Защита прав граждан на пенсионное обеспечение

По нашему мнению, придание страховым взносам аспекта личной собственности противоречит институту социального страхования как институту коллективной защиты прав работников.

Гарантируя социальную поддержку в необходимых случаях и без учета трудовой деятельности, государство выделяет в составе государственного бюджета соответствующие средства, за счет которых социальное обеспечение предоставляется каждому как члену обществу на условиях и по нормам, закрепленным в законе.

При этом следует учитывать цель пенсии, которая служит основным и постоянным источником средств к существованию. В связи с этим выделяются два аспекта, характеризующих пенсию: систематичность (длительный период выплаты) и уровень пенсионного обеспечения (достаточный для удовлетворения основных потребностей пенсионера размер пенсии). В. С. Аракчеев предлагает характеризовать пенсию и через такой признак, как денежное содержание, который указывает на денежную форму выплаты и ее регулярный (систематический) характер101.

Проблема уровня пенсионного обеспечения является наиболее острой. Итоги реализации пенсионной реформы на сегодняшний день показывают, что он по-прежнему остается крайне низким, в связи с этим необходимо обозначить ряд существенных причин, которые препятствуют гарантировать гражданам право на пенсию на достойном уровне.

Конвенция Международной организации труда № 102 предусматривает, что размер пенсии по старости не должен быть менее 40 % заработка. В Европейском кодексе социального обеспечения и Европейской социальной хартии, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 3 июня 2009 г. № 101-ФЗ, предусматриваются обязательства договаривающихся государств обеспечить каждому достойный уровень жизни, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния. Достойный уровень жизни – это уровень жизни не ниже минимального стандарта, определенного Конвенцией МОТ № 102.

Несмотря на то что на данном этапе в российском пенсионном законодательстве отсутствует подобная норма, Российская Федерация не может проигнорировать нормы международных правовых актов, являющихся приоритетными, и должна выполнять принятые на себя обязательства. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, принятой в 2008 г., на период до 2020 г. предусматривается повышение размера трудовой пенсии по старости до международных стандартов с коэффициентом замещения 40 %. Однако реальное выполнение такого обязательства сомнительно, учитывая международный финансовый кризис, а также последние изменения, внесенные в пенсионное законодательство Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ.

В нынешней России реальная роль формально застрахованных работников сводится к роли простых получателей пенсионных доходов, не принимающих участия в финансировании своих будущих пенсий102. Кроме того, по действующему пенсионному законодательству абсолютно не влияет на размер пенсии застрахованных и их семей страховой стаж, в отличие от пенсий государственных гражданских служащих, депутатов, судей и др. Трудовой стаж у застрахованных учитывается лишь при оценке их пенсионных прав, приобретенных до 1 января 2002 г. При этом в нарушение ст. 55 Конституции РФ многие периоды, засчитываемые в общий трудовой стаж по ранее действовавшему законодательству, потеряли юридическое значение. В Федеральном законе от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ законодатель предусмотрел несколько способов конвертации пенсионных прав, включая конвертацию с учетом того полного стажа, который граждане имели до 2002 г. Однако в этом случае закрепленная в законе специальная норма предусматривает, что если гражданин воспользовался этим вариантом, то после конвертации его расчетная пенсия не может быть больше 555 руб. Это правило полностью лишает здравого смысла данный способ конвертации.

В результате указанных причин к концу 2009 г. коэффициент замещения среднего заработка пенсии не превышал 28 %'. Данный показатель не достигает и на 2012 г. даже международного минимального стандарта, закрепленного в Конвенции МОТ № 102, который, как уже говорилось, равен 40 %. Так, выплачиваемая пенсия к концу 2009 г. едва достигла прожиточного минимума пенсионера. Согласно данным Пенсионного фонда103, по состоянию на 2012 г. трудовая пенсия по старости является не ниже прожиточного минимума. Такой уровень пенсионного обеспечения не может обеспечить достойную жизнь человеку. При этом прослеживается явная тенденция к дальнейшему его понижению. По ориентировочным расчетам, через десять лет коэффициент замещения заработка собственно страховой частью пенсии может понизиться до 16–18 %104. Данная тенденция отсутствует в системе государственных пенсий, финансируемой за счет средств государственного бюджета, поскольку в этой системе действует механизм автоматической индексации пенсий: они пересчитываются в силу закона сразу после повышения размеров денежного содержания служащих, как гражданских, так и военных. Необходимость повышения в страховой пенсионной системе коэффициента замещения очевидна для всех. На первом этапе хотя бы до 40 % (у гражданских государственных служащих данный коэффициент составляет 70 %, у судей, военнослужащих и других приравненных к ним по пенсионному обеспечению служащих – 85 %). В других странах обычно пенсия по старости составляет 45–50 % последнего дохода страхуемого и всегда значительно превышает границу прожиточного минимума105.

Вместе с тем правовая позиция Конституционного Суда РФ, высказанная в Определении от 15 февраля 2005 г. № 17-П106, также не способствовала гарантированию права гражданина на достаточный жизненный уровень и непрерывное улучшение условий жизни. Согласно указанному определению, в процессе формирования социального обеспечения федеральному законодателю надлежит гарантировать такой размер трудовой пенсии по старости, который в совокупности с иными мерами социальной поддержки позволял бы обеспечивать жизненный уровень, не ставящий под сомнение саму возможность достойной жизни гражданина как пенсионера. Стоимостной оценкой для удовлетворения минимальных естественных потребностей является прожиточный минимум в том субъекте Федерации, на территории которой пенсионер проживает. Однако в настоящее время, как указывалось выше, институт прожиточного минимума сконструирован так, что обеспечивает лишь физическое выживание, но никак не достойную жизнь. Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ во исполнение названного определения в ст. 14 установлен порядок определения прожиточного минимума для пенсионеров в целях расчета размеров социальных доплат к пенсии, которые введены с 1 января 2010 г. Причем он установлен законом о федеральном бюджете на соответствующий год (в котором предусматривается прогнозируемый уровень инфляции), а не Правительством РФ, и должен пересматриваться не ежеквартально, а ежегодно. Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации устанавливается Правительством РФ, в субъектах РФ – органами исполнительной власти субъектов. К сожалению, даже такой минимальный социальный стандарт, установленный государством в качестве обязательства перед различным группами населения, гарантируется не во всех случаях. Данный социальный стандарт является лишь исходной точкой для социальной политики, но не ее целью. В отличие от России в зарубежных странах минимальный стандарт социального обеспечения действительно гарантирует достойный уровень жизни пенсионеров. Представлется, что страховая пенсия как самостоятельная выплата не может суммироваться с иными мерами социальной поддержки. С 1 января 2010 г. базовая часть пенсии в виде фиксированного размера включена в состав страховой пенсии. Данную часть пенсии правильнее было бы назвать, как указывают специалисты107, государственным пенсионным пособием, а не страховой пенсией, и установить ее размер не ниже прожиточного минимума, одинакового для всех пенсионеров. По своему социально-экономическому содержанию она представляет собой социальную помощь (в виде социальной пенсии – как по размеру, так и по функции социальной защиты), а ее финансовый механизм представляет форму государственного перераспределения (в неоправданно больших размерах) финансовых средств, принадлежащих всему населению.

Как указывалось выше, с 1 января 2002 г. введена индивидуальная принудительная накопительная система. В развитых странах накопительная система носит добровольный характер. Российское законодательство устанавливает обязательное участие граждан в накоплениях, тем самым придав ему принудительный характер. Разработчики пенсионной реформы, создавая действующую пенсионную систему, ссылались на якобы на успешный опыт страны Чили, которая относится к странам с отсталой экономикой, не имевшим ранее страховой пенсионной системы, и преследовали цель минимизировать пенсионные расходы.

В связи с введением обязательного накопительного компонента в пенсионной системе возникли серьезные проблемы. Доходы, получаемые от инвестирования средств, поступавших на накопительную часть пенсии, у работников, принимавших в данной системе участие (уплата страховых взносов на формирование накопительной части пенсии с января 2005 г. должна была производиться за застрахованных лиц 1967 г. рождения и моложе, хотя первоначально эта система охватывала женщин 1957 г., а мужчин 1953 г. рождения и моложе), не покрывали реальной инфляции, что в итоге существенно обесценивало накапливаемые ресурсы и ставило под вопрос смысл самого функционирования данной системы. Дальнейшее обесценивание пенсионных накоплений может повлечь и кризис в экономике. Так, по итогам 2008 г. многие управляющие компании, инвестирующие пенсионные накопления граждан, показали отрицательную доходность108. Очевидно, что государство не гарантирует сохранности гражданам реальной стоимости накопительной части пенсии. Этот вопрос станет особенно острым с 2013 г., когда начнут действовать нормы пенсионного законодательства, предусматривающие начисление накопительной части к пенсии. Учитывая, что накопительная часть будет очень скудной, можно прогнозировать всплеск споров и жалоб граждан, которые будут обращаться за защитой своего права в компетентные государственные органы, в том числе и в суд.

Приведенная ситуация в очередной раз подтверждает несостоятельность, а скорее провал проводимой государством пенсионной реформы, как об этом совершенно справедливо говорилось в Экспертном заключении Региональной общественной организации независимого экспертно-правового совета, подготовленном М. Л. Захаровым и Э. Г. Тучковой еще в 2002 г.109

Федеральный закон от 30 апреля 2008 г. № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений»110 расширяет возможность увеличения накопительной части трудовой пенсии, закрепляя право застрахованных лиц вступать в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, самостоятельно определяя размер своего дополнительного взноса, а также возможность для работодателя уплачивать в пользу таких застрахованных лиц дополнительные взносы на эту часть пенсии. Существенно новым моментом является и государственная поддержка формирования пенсионных накоплений (взносы за счет средств федерального бюджета на софинансирование формирования пенсионных накоплений застрахованных лиц), механизм осуществления которой определен ст. 12–14 данного Закона.

На основе изучения реального состояния экономических гарантий права граждан на пенсионное обеспечение в России можно сделать вывод о том, что система этих гарантий является декларируемой, поскольку не обеспечивает в полной мере достойный уровень жизни при реализации гражданином права на пенсионное обеспечение. В связи с этим можно утверждать об объективной необходимости изменения пенсионной политики в сторону повышения уровня пенсионного обеспечения и выделения необходимых финансовых ресурсов на выплату пенсий. Так, в Конституции страны, закрепляющей право на жизнь, должно быть закреплено право на высокое качество жизни и в пенсионный период. Вместе с тем необходима разработка параметров уровня жизни населения, на основе которых и с учетом имеющихся экономических возможностей должны утверждаться социальные стандарты. В частности, минимальный размер пенсии не может быть ниже таких стандартов. В этом случае можно будет достоверно относить Российскую Федерацию к социальному государству, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7).

§ 4. Юридические гарантии реализации права граждан на пенсионное обеспечение

Юридические гарантии, по мнению ряда ученых, это установленные действующим законодательством правовые средства, с помощью которых государство обеспечивает реализацию субъективных прав111.

По своей сути юридические гарантии представляют собой систему юридических средств и способов охраны и защиты прав человека и гражданина. Прежде всего это касается обязанности государства обеспечить личности право на судебную защиту, а также право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, на доступ к правосудию и на компенсацию причиненного ущерба.

От эффективности действия юридических гарантий зависит степень реализации прав, свобод и обязанностей граждан, правоприменительная практика и в конечном счете подчиненность государства праву112.

Среди юридических гарантий прав личности следует различать гарантии реализации и гарантии охраны. К первой группе следует отнести: пределы прав и свобод, их конкретизацию в текущем законодательстве; юридические факты, с которыми связывается их обладание и непосредственное пользование; процессуальные формы реализации; меры поощрения и льготы для стимулирования правомерной и инициативной их реализации.

Вторую группу юридических гарантий составляют: конституционный контроль и надзор; меры защиты и меры ответственности виновных за нарушение прав и свобод личности; процессуальные формы осуществления контроля и надзора; средства предупреждения и профилактики нарушений прав личности и другие правовые средства.

Основной принцип построения системы юридических гарантий прав человека и гражданина должен основываться на всеобщности защиты прав, свобод и законных интересов всеми способами, не противоречащими закону.

Рассматривая понятие юридических гарантий, обратимся к позициям, высказанным по этому вопросу учеными в области трудового права.

Под юридическими гарантиями в трудовом праве понимаются закрепленные в трудовом законодательстве способы и средства реализации и защиты трудовых прав113. А. Д. Зайкиным в 1987 г. было предложено понимать под юридическими гарантиями закрепленные в законодательстве условия и средства, обеспечивающие субъектам трудовых и производных от них правоотношений реальные возможности для охраны, беспрепятственного осуществления, восстановления (в случае нарушения) их субъективных прав и надлежащего исполнения ими обязанностей114. Распространено понимание юридических гарантий как системы средств, способов и условий, которые способствуют обеспечению предоставленных работнику трудовых прав.

Впервые легальное определение правовых гарантий закреплено в Трудовом кодексе РФ. В соответствии со ст. 164 ТК РФ гарантиями признаются средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений.

Как справедливо отмечает В. В. Федин, понятием «гарантии» охватываются не только денежные выплаты, носящие гарантийный характер (гарантийные выплаты и гарантийные доплаты), но и те средства, способы и условия, которые обеспечивают работникам осуществление их трудовых прав115.

Представляется, что как в сфере трудовых отношений, так и в пенсионных отношениях, юридические гарантии гражданин – это прежде всего нормы права, условия, средства и способы, с помощью которых осуществляются вступление гражданина в соответствующее правоотношение, реализация его субъективных прав, их охрана и защита, а в случае нарушения обеспечивается восстановление предоставленных ему законодательством прав (трудовых или пенсионных).

В науке трудового права классификация юридических гарантий проводилась неоднократно116.

В науке трудового права ученые К. Н. Гусов и В. Н. Толкунова разделили общепринятую в юридической науке позицию по классификации юридических гарантий на гарантии реализации трудовых прав и гарантии защиты трудовых прав. По сфере действия юридические гарантии основных трудовых прав ими даны в двух видах как «общие», относящиеся к трудовым правам всех работников, и «специальные» – относящиеся лишь к определенным категориям (к женщинам, подросткам и др.)117.

Большинство гарантий, приведенных в разделе VII ТК, имеют форму денежных выплат и связаны с институтом заработной платы. Такие выплаты рассматриваются обычно в качестве гарантийных, понятие которых в законе отсутствует, обычно они определяются как сохранение за работником места работы и среднего заработка на период его отсутствия в установленных законом случаях118.

Юридические гарантии как бы «сопровождают» трудовые права работника, и наоборот, их отсутствие зачастую делает проблематичным реализацию трудовых прав. При этом юридические гарантии по-разному проявляются в нормах, они являются способом, условиями реализации трудовых прав граждан, но могут одновременно выступать в этом качестве и являться средствами конкретизации трудового права, его осуществления119.

В литературе отмечается, что система таких гарантий довольно сложна и многогранна120.

На основе общепринятой в юридической науке и науке трудового права классификации, исходя из общих гарантий реализации прав, свобод и обязанностей, закрепляемых правовым (конституционным) статусом личности, можно разграничить гарантии прав граждан на пенсионное обеспечение на следующие две группы:

– гарантии осуществления (реализации) пенсионных прав и

– гарантии защиты пенсионных прав.

Первая группа гарантий – это правовые средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление гражданами предоставленных им прав в области пенсионного обеспечения.

Вторая группа – это гарантии, составляющие механизмы и способы защиты пенсионных прав граждан.

К гарантиям осуществления (реализации) пенсионных прав граждан следует отнести такие, как доступность самого механизма реализации права на пенсионное обеспечение. Правила, которые регулируют процедурные отношения, должны быть понятными, не обременительными для граждан, позволяющими беспрепятственно реализовать пенсионные права121.

Кроме того, в рассматриваемой группе гарантий выделяют и такие, как информационные, например, право застрахованного лица на информацию о состоянии его индивидуального лицевого счета в системе государственного пенсионного страхования, ведение пенсионной книжки и т. п.122

Нормы, закрепляющие процедуру реализации права граждан на пенсионное обеспечение, вызывают большие трудности при их применении. Процедура реализации права на пенсию ранее включала несколько стадий, главными из которых были: обращение за пенсией, представление работающих к пенсии, вынесение соответствующего решения о ее назначении либо отказе. В целом, это подготовительный этап. После принятия решения о назначении пенсии наступал обычно этап выплаты пенсии в рамках пенсионного правоотношения123. С 1 января 2002 г. назначение, перерасчет и выплата пенсий осуществляются Пенсионным фондом и его территориальными органами. Пенсионный фонд и его органы осуществляют свою деятельность на основании Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», а также на основании Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации124.

Так, перечень документов, необходимых для установления пенсии, утверждается в порядке, определяемом Правительством РФ, которое поручило утвердить такой перечень Минтруду и Пенсионному фонду РФ. Перечень был утвержден 27 февраля 2002 г., зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 27 мая 2002 г. Согласно этому перечню, содержащему нормы, регулирующие в основном процедурные отношения, связанные с реализацией права на пенсию, заявление о назначении пенсии подается в территориальный орган Пенсионного фонда РФ по месту жительства. Граждане обращаются за назначением пенсии в любое время после возникновения права на нее, без ограничения каким-либо сроком. При этом гражданин, обращающийся за пенсией, представляет необходимые документы, подтверждающие все обстоятельства, от которых зависит его право на пенсию, ее размер. Правоприменительная деятельность органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, по применению норм имеет особое значение, так как для достижения конечного результата, т. е. выплаты гражданину пенсии, необходимо принятие соответствующего юридического решения. При принятии положительного решения данный орган определяет вид пенсии, размер, срок ее назначения и дает распоряжение о производстве выплаты назначенной пенсии125.

Приняв от гражданина заявление и приложенные к нему документы, территориальный орган Пенсионного фонда РФ обязан принять решение об установлении пенсии либо отказе. Однако принятие правоприменительного акта еще не означает окончательную реализацию конституционного права на пенсию. Решение о назначении пенсии является лишь основанием для ее выплаты.

К сожалению, на практике процессуальный срок десять дней, в течение которого территориальный орган Пенсионного фонда РФ обязан рассмотреть заявление о назначении пенсии, не выдерживается. Этот срок растягивается на месяцы, поскольку территориальные органы Пенсионного фонда РФ полагают, что они имеют право сами у себя в течение трех месяцев затребовать уточняющую информацию о состоянии лицевого счета застрахованного лица, что нарушает ст. 19 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», поскольку этот срок дается застрахованному лицу для представления недостающих документов. Если застрахованным были представлены все необходимые документы, то заявление о назначении пенсии должно рассматриваться не позднее чем через десять дней со дня его приема. Однако в существующей процедуре не предусмотрено выдачи каких-либо документов, подтверждающих его обращение с заявлением в Пенсионный орган, в связи с чем гражданин практически лишен возможности доказать этот факт.

На практике очевиден достаточно формальный подход органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, к принятию решений о назначении пенсии гражданам, обращающимся за ее назначением. На мой взгляд, это прежде всего объясняется тем, что органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, при решении вопроса о назначении пенсии ограничены рамками закона, в частности, в отличие от суда, не уполномочены оценивать все представленные доказательства и толковать нормы пенсионного законодательства, как это делает суд, руководствуясь гражданским процессуальным законодательном, а также зачастую применением усмотренческого подхода в оценке представленных для назначения пенсии документов.

Учитывая, что зачастую пенсионными органами допускаются самые разнообразные нарушения процедурных прав граждан на пенсию, я разделяю мнение специалистов о необходимости принятия специальных правовых норм о юридической ответственности государственных органов, допускающих такие нарушения126, поскольку гражданам причиняется имущественный ущерб, а в конечном итоге пенсионер лишается средств к существованию либо получает их в неполном объеме. Основные цели этой ответственности заключаются в том, чтобы максимально способствовать предупреждению нарушений пенсионных прав граждан, а в случае нарушения гарантировать полное их восстановление. К числу таких нарушений можно отнести: несоблюдение сроков назначения пенсии и ее перерасчета в сторону увеличения; необоснованный отказ в своевременном назначении пенсии, незаконное приостановление или прекращение ее выплаты. Отсутствие таких норм в законодательстве подвергает права граждан безнаказанным нарушениям и не гарантирует их восстановления. В связи с этим предлагается законодательно закрепить положения о юридической ответственности органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, предусмотрев их ответственность не только перед государством, но и перед гражданином, права которого были нарушены. Причем такая ответственность должна быть материальной, включая право гражданина на компенсацию морального вреда. Примечательно, что в проекте Пенсионного кодекса РФ закреплена норма о компенсации морального вреда127

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.