Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография

Н. И. Матузов и А. В. Малько под правовым статусом понимают признанную Конституцией России и законодательством совокупность прав и обязанностей субъектов, а также полномочий органов и должностных лиц, с помощью которых они выполняют свои социальные роли. В структуре правового статуса указанные ученые выделяют: законные интересы, правосубъектность, гражданство, юридическую ответственность, правовые принципы и т. д. Наличие или отсутствие каждого из перечисленных элементов будет зависеть от того, какой конкретно субъект права является объектом исследования[95].

По мнению С. А. Авакьяна, под статусом необходимо понимать «оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия»[96].

Таким образом, исходя из смысла местного самоуправления, определения местного самоуправления в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» и общетеоретических подходов к понятию правового статуса субъекта общественных отношений, правовой статус населения муниципального образования должен характеризоваться следующими чертами:

– закрепление правового статуса населения нормами соответствующей отрасли российского права;

– отношение населения к органам государственной власти и органам местного самоуправления;

– наличие интересов и целей населения;

– наличие полномочий населения и форм их реализации;

– наличие ответственности населения за принимаемые им решения.

Заметим, что правовой статус населения муниципального образования не идентичен правовому статусу человека и гражданина. По этой причине, например, мы не рассматриваем элементом правового статуса населения муниципального образования гражданство.

Итак, под правовым статусом населения муниципального образования следует понимать закрепленное нормами муниципального права России фактическое положение населения муниципального образования в системе муниципально-правовых отношений, характеризующееся относительной самостоятельностью от органов государственной власти Российской Федерации в принятии решений, по решению вопросов местного значения самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления в своих интересах и под свою ответственность.

Вторым, но не менее значимым субъектом системы местного самоуправления, являются органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют:

– представительный орган муниципального образования,

– глава муниципального образования,

– местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),

– контрольный орган муниципального образования,

– иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Обязательным, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом, является наличие в структуре органов местного самоуправления:

– представительного органа муниципального образования,

– главы муниципального образования,

– местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

Другие органы местного самоуправления являются факультативными (например, контрольный орган местного самоуправления).

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

По нашему мнению, существует принципиальная разница между понятиями «органы местного самоуправления» и «органы муниципального образования», которая прямо не отражена в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», но важна с точки зрения институционализации местного самоуправления в России на современном этапе.

Полагаем, что под органами местного самоуправления следует понимать обособленные, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, органы муниципального образования, получившие легитимность от населения непосредственно или от органов, сформированных непосредственно населением.

К таким органам, в современной российской системе местного самоуправления, будут относиться представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), т. е. те органы, которые Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ выделяет в качестве обязательных).

В свою очередь, органы, которые создаются в целях исключительно муниципального управления, не должны называться органами местного самоуправления, так как в них отсутствует элемент общественного, и население к их созданию отношения не имеет.

Соответственно, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует конкретизировать систему органов муниципальных образований, разделив их на органы местного самоуправления и муниципального управления, указав особый статус местной администрации, которая является органом местного самоуправления по сути и органом муниципального управления по целевому назначению, и муниципальной избирательной комиссии.

Относительно правового статуса органов местного самоуправления можно высказать те же теоретические доводы, что и в отношении правового статуса населения муниципального образования.

Соответственно, под правовым статусом органов местного самоуправления следует понимать закрепленное нормами муниципального права России фактическое положение органов местного самоуправления в системе муниципально-правовых отношений, характеризующееся относительной обособленностью от органов государственной власти, разделением компетенции между органами местного самоуправления, наличием гарантий деятельности и ответственности на невыполнение или нарушение выполнения своих полномочий, а также направленностью на решение вопросов местного значения в интересах населения муниципального образования.

Нужно сказать, что важным направлением совершенствования действующего законодательства Российской Федерации, по мнению ряда специалистов, является точное нормативное регулирование правового органа и должностных лиц местного самоуправления. Так, Председатель комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ В. С. Мокрый высказался еще в начале 2000-х годов о том, что «конкретизация конституционного статуса органов местного самоуправления, а также их должностных лиц является одним из направлений реформы всего комплекса законодательства в области местного самоуправления, которая способна решить многие проблемные ситуации в данной сфере»[97].

Выделив основные субъекты системы местного самоуправления, необходимо отметить, что дополнительными субъектами, но также существенно влияющими на организацию и осуществление местного самоуправления, являются выборные и иные должностные лица местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения и граждане.

