Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография

Совершенно прав А. П. Анисимов, который пишет: «поэтому сегодня представляется необходимым дальнейший поиск механизма участия общественности в принятии решений, учета мнения и интересов населения в деятельности органов публичной власти»[64].

В целях формирования механизма согласования интересов при принятии управленческих решений, на уровне муниципальных образований разумным выглядит применение такого метода, как социальная диагностика.

Согласно экоантропоцентрической концепции Т. М. Дридзе, отношения человека со средой обитания строятся как опосредуемые обстоятельствами его личной и социокультурной жизни многомерные пространственно-временные, прямые и обратные связи с окружением. Одна и та же ситуация может по-разному оцениваться отдельными людьми. Особенно это проявляется при возникновении проблемной (или конфликтной) жизненной ситуации. Эта ситуация требует от человека повышенной целенаправленной активности, выработки жизненно важных решений, а также выбора той или иной стратегии деятельности, средств и способов достижения желаемого результата[65].

Следовательно, при возникновении ситуаций, требующих учета мнения населения, необходимо учитывать также различные социальные факторы (социальный состав участников согласительных процедур, их уровень жизни, доходы, доступность различных благ и услуг, так как большинство из них предоставляются именно на местном уровне, и т. д.). Такой подход к проблеме при принятии управленческого решения вынуждает органы местного самоуправления напряженно работать по повышению уровня жизни населения хотя бы с целью снизить уровень социальной напряженности и свести к минимуму блокирование населением инициатив органов местного самоуправления в области муниципального управления.

Как пишет М. С. Трофимов, «но и только цели уменьшения уровня социальной напряженности в обществе будет недостаточно для придания на законодательном уровне мнению населения, выявленного на основе публичных слушаний и опросов граждан, обязательного характера.

По нашему мнению, такая мера должна также служить защитным механизмом приоритетных направлений развития муниципальных образований, устанавливаемых в законодательстве субъектов Российской Федерации в той или иной области деятельности местного самоуправления и связанных с решением вопросов местного значения.

В том случае, если деятельность органов местного самоуправления, проект нормативного правового акта муниципального образования, может нанести ущерб приоритетам развития муниципального образования, население вполне может «блокировать» реализацию такого решения или нормативного правового акта. Таким образом, обязательный характер мнения населения при обязательности проведения согласительных процедур будет играть охранительную функцию»[66].

По мнению автора, формирование правового механизма согласования интересов населения и органов местного самоуправления при принятии решений по вопросам местного самоуправления должно основываться на следующих принципах:

– приоритета прав и свобод человека и гражданина;

– сочетания частных и общественных интересов;

– обязательности решений населения, принятых на основе императивных форм прямого волеизъявления;

– закрепления в законодательстве на уровне субъекта Российской Федерации и уставе муниципального образования приоритетных направлений развития муниципального образования, принятие решений по которым зависит в большей степени от органов местного самоуправления, а мнение населения может иметь лишь рекомендательный характер;

– максимального учета органами местного самоуправления мнения населения, вне зависимости от степени его императивности.

В то же время в условиях отсутствия реального механизма согласования мнений при принятии решений по вопросам местного значения, органы местного самоуправления еще в большей степени ответственны за принимаемые ими решения, а в качестве способов согласования интересов могут быть использованы закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В завершение этой части работы мы пришли к следующим выводам:

– в целях институционализации местного самоуправления в России на современном этапе важно определиться с пространственными рамками местного самоуправления, под которыми действующее законодательство предлагает понимать территорию муниципального образования;

– общая конституционная гарантия того, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, фактически означает, что на различных территориях России, отвечающих требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. для образования муниципального образования, таковое может быть создано и в его границах будет осуществляться местное самоуправление;

– в условиях федеративного устройства России публичная власть разделена по горизонтали на три уровня: федеральную государственную, государственную власть субъектов РФ, власть местного самоуправления;

– основным источником и носителем власти в муниципальном образовании является его население, которое, соответственно, осуществляет местное самоуправление самостоятельно и (или) через формируемые им органы местного самоуправления;

