A. Коршунов и др.) не разделили такую позицию, проводя различие между понятиями «правовое» государство и «социальное» государство, требовали упоминания в Конституции «о социально-правовой государственности», поскольку «социальное» означает, что государство социально-ориентированное, имеет своей целью осуществлять цели социальной справедливости, ведет социальные программы, помогает бедным, осуществляет широкую социальную политику по мере возможности. Вот какой смысл заложен в понятие «социальное правовое государство», заявлял один из оппонентов. В результате разногласий проблема потребовала дополнительной экспертной проработки48.

Аналогичная дискуссия по поводу социального государства развернулась 7 июня 1993 г. на Конституционном совещании и в группе представителей местного самоуправления по доработке Конституции Российской Федерации. Участник совещания Е. М. Марков полагал, что «введение предполагаемого термина усилит социальную направленность государства». Другой участник этого совещания, председатель горсовета Рязани С. В. Вобленко, возражал против такой постановки вопроса по двум причинам. В «Конституции, – заявил он, – во-первых, должны быть записаны только те термины, которые в юридической практике вообще могут быть истолкованы однозначно. Слово «социальное» в данном случае дает возможность давать любую трактовку и предъявлять любые претензии властям только потому, что кому-то кажется, что это не «социальное»… И второе. Социальное государство является итогом определенного исторического развития, определенного его этапа, и итогом борьбы совершенно разных политических, экономических и прочих сил». А поскольку такого итога пока нет, то, по мнению С. В. Вобленко, преждевременно включать в Конституцию положение о социальном государстве.

С позиции полярного понимания «социального государства» и «демократического государства» к возникшей проблеме подошел и участник совещания Н. В. Быков (Ассоциация районных Советов городов Сибири и Дальнего Востока). Он прямо заявил, что «демократическое и социальное государство не могут рядом стоять, так как, по сути, несут совершенно разную направленность по отношению к человеку, обществу, государству. Демократическое предполагает некоторые ограничения, а социальное – это без всяких ограничений, ближе к какому-то коммунистическому обществу… Социальное государство противопоставляется либеральному государству. Либеральному государству, которому безразлично проведение социальных реформ, а современные западные государства, как правило, социальные».

Как видно из процитированных мною мнений, и в этой группе Конституционного совещания на первом заседании идея закрепления в Конституции термина «социальное государство» не получила поддержки49.

Весьма оживленно проблема социального государства в тот же день обсуждалась в третьей группе Конституционного совещания – представителей политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и конфессий, на которой председательствовал А. А. Собчак.

Участник совещания С. Н. Красавченко (Вольное экономическое общество России) предложил снять поправку о включении в ст. 1 проекта термина «социальное государство», ссылаясь на то, что это сугубо «социалистическое выражение типа «социально-ориентированная экономика», но у нас нет никакой экономики, ориентированной на все общество. Против такой точки зрения категорически возразил профессор М. В. Баглай: «Это совершенно неверно, что тут попахивает каким-то социализмом… Эта концепция, которая принята в западном мире, во всей мировой конституционной теории, воплощена в тексты конституций послевоенных Франции, Италии, Германии, Испании, означает обязанность государства заботиться о своих гражданах. Большая и очень мудрая концепция. Поэтому обязательно это должно остаться как характеристика нашего государства». М. В. Баглая поддержали Л. H. Завадская (Союз женщин России) и А. С. Алексеев (Конфедерация свободных профсоюзов России), М. В. Сеславинский (Российский творческий союз работников культуры), О. В. Соколов (Молодежное движение в поддержку народной партии «Свободная Россия»).

Однако убедительные аргументы М. В. Баглая и других названных участников совещания неожиданно придали дискуссии более ожесточенный идеологический подтекст. Н. В. Соловьев (Российская конфедерация свободных профсоюзов) заявил: «Под видом социального государства… протаскивается тоталитарное государство, которое хватает человека и в общем-то не отпускает на самостоятельную жизнь, якобы заботясь о нем». К сожалению, такая позиция была поддержана А. А. Собчаком, который привел «исторический аргумент» о том, что якобы слово «социальный» появилось в Конституции вначале у национал-социалистских режимов, затем оно было включено в соответствующие конституции как результат компромисса. «Так возникло понятие «социальное государство», – заявил А. А. Собчак50.