При этом, укажем на то, что, по нашему мнению, субъекты системы местного самоуправления не то же самое, что субъекты муниципально-правовых отношений.

Под муниципально-правовыми отношениями можно понимать урегулированные нормами муниципального права общественные отношения в сфере местного самоуправления[98].

Под субъектами муниципально-правовых отношений, в свою очередь, необходимо понимать их участников. В современной юридической литературе распространена классификация субъектов муниципально-правовых отношений на три группы, в зависимости от характера их участия в осуществлении местного самоуправления[99]:

1) муниципальное образование – населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

2) субъекты, наделенные правом принимать решения (или участвовать в их принятии) по вопросам местного значения – например, население муниципального образования, должностные лица и органы местного самоуправления, граждане и т. д.;

3) субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления – например, государственные органы, общественные объединения и т. д.

Как видно, субъектами муниципально-правовых отношений являются как внутренние факторы, имеющие отношение непосредственно к муниципальному образованию (население, органы и должностные лица местного самоуправления), так и факторы внешние (например, государство, органы государственной власти и их должностные лица). По нашему мнению, внешние факторы муниципально-правовых отношений не могут являться субъектами системы местного самоуправления.

Между тем выделение только субъектов системы местного самоуправления не является достаточным для раскрытия этого понятия. Важно определиться, зачем и по поводу чего субъекты вступают во взаимодействие, тем самым заставляя систему местного самоуправления приходить в движение.

По нашему мнению, взаимодействие всех субъектов системы местного самоуправления происходит по поводу организации и осуществления (в том числе и исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий) местного самоуправления.

М. С. Семенова справедливо отмечает, что «Для Российской Федерации характерно многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления. Это обусловлено такими причинами, как влияние федеративного устройства Российской Федерации, наличие субъектов Российской Федерации, отличающихся самобытностью, особенностью исторических и местных традиций в силу, в том числе, и многонационального состава населения нашей страны, а также разнообразием основных типов населенных пунктов»[100].

Можно сказать, что население муниципального образования участвует как в организации, так и в осуществлении местного самоуправления, вступая в отношения с органами местного самоуправления (или не принимая участия в таковых), которые в свою очередь также участвуют как в организации, так и в осуществлении местного самоуправления.

Конечно, приведенная нами выше система местного самоуправления является достаточно схематичной и на практике выглядит сложнее благодаря разнообразным и многочисленным общественным отношениям, возникающим, изменяющимся и прекращающимся по поводу организации и осуществления местного самоуправления. При этом, система местного самоуправления проявляется в единстве и взаимосвязи своих элементов (субъектов).

Единство системы местного самоуправления проявляется также в том, что «все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или подотчетности и подконтрольности. Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь»[101].

Отметим, что в науке муниципального права существует подход к системе местного самоуправления как сочетанию субъектов местного самоуправления и форм волеизъявления населения при осуществлении местного самоуправления.

Так, по мнению Л. А. Нудненко, «элементы системы местного самоуправления можно подразделить на обязательные и факультативные. К числу обязательных для системы местного самоуправления относятся: выборные, исполнительные органы, должностные лица местного самоуправления; муниципальные выборы; в случаях, предусмотренных законом, собрания (сходы) граждан, выполняющие функции представительного органа местного самоуправления. Остальные элементы системы местного самоуправления являются факультативными. Обязательные элементы местного самоуправления являются постоянными, факультативные – временными»[102].

Мы не можем согласиться с таким подходом, когда в систему местного самоуправления включаются формы непосредственного волеизъявления, так как система местного самоуправления, как любая механическая, биологическая или социальная система, должна состоять из неких элементов (субъектов), которые находятся во взаимодействии между собой. А вот взаимодействие между элементами системы местного самоуправления может быть с качественной и содержательной стороны охарактеризовано через формы непосредственного волеизъявления населения муниципального образования.

Также охарактеризовать взаимоотношения и связи между субъектами системы местного самоуправления, которые могут придать динамику системе, можно через полномочия органов местного самоуправления и полномочия населения, объединенные законодательством понятием компетенции местного самоуправления.

Далее коротко рассмотрим, как система местного самоуправления закрепляется в конституционно-правовом законодательстве стран СНГ.