– уровень местного самоуправления является относительно самостоятельным от государственной власти и, соответственно, население в соответствии с законом на этом уровне может реализовывать свое право на самоуправление;

– закрепленный в законодательстве России и субъектов Российской Федерации перечень вопросов местного значения и полномочий по их решению не может быть реализован населением самостоятельно в силу специфики этого субъекта муниципально-правовых отношений, соответственно, население реализует свое право на самоуправление в основном через органы местного самоуправления, которые обязаны действовать в интересах населения и для удовлетворения потребностей населения;

– право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения означает относительную автономность не от органов муниципального образования, а от органов государственной власти. Принятие решений происходит независимо от государства, но совместно органами местного самоуправления и населением. При этом, органы муниципального образования должны согласовывать принимаемые ими решения по вопросам местного значения с населением, используя различные механизмы согласования интересов.

§ 3. Местное самоуправление

как форма народовластия

Практически каждый из активно занимающихся исследованием местного самоуправления российских ученых предлагает определенный набор подходов к пониманию местного самоуправления, доказывая правильность той или иной точки зрения. Однако все предложения, так или иначе, как мы отмечали ранее, строятся вокруг трех основных подходов.

Необходимость выделения отдельных подходов к понятию местного самоуправления продиктована сложностью самого института местного самоуправления, столь многогранного и сложного, что рассмотрение его только с одной стороны даст одностороннее представление и не позволит понять сущность местного самоуправления.

Без полного понимания сущности местного самоуправления невозможно успешно наладить правовое регулирование этой стратегически важной для России сферы, а также нельзя успешно организовать и осуществить местное самоуправление.

Можно уверенно утверждать, что традиционным в науке муниципального права считается рассмотрение понятия местного самоуправления как: 1) основы конституционного строя; 2) уровня публичной власти, на котором реализуется право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; 3) формы народовластия.

Наиболее важным, на наш взгляд, является подход к местному самоуправлению как форме народовластия.

Итак, действующий закон, являющийся отраслеобразующим для муниципального права России, определяет местное самоуправление как форму народовластия. По нашему мнению, это наиболее верное понимание местного самоуправления, его изучение будет способствовать институционализации местного самоуправления в современной России. Понимание местного самоуправления как формы народовластия более точно и полно характеризует местное самоуправление на современном этапе развития этого института во всем мире.

Рассмотрение местного самоуправления в качестве формы народовластия невозможно без понимания того, что местное самоуправление является правом населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Согласно ст. 3 Конституции РФ, единственным источником власти в России является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Как мы уже говорили, население реализует свое право на местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление можно рассматривать как одну из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев выделяют следующие основные черты, характеризующие местное самоуправление как форму народовластия и его место в системе народовластия[67]:

1) местное самоуправление имеет свой субъект;

2) местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством;

3) местное самоуправление имеет свой объект управления;

4) самостоятельность местного самоуправления;

5) ответственность местного самоуправления;

6) местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения;

7) местное самоуправление осуществляется с учетом исторических, культурных и иных местных традиций.

В то же время нам представляется, что такое выделение основных черт в недостаточно полной мере характеризует местное самоуправление как форму народовластия, тем более, что указанные основные черты местного самоуправления, как формы народовластия, созвучны принципам организации и осуществления местного самоуправления.

Необходимо, характеризуя местное самоуправление в рассматриваемом контексте, указывать, что это специфическая форма народовластия, реализующаяся посредством других форм народовластия, часть из которых может существовать только в условиях гарантированного конституцией местного самоуправления, т. е. только в условиях местного самоуправления.

В этой связи отметим мнение Г. Н. Чеботарева, который считает, что «местное самоуправление – это одна из форм народовластия, позволяющая населению местных территориальных сообществ через выборные и иные органы местного самоуправления, а также непосредственно путем выборов, местных референдумов и иных форм прямого волеизъявления самостоятельно и под свою ответственность в рамках Конституции РФ, законодательства РФ и ее субъектов решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»[68].

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г., граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

По мнению А. Л. Нудненко, «Право граждан на прямое участие в управлении государственными и общественными делами предполагает не только право на обсуждение, выработку и принятие государственных и общественных решений, но и возможность участия в исполнении этих решений и осуществлении контроля за их проведением в жизнь. Таким образом, представляется возможным выделить следующие признаки, характеризующие понятие непосредственной демократии в системе местного самоуправления: 1) совокупность общественных отношений; 2) прямое волеизъявление граждан; 3) объект прямого волеизъявления граждан – вопросы местного значения; 4) организационные формы прямого волеизъявления граждан: обсуждение, принятие, исполнение решений, а также контроль за проведением их в жизнь»[69].

Например, В. В. Комарова разделяет формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления на:

– императивные формы прямого волеизъявления граждан – местный референдум; муниципальные выборы; отзыв выборного должностного лица и депутата выборного органа местного самоуправления избирателями; собрание (сход), съезд (конференция) населения муниципального образования;

– регулятивные формы прямого волеизъявления граждан – гражданская инициатива; обращения граждан; наказы избирателей; отчеты; территориальное общественное самоуправление;

– консультативные формы прямого волеизъявления граждан – митинги, шествия, демонстрации, пикетирования; публичные слушания; опросы граждан; консультативный референдум; народное обсуждение[70].

Сразу же отметим, что указанные формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления, являясь, несомненно, очень важными, не охватывают собой всего понятия «форма народовластия», так как не учитывается такая форма участия граждан в управлении общественными делами на местном уровне, как представительная демократия.

Непосредственно в Конституции России (глава 8) и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» все формы народовластия в системе местного самоуправления разделены на две группы форм непосредственной демократии (глава 5) и представительную демократию:

1) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления;

2) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления;

3) решение вопросов местного самоуправления через органы местного самоуправления (представительная демократия).

В такой системе, исходя из природы и назначения местного самоуправления, приоритет принадлежит формам непосредственной демократии, когда население муниципального образования может участвовать в решении вопросов местного значения непосредственно.

Нужно отметить, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предложил закрытый перечень форм непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления императивного характера. К ним относятся:

– местный референдум (ст. 22);

– муниципальные выборы (ст. 23);

– голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24);

– голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24);

– сход граждан (ст. 25).

В свою очередь, перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, имеющийся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», является открытым. Эти формы имеют либо консультативный, либо регулятивный характер. К ним относятся:

– правотворческая инициатива граждан (ст. 26);

– территориальное общественное самоуправление (ст. 27);

– публичные слушания (ст. 28);

– собрания граждан (ст. 29);

– конференция граждан (ст. 30);

– опрос граждан (ст. 31);

– обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32).

Указанные формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления, характеризующие местное самоуправление как форму народовластия, разделены нами на две разные группы по следующим причинам. Во-первых, формы непосредственного осуществления местного самоуправления имеют императивный характер, т. е. решения, принятые на их основе, подлежат обязательному исполнению и соблюдению всеми участниками муниципальных правоотношений, а формы участия населения в осуществлении местного самоуправления не обладают признаками императивности. Во-вторых, при реализации гражданином форм первой группы между волеизъявлением и результатом существует прямая связь, тогда как при реализации форм второй группы между волеизъявлением гражданина и результатом обязательно должен быть посредник в лице органа или должностного лица местного самоуправления.

Итак, наиболее полно на местном уровне граждане могут реализовать свои права на управление делами общества путем форм непосредственного осуществления местного самоуправления.

Важнейшей формой народовластия, при помощи которой население непосредственно реализует свое право на самоуправление, является местный референдум. Как отмечается в современной юридической литературе, «местному референдуму в конституционно-правовой системе Российской Федерации отведено значимое положение как институту, создающему правовые условия для осуществления местного самоуправления, участия жителей в процессе подготовки, обсуждения, принятия, исполнения и контроля за исполнением решений органами местного самоуправления»[71].

Согласно ч. 1 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указывается, что местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Однако в указанном законодательном акте нет необходимого понятия местного референдума.

Используя понятие референдума, содержащееся в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 2002 года, можно сформулировать следующее определение местного референдума: референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования, в целях решения вопросов местного значения.

Характеризуя местный референдум, как форму реализации местного самоуправления, укажем на следующие основные черты этой формы непосредственного волеизъявления:

– на уровне местного самоуправления референдум применяется как для решения непосредственно вопросов местного значения, так и для выявления мнения населения по тем или иным вопросам общественной жизни муниципального образования (консультативный референдум);

– в отличие от федерального и регионального уровней, на уровне местного самоуправления референдум имеет более широкое и частое применение;

– фактически порядок проведения местного референдума применяется для реализации таких форм непосредственного осуществления местного самоуправления, как голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также для реализации голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

– в отличие от федерального референдума и референдума субъекта Российской Федерации в местном референдуме, в соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[72], имеют право принимать участие иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории соответствующего муниципального образования.

Правовую основу местного референдума составляют нормы федерального законодательства, законов субъектов РФ, правовых актов местного самоуправления.

Интересно отметить, что «в основных законах субъектов «местный референдум» закрепляется как форма осуществления местной власти; право граждан на референдум; процесс, путем установления основных принципов и элементов, подготовка и проведение местных референдумов»[73].

Решение, принятое населением на референдуме, подлежит обязательному исполнению, оно существенным образом может повлиять на дальнейшую реализацию гражданами своего права на местное самоуправление.

Также очень значимой формой непосредственной демократии в системе местного самоуправления являются муниципальные выборы.

В ст. 21 Всеобщей декларации прав человека закреплено: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования»[74].

Изложенные во Всеобщей декларации гражданские и политические права были уточнены и конкретизированы в Международном пакте о гражданских и политических правах. В ст. 25 этого документа провозглашается право каждого гражданина «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей»[75].

Согласно ст. 1 Конвенции о стандартах демократических выборов избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ, подписанной в Кишиневе 7 октября 2002 г. «Стороны признают, что стандартами демократических выборов являются право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального) представительства; принципы периодичности и обязательности, справедливости, подлинности и свободы выборов на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании, обеспечивающие свободу волеизъявления избирателей; открытый и гласный характер выборов; осуществление судебной и иной защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина, общественного и международного наблюдения за выборами; гарантии реализации избирательных прав и свобод участников избирательного процесса»[76].

Подобные нормы содержатся в Конституции Российской Федерации и законах России, регламентирующих порядок организации и проведения выборов различного уровня в Российской Федерации, в том числе и выборов в органы местного самоуправления.

Отметим, что муниципальное избирательное право имеет ряд особенностей.

Как отмечают А. А. Джагарян и Н. В. Шевченко, «Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 внес существенные изменения в правовое регулирование местного самоуправления в РФ, затронув структуризацию органов муниципальной власти, порядок наделения их полномочиями, формы и механизмы взаимного сдерживания, взаимодействия, ответственности»[77]. Эти структурные изменения, имеющие значение для институционализации местного самоуправления в России на современном этапе, затронули и институт муниципальных выборов.

В ч. 1 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» говорится, что муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Специально отметим тот факт, что по общему правилу иностранные граждане не имеют право голоса и не могут баллотироваться на выборах Президента РФ, выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, выборах парламентов субъектов Федерации, а также не вправе голосовать при проведении общероссийского или регионального референдумов. Также иностранные граждане и лица без гражданства не имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (совет депутатов, городская дума, глава администрации района и т. п.), а также участвовать в местных референдумах.

В то же время российское законодательство допускает, что международными договорами РФ может быть предоставлено такое право иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования (ст. 12 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Кроме того, иностранный гражданин будет иметь равное с гражданином России право выставить свою кандидатуру на выборные должности органов местного самоуправления[78].

На основе выборов формируется представительный орган местного самоуправления, в отдельных случаях глава муниципального образования, часть членов контрольного органа муниципального образования, а также иные выборные должностные лица, если это закреплено уставом муниципального образования.

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принципами организации и проведения выборов в России являются принципы свободного, равного, всеобщего, прямого избирательного права при тайном голосовании.