Но при этом он подчеркнул, что «в принципе… концепция социального государства имеет право на существование, и она реализуется в определенном плане – в гуманном, гуманитарном. Но здесь есть одна проблема… Когда мы говорим о социальном государстве, мы говорим о приоритете общества. Социальный – это общественный, когда господствует приоритет общественных интересов над личными, над индивидуальными. И всегда это понятие «социальное» можно использовать для того, чтобы вторую часть – приоритет личных интересов – отмести в сторону и вернуться к нашему прежнему, советскому, социалистическому принципу, что коллективное, социальное, государственное всегда выше индивидуального, личного, человеческого»51.

Естественно, что придание проблеме «социального» государства идеологической окраски не способствовало положительному решению вопроса об обсуждаемой поправке и на этом заседании.

На последующих заседаниях первого этапа Конституционного совещания его участники подходили к проблеме социального государства уже через ракурс конституционного закрепления в проекте положения о проведении государством социальной политики, обеспечивающей необходимые возможности для развития личности и направленной на достижение благосостояния человека и общества (ст. 10). Но и такой подход вызвал определенную критику. В частности, председатель Свердловского областного совета А. В. Гребенкин утверждал: «Дело в том, что социальное государство, которое мы провозгласили в первой главе, далеко не то, что социалистическое государство. И эту разницу надо чувствовать. Введением статьи десятой мы делаем в этом разделе Конституции некоторый перекос в патернализм, в такую всеобъемлющую заботу государства над человеком». Чтобы этот перекос устранить, А. В. Гребенкин предложил упростить ст. 10 проекта и записать: «Государство не препятствует экономической свободе, активности предпринимательской инициативы граждан по обеспечению экономического благополучия для себя и своей семьи». Тем самым, считал участник совещания, мы достигнем две цели. Во-первых, подтвердим приверженность социальному государству. Во-вторых, обозначим значение экономической свободы личности гражданина Российской Федерации. С такой интерпретацией спорил С. А. Каронков (Вологодская область), полагая, что ст. 10 развивает термин «социальное государство», являющийся элементом социал-демократической идеи, которая предложением А. В. Гребенкина «уравновешивается идеей либеральной». Но и этот подход является идеологизацией государства, с чем в принципе нельзя согласиться52. Однако позицию С. А. Каронкова участники совещания не разделили и, дополнив оспариваемую ст. 10 проекта рядом положений, практически сформулировали предварительный подход к содержанию понятия «социальное государство»53.

А уже на заседании группы представителей региональных органов государственной власти 13 июня 1993 г. члены совещания констатировали: «На данном этапе мы закрепляем статью 1 (в которой давалось определение понятия нашего государства. – M. M) в следующей редакции: «Российская Федерация – Россия есть суверенное, демократическое, федеративное, правовое, светское, социальное государство с республиканской формой правления»54. Это являлось прогрессивным шагом в продолжающейся дискуссии, несмотря на необъяснимую связь понятий «светское» и «социальное».

Но в другой группе Конституционного совещания – в группе товаропроизводителей и предпринимателей – П. Б. Щелищ (Союз потребителей Российской Федерации) предложил иную интерпретацию характеристики государства, заключающуюся в том, чтобы заменить слова «свободное, правовое, светское» на «демократическое, правовое и социальное». Весьма близка к этому была и точка зрения судьи Конституционного суда Российской Федерации Б. С. Эбзеева. «Мы, – изначально заявил он, – утверждаем и закладываем мысль, что во всяком случае… наше государство является не только демократическим, но и социальным государством. Проблема социального… касается всех и каждого». Этим тезисам вновь возражал председательствующий А. А. Собчак. «Слова «социальное», – заметил он, – бояться не нужно, но слово «социальное» в применении к государству – более или менее бессмысленное понятие». И предложил включить в проект Конституции положение о том, что государство» проводит определенную сильную социальную политику, направленную на…»55.