После распада СССР институт местного самоуправления получил достаточно широкое распространение в бывших советских республиках – государствах – участниках Содружества Независимых Государств. В то же время не во всех зарубежных странах СНГ учрежден институт местного самоуправления в том смысле, как он понимается в настоящее время в России.

В конституциях государств – участников СНГ вопросы регулирования организации и осуществления местного управления и самоуправления освещены по-разному. И дело здесь не только в том, что в рассматриваемых нами постсоветских государствах система местного самоуправления появилась не эволюционным, а нормативным путем, но и в том, что модели организации местного самоуправления в этих странах относятся к общей модели – смешанной.

Как отмечается в современной научной литературе, «особое место в конституциях государств – участников СНГ занимает регулирование компетенции, состава и функций органов местной власти (Таджикистан), местного государственного управления и самоуправления (Казахстан), местных органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления (Украина). Несмотря на определенные различия в названии разделов конституций, права местных органов в них определены довольно широко и не противоречат полномочиям центральной власти»[103].

Как показал проведенный анализ, в конституциях и законодательстве стран Содружества система местного самоуправления аналогична системе, закрепленной в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. и законодательстве Российской Федерации. Соответственно, законы этих государств основными субъектами местного самоуправления признают органы местного самоуправления и население[104].

Наиболее важным является вопрос о соотношении власти населения и власти органов местного самоуправления в системе местного самоуправления Российской Федерации и зарубежных стран СНГ.

Как известно, население по объективным причинам не может в принципе самостоятельно управлять делами местного сообщества, профессионально и компетентно решать огромное количество вопросов местного значения. Следовательно, необходимо создание «профессиональных» субъектов, которые будут компетентно и эффективно решать вопросы местного значения в интересах населения муниципального образования.

Такими субъектами в системе местного самоуправления выступают органы местного самоуправления. Это правило неизменно для всех стран мира, учредивших этот институт.

Для европейских государств, при создании системы местного самоуправления обязательным является принцип наличия в системе органов местного самоуправления выборного органа, который прямо закреплен в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.

В Российской Федерации, как нами было отмечено, принцип обязательности представительных органов в системе местного самоуправления реализуется в п. 2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанная норма устанавливает обязательный характер выборных самоуправленческих органов в границах муниципальных образований. Представительные органы местного самоуправления формируются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Именно закрепление этого принципа в законодательстве государства и реализация его на практике в системе местного самоуправления делает местное самоуправление подлинной формой народовластия.

Компетенция органов местного самоуправления во всех странах мира является в общих чертах типичной: управление муниципальным имуществом, принятие нормативных правовых актов, принятие и исполнение местного бюджета, межмуниципальное сотрудничество, взаимодействие с органами государственной власти и др. Можно сказать, что полномочия органов местного самоуправления лежат в двух взаимосвязанных областях: местном самоуправлении и муниципальном управлении.

А. Ф. Палагнюк справедливо подмечает, что «…эффективность муниципальных систем управления во многом зависит от четкого распределения полномочий и ответственности между составляющими эти системы органами и должностными лицами с учетом реальных возможностей и функциональной специфики каждого из них. В связи с этим, важное значение приобретает вопрос, касающийся разграничения функциональных компетенций не только между органами государственной власти субъектов и муниципальными структурами, но и внутри самой системы местного самоуправления, сложившейся в границах того или иного муниципального образования»[105].

Как показал анализ законодательства Российской Федерации и стран Содружества о местном самоуправлении, компетенция населения сводится в основном к формам непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления (по аналогии с российским законом «Об общих принципах организации местного самоуправления…» от 6 октября 2003 г.): выборы, референдум, территориальное общественное самоуправление, отзыв депутата представительного органа и др. Компетенция населения лежит исключительно в плоскости местного самоуправления и не распространяется на сферу муниципального управления.

Также отметим, что субъекты местного самоуправления в зарубежных странах, реализуя свои полномочия, вступают во взаимоотношения друг с другом по поводу организации и осуществления местного самоуправления, что и делает рассматриваемую систему завершенной.

Как отмечает Л. Т. Чихладзе, «сравнительно-правовой анализ опыта муниципального строительства в таких ведущих демократических государствах, как Великобритания и Соединенные Штаты, показал, что местное самоуправление может осуществляться как присутствием (романо-германская модель), так и без присутствия назначаемых из центра представителей государственной власти (англосаксонская модель). Более того, в европейских странах просматривается определенная тенденция сокращения собственно коммунальных дел и расширения обязательных, а также делегированных полномочий. Иными словами, появляются новые условия для обсуждения вопроса об интеграции местных органов в государственный механизм с целью приспособления их к решению задач, имеющих общегосударственное значение»[106].

В отношении Российской Федерации В. А. Холоповым замечается, что «муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти: четко выраженный институализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней лицам; возможность использования средств легитимного насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета»[107].

Соответственно, российская система местного самоуправления в условиях смешанной правовой системы России, которая тяготеет к романо-германской модели, стремится к большей интеграции с органами государственной власти. Точнее, действующим законодательством России о местном самоуправлении к этому сделаны все предпосылки.

В завершение этой части работы мы пришли к следующим выводам:

– система местного самоуправления в России и зарубежных государствах имеет ряд общих черт, к которым можно отнести выделение основных субъектов местного самоуправления (населения или органов местного самоуправления), определение связей между ними через полномочия органов местного самоуправления и население;

– система местного самоуправления в зарубежных странах и в России проявляет тенденцию на сближение с государственным аппаратом, вернее государствами создаются к тому условия;

– под правовым статусом населения муниципального образования следует понимать закрепленное нормами муниципального права России фактическое положение население муниципального образования в системе муниципально-правовых отношений, характеризующееся относительной самостоятельностью от органов государственной власти Российской Федерации в принятии решений по вопросам местного значения самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления в своих интересах и под свою ответственность;

– под правовым статусом органов местного самоуправления следует понимать закрепленное нормами муниципального права России фактическое положение органов местного самоуправления в системе муниципально-правовых отношений, характеризующееся относительной обособленностью от органов государственной власти, разделением компетенции между органами местного самоуправления, наличием гарантий деятельности и ответственности на невыполнение или нарушение выполнения своих полномочий, а также направленностью на решение вопросов местного значения в интересах населения муниципального образования;

– взаимодействие всех субъектов системы местного самоуправления происходит по поводу организации и осуществления (в том числе и исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий) местного самоуправления;

– население муниципального образования участвует как в организации, так и в осуществлении местного самоуправления, вступая в отношения с органами местного самоуправления (или не принимая участия в таковых), которые в свою очередь также участвуют как в организации, так и в осуществлении местного самоуправления;

– содержательным наполнением системы местного самоуправления являются взаимосвязи и взаимоотношения между субъектами (элементами) системы, выражающиеся в реализации субъектами своих полномочий по отношению друг к другу и по решению вопросов местного значения;

– в целях институционализации местного самоуправления в России на современном этапе предлагаем понимать под системой местного самоуправления совокупность основных и дополнительных элементов (субъектов), вступающих во взаимодействие друг с другом по поводу реализации своих полномочий в сфере организации и осуществления местного самоуправления. Основными субъектами системы местного самоуправления в Российской Федерации являются население муниципального образования и органы местного самоуправления муниципальных образований.

Глава II

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ

ПУБЛИЧНО-ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Местное самоуправление как уровень публичной

власти в Российском государстве

Достаточно ярко это показывает, например, определение местного самоуправления, трактуемого как право и способность муниципальных органов регулировать значительную часть общественно значимых дел и управлять ею, действуя в рамках законности, под свою ответственность и в интересах местного сообщества, закрепленное в Европейской хартии местного самоуправления[108]. Таким образом, в данном определении сложное и многогранное явление местного самоуправления предстает прежде всего как управленческая деятельность, хотя и специфического характера.

Интересно, что в одноименных российских федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления 1995 и 2003 гг. содержащиеся в них определения местного самоуправления хотя и серьезно отличаются между собой, однако закрепляют другой, по сравнению с Европейской хартией местного самоуправления, подход. Как известно, Федеральный закон 1995 г. в определении местного самоуправления делает акцент на право населения на решение вопросов местного значения, а Федеральный закон 2003 г., не отказываясь и от признания этого права, называет местное самоуправление, в первую очередь, формой реализации власти народа.

С одной стороны, это делает подход российского законодателя к абстрактной законодательной трактовке местного самоуправления более демократичным, что следует отнести к позитиву. С другой стороны, отсутствие в обоих (в том числе действующем) легальных определениях местного самоуправления прямого упоминания о местном самоуправлении как управленческой деятельности нельзя отнести к их достоинствам. Между тем, местное самоуправление, безусловно, является видом управленческой деятельности, более того – управленческой деятельности на одном из уровней публичной власти.