Защита прав граждан на пенсионное обеспечение

Обобщив приведенные учеными понятия гарантий, под гарантиями следует понимать условия и средства как общего (экономического, политического и духовного), так и специального (юридического) характера, обеспечивающие реализацию, защиту и восстановление конституционных прав человека, одним из которых является право на пенсионное обеспечение.

Однако проблема гарантий прав граждан на пенсионное обеспечение еще не была предметом специального исследования. Между тем актуальность теоретического поиска в этом направлении в последние годы резко возросла. Важно и то, что среди источников такой отрасли, как право социального обеспечения, отсутствует кодифицированный акт, в котором была бы закреплена система гарантий прав граждан, способы их защиты, подобно тому, как это сделано, например, в Гражданском кодексе РФ.

Вместе с тем в науке права социального обеспечения в системе гарантий права граждан на социальное обеспечение как системного явления выделяют: материальные (экономические), организационные и юридические. При этом материальные (экономические) и организационные средства рассматриваются как гарантии реализации права на социальное обеспечение, а юридические как гарантии, установленные законодательством организационно-правовые средства, с помощью которых государство обеспечивает осуществление прав граждан41.

К материальным (экономическим) гарантиям относится экономическая система общества, распределительные отношения которой обеспечивают право граждан на социальное обеспечение. Экономическая гарантия, как правило, выделяется в качестве одной из основных, но при этом ее реализация на протяжении уже многих лет видится преимущественно в перераспределении валового внутреннего продукта (ВВП) в целях выравнивания личных доходов граждан42, в оказании материальной поддержки гражданам в трудной жизненной ситуации, в содействии развитию общественного производства43 и т. п. Экономические гарантии права на социальное обеспечение включают в себя достаточность финансовых ресурсов на эти цели в бюджетах разных уровней бюджетной системы. Для такой организационно-правовой формы социального обеспечения, как социальное страхование, характерны специальные экономические гарантии: автономность и устойчивость финансовой системы социального страхования, субсидиарное использование средств федерального бюджета для покрытия дефицита страховых ресурсов, обоснованность страховых тарифов и др. Экономические гарантии при этом должны быть стабильными, для чего необходимо обеспечивать сбалансированность доходов и расходов бюджетов, целевