Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография

В то же время правовое регулирование порядка организации и проведения выборов в органы местного самоуправления имеет некоторые расхождения с указанными принципами проведения выборов.

На наш взгляд, очень интересной особенностью являются выборы в органы местного самоуправления в условиях муниципального района. Согласно ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, представительный орган муниципального района может формироваться двумя способами: путем прямых выборов либо путем вхождения в его состав по должности глав поселений, расположенных на территории данного муниципального района, и одновременно представителей из числа депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых этими органами.

Первый способ в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года предусматривался в качестве единственно возможного, и на данный момент является непосредственным выражением требования ч. 2 ст. 130 Конституции РФ о реализации форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления.

Второй из названных способов, по сути, предполагает опосредованное представительство территориальных коллективов поселений на районном уровне, а также в этом случае фактически реализуется практика о косвенных выборах. И в отношении данного вопроса необходимо согласиться с мнением ряда авторов, таких как Ю. М. Малараева, О. Л. Савранская, А. А. Джагарян, которые считают, что «формирование представительных органов муниципальных районов путем делегирования вступает в противоречие с вытекающим из Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления принципом обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления представительных коллегиальных органов муниципальной власти, избираемых непосредственно населением, также нарушает право населения муниципального района самостоятельно через избираемые им органы местного самоуправления решать вопросы местного значения районного уровня, чрезмерно и необоснованно ограничивает право граждан на участие в осуществлении муниципальной власти»[79].

По нашему мнению, нет ничего плохого в таком способе формирования представительного органа муниципального района, как делегирование депутатов из состава представительных органов поселений, находящихся на территории муниципального района. Однако для реализации этой формы необходимо было внести соответствующие изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Таким образом, муниципальные выборы остаются на сегодняшний день основным способом формирования представительных органов местного самоуправления.

Отметим, что законодатель тонко подошел к проблеме названия указанных форм непосредственного волеизъявления граждан в системе местного самоуправления. Местный референдум, очевидно, называется именно так, так как проводится на всей территории муниципального образования, т. е. на каком-то месте. В свою очередь, муниципальные выборы являются способом формирования органов местного самоуправления муниципального образования, по этой причине и должны называться муниципальными.

Не менее интересной, с точки зрения институционализации местного самоуправления в России, представляется такая форма народовластия, как голосование по отзыву, закрепленная в ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления является одной из форм непосредственной демократии. Отзыв – это досрочное прекращение полномочий выборного лица в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом. Установление отзыва выборного лица расширяет возможности граждан по формированию дееспособных, авторитетных составов выборных органов местного самоуправления, служит гарантией усиления юридической ответственности выборных лиц.

Порядок отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица может быть предусмотрен в уставе муниципального образования. В этом случае муниципальное образование с учетом законодательства субъектов РФ определяет процессуальный механизм реализации права населения на отзыв данных выборных лиц.

Отзыв – это крайняя мера, применяемая к депутату или иному выборному должностному лицу местного самоуправления. Возможны и более мягкие санкции – коллективное порицание, замечание со стороны представительного органа, предупреждение со стороны собраний избирателей, заслушавших их отчет о проделанной работе, и т. д.

Как отмечает Н. А. Ваганова, «смысл отзыва должен заключаться не в стремлении избирателей наказать депутата, а в том, чтобы с его помощью население могло осуществлять контроль над своими представителями, управлять ими. Ведь отзываться должны не только те, кто сознательно пренебрегает своими обязанностями, не только недобросовестные люди, но и те, кто по своим деловым, политическим качествам не могут быть подлинными гражданскими представителями, в частности: не имеют организаторских способностей, не обладают принципиальностью и т. д. По Федеральному закону это должно быть выражено в конкретных противоправных решениях или действиях (бездействии), подтвержденных в судебном порядке»[80].

Отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и, в конечном счете, самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит данный институт, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл данного института непосредственной демократии.

А. С. Рудников пишет следующее: «Обобщая практику отзыва депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия РФ установила, что в законах ряда субъектов Федерации порядок отзыва необоснованно упрощен, кроме того, в них должны быть предусмотрены гарантии депутатам, выборным должностным лицам местного самоуправления на осуществление ими своих полномочий. Нет четких критериев, определяющих объективность и достаточность оснований для отзыва. Требования к количеству граждан, принявших участие в голосовании для признания отзыва состоявшимся, порядок подведения итогов голосования по отзыву»[81].

К сожалению, рассмотренная форма непосредственной демократии в системе местного самоуправления не получила пока еще распространения в России, и население не умеет пользоваться этим способом выражения своего мнения относительно деятельности тех или иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

В ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» помимо отзыва закрепляется такая форма непосредственной демократии, как голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Согласно нормам главы 2 указанного Федерального закона, посвященной территориальной организации местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования или преобразования муниципального образования является обязательным условием изменения территории соответствующего муниципального образования.

Такое положение можно рассматривать как гарантию от вмешательства со стороны органов государственной власти или принятия решения органами местного самоуправления об изменении территории или ином преобразовании муниципального образования без учета мнения населения.

Однако закон делает одно исключение из установленного им же правила: согласно положениям ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», при изменении границ муниципального района, если изменения не затрагивают территории поселений, процедура преобразования проводится по достижении договоренности между представительными органами этих муниципальных районов, которые выражают, по замыслу законодателя, волю населения.

По нашему мнению, нельзя признать удачным, с точки зрения юридической техники, объединение в одной статье (ст. 24) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» двух форм непосредственного волеизъявления населения, хотя и проводимых в сходных процедурах, но имеющих совершенно разное назначение.

Еще одной формой непосредственного волеизъявления населения при реализации местного самоуправления является сход граждан. Согласно ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан считается правомочным при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Нужно отметить, что сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Решения, которые принимаются сходом граждан, имеют общеобязательный характер.

Что касается форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, то не останавливаясь на каждой из них подробно, отметим важнейшие черты этих форм волеизъявления населения, имеющие значение с точки зрения институционализации местного самоуправления в России на современном этапе.

Во-первых, формы участия населения в осуществлении местного самоуправления предполагают при решении вопросов местного значения доминирующую роль органов местного самоуправления, тогда как население муниципального образования имеет возможность на основе закона принять участие в решении вопросов местного значения.

Во-вторых, органы местного самоуправления в принятии решений на связаны мнением населения по поводу этих решений, выраженном в результате реализации форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, так как они не имеют императивного характера.

В-третьих, формы участия населения в осуществлении местного самоуправления играют вспомогательную роль при решении вопросов местного значения органами местного самоуправления или непосредственно населением с использованием форм непосредственного осуществления местного самоуправления.

В юридической литературе отмечается, что «формы непосредственной демократии, такие, как референдум, сход, собрание, конференция, в большинстве случаев установленные федеральным законом, рассматриваются не как формы, замещающие представительные органы местного самоуправления, а как характерная особенность деятельности местной власти»[82].

Местное самоуправление в России осуществляется населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Не останавливаясь подробно на понятии и системе органов местного самоуправления в России, отметим, что наличие органов управления в муниципальном образовании вызвано объективной реальностью, а не желанием ограничить права населения на решение вопросов местного значения.

Население в силу своей разнородности и отсутствия специальных знаний не может осуществлять полномочия по профессиональному управлению муниципальным образованием, соответственно, необходимы органы местного самоуправления, которые займутся решением вопросов местного значения.

Представительная демократия на уровне местного самоуправления реализуется выборными органами местного самоуправления. На сегодняшний день это представительный орган муниципального образования (даже если он образован путем делегирования депутатов поселений), а также глава муниципального образования (если уставом муниципального образования не установлено замещение этой должности на основе служебного контракта муниципального служащего).

Реализация местного самоуправления как формы народовластия происходит путем постоянного сочетания форм непосредственной и представительной демократии. Например, при принятии управленческих решений органами местного самоуправления.

И. А. Василенко по этому поводу пишет, что «наиболее сложным и ответственным вопросом в процессе управления является принятие решения. Любое управленческое решение предполагает выбор одного или большего числа средств для достижения одной или большего числа целей»[83]. Важно понимать, что решения, принимаемые органами местного самоуправления, и их реализация должны соответствовать интересам населения муниципального образования.

В свою очередь, М. С. Трофимов отмечает: «В процессе осуществления местного самоуправления и муниципального управления органам местного самоуправления и их должностным лицам постоянно приходится преодолевать разнообразные проблемы через принятие соответствующих управленческих решений.

Достаточно часто принятие управленческого решения и его реализация напрямую затрагивают интересы населения (как в целом, так и его части на определенной территории муниципального образования). В таких случаях возникает необходимость согласования общественных интересов для того, чтобы принятое решение и его реализация максимально соответствовали интересам населения, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования»[84].

При этом, как отмечает В. В. Комарова, «народовластие – это осуществление власти не только в интересах народа, но и при активном непосредственном участии самого народа. Только в обстановке гласности можно обеспечить возможность для населения быть в курсе дел органов местного самоуправления»[85].

Основной мыслью, высказанной Президентом РФ В. В. Путиным по поводу необходимости создания в России Общественной палаты Российской Федерации, была мысль об обязательном согласовании общественных и государственных интересов по всем вопросам, затрагивающим права и свободы граждан, так как очень важно установить диалог между населением и органами публичной власти. Очевидно, что согласование интересов касается не только уровня государственной власти, а даже наоборот, наиболее остро этот вопрос стоит на местном уровне, как уровне публичной власти, наиболее приближенном к населению.

На сегодняшний день в России не создано необходимого правового механизма согласования общественных интересов при принятии управленческих решений органами публичной власти. В то же время «в последние годы для большинства зарубежных стран характерно активное вовлечение населения муниципальных образований в сферу принятия и реализации управленческих решений»[86].

Как отмечает А. П. Анисимов, «поэтому сегодня представляется необходимым дальнейший поиск механизма участия общественности в принятии решений, учета мнения и интересов населения в деятельности органов публичной власти»[87].

Соответственно, для принятия управленческих решений (как частный пример) или решения многочисленных вопросов местного значения предполагается оптимальным использовать на местном уровне все необходимые формы непосредственной и представительной демократии для достижения положительного результата.

Так как население является единственным источником и носителем власти в муниципальном образовании, именно реализуемые им формы непосредственного осуществления местного самоуправления и формы участия в осуществлении местного самоуправления (формы народовластия) характеризуют уровень реализации местного самоуправления. Причем местное самоуправление как форма народовластия по определению, выступает как бы оболочкой для форм народовластия, благодаря которым само реализуется.

В то же время нужно отметить, что действующее законодательство имеет ряд серьезных недостатков в сфере регулирования реализации форм непосредственной и представительной демократии местного самоуправления. В этой связи М. С. Семенова пишет в своем диссертационном исследовании, что ею «Обосновывается необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования форм непосредственной демократии, содержащихся в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в том числе с точки зрения корреляции его норм с нормами Федерального закона от 22 мая 2002 года № 134-Ф3 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В связи с этим предлагается формировать представительный орган муниципального района посредством его делегирования; расширить круг участников публичных слушаний, опросов, субъектов правотворческой инициативы за счет лиц моложе 18 лет, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории соответствующих «муниципальных образований»[88].

В завершение этой части работы мы пришли к следующим выводам:

– в целях институционализации местного самоуправления в России на современном этапе местное самоуправление необходимо рассматривать как специфическую форму народовластия, реализуемую населением самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного самоуправления;

– местное самоуправление как форма народовластия реализуется через формы народовластия, являющиеся формами реализации местного самоуправления, как это закреплено в главе 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», т. е. через непосредственное осуществление местного самоуправления и участие в осуществлении местного самоуправления;

– органы местного самоуправления, действуя от имени и в интересах населения муниципального образования, также участвуют в реализации такой формы народовластия, как местное самоуправление;

– сочетание различных форм народовластия в системе местного самоуправления позволяет принимать органам местного самоуправления управленческие решения в интересах населения и с учетом их мнения.

§ 4. Закрепление системы современного местного

самоуправления в международных нормативных

правовых актах, законодательных актах зарубежных

государств и законодательстве Российской

Федерации: сравнительный анализ

На сегодняшний день местное самоуправление для России стало уже необходимым элементом государственного строя и, наряду с государственной властью, – важным инструментом управления низовыми территориями.

Управление, как вид деятельности, невозможно без некой системы, подразумевающей наличие управляемых и управляющих субъектов.

«Формирование жизнеспособной системы местного самоуправления (МСУ) – необходимый этап в построении любого правового государства, поскольку именно эта система является органичной частью механизма сдержек и противовесов для органов государственной власти. МСУ помогает найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами каждого отдельного муниципального образования»[89].

Нужно сразу отметить, что в современной литературе по конституционному и муниципальному праву система местного самоуправления понимается в двух значениях: широком и узком, в то же время нигде специально акцент на этом вопросе не делается. В широком значении система местного самоуправления – синоним модели местного самоуправления и может быть англосаксонской, романо-германской, смешанной, либо иной другой в зависимости от используемой классификации. В узком смысле под системой местного самоуправления понимается совокупность субъектов местного самоуправления, наделенных полномочиями по решению вопросов местного значения и вступающих во взаимоотношения друг с другом по поводу организации и осуществления местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

Мы придерживаемся мнения, что система местного самоуправления должна рассматриваться в рамках второго (узкого) подхода, и ее нельзя путать с моделью местного самоуправления.

К сожалению, нельзя найти прямой ответ на вопрос о системе местного самоуправления и в законодательстве Российской Федерации. По этому поводу И. Г. Мачульская замечает, что «анализ особенностей правовой регламентации институционализации местного самоуправления в Российской Федерации в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, указах Президента России, постановлениях Правительства Российской Федерации, постановлениях и определениях Конституционного Суда Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы:

…в Законе обнаруживается много правовых пробелов: не раскрыты такие понятия, как «система местного самоуправления» и «структура органов местного самоуправления», «муниципальные земли», «поселение», «местный бюджет», «учет мнения населения» и т. д.»[90].

При определении системы местного самоуправления необходимо учитывать имеющиеся в науке муниципального права подходы к пониманию сущности местного самоуправления, наибольшее значение из которых имеют выделенные нами:

1) местное самоуправление как основа конституционного строя России;

2) местное самоуправление как уровень публичной власти, на котором население реализует свое право на самостоятельное решение вопросов местного значения;

3) местное самоуправление как форма народовластия.

Сочетание указанных трех подходов при рассмотрении системы местного самоуправления в России наиболее отвечает цели институционализации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.

Как мы отмечали, в действующем в настоящее время Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под местным самоуправлением понимается форма народовластия.

Мы видим, что и в указанном законе основными субъектами местного самоуправления являются органы местного самоуправления и населения, которые являются ведущим субъектом. Отметим, что указанный законодательный акт уточняет, что население является не просто основным субъектом местного самоуправления в России, но и единственным источником власти в муниципальном образовании. Именно население, формируя органы муниципального образования, передает им часть своих полномочий по самоуправлению.

Примерно то же пишут О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев: «Обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т. е. путем референдума, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов[91].

Таким образом, мы выделяем два основных субъекта системы местного самоуправления в России. Положение каждого из них определено Конституцией РФ и законодательством.

В отношении населения муниципального образования, в первую очередь, действуют нормы Конституции России 1993 года. В ч. 1 и ч. 2 ст. 3 Конституции РФ сказано, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Используемое в тексте Конституции России понятие «народ» ориентировано на государственный масштаб и, соответственно, не подходит для муниципального образования (народ муниципального образования). В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уточняется, что местное самоуправление осуществляется населением (ч. 2 ст. 1).

P. M. Усманова выделяет еще несколько черт населения, как основного субъекта системы местного самоуправления:

1) население, осуществляя деятельность местного самоуправления, направляет ее на особый объект – вопросы местного значения;

2) население осуществляет функции местного самоуправления самостоятельно;

3) население осуществляет права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности;

4) население муниципального образования осуществляет контроль за органами и должностными лицами местного самоуправления, исходя из своих интересов;

5) население как основной субъект системы местного самоуправления имеет свой правовой статус, который вытекает из смысла Федерального закона (элементами правового статуса населения муниципального образования являются: полномочия, ответственность, гарантии);

6) население муниципального образования составляют жители Российской Федерации, обладающие различными видами правоспособности: гражданской правоспособностью; избирательной правоспособностью; правоспособностью осуществлять местное самоуправление и обращаться в органы местного самоуправления и к их должностным лицам. Именно в процессе деятельности граждан по реализации правоспособности и реализует себя такой субъект местного самоуправления, как «население муниципального образования»[92].

можем согласиться практически со всеми высказанными выше P. M. Усмановой основными чертами населения, как субъекта местного самоуправления, кроме структуры статуса населения.

В переводе с латинского, status – это правовое положение гражданина либо юридического лица. Правовой статус характеризует отношение субъекта к государству, его органам, другим лицам[93]. Также правовой статус может рассматриваться как «установленное нормами права положение его субъектов, совокупность его прав и обязанностей»[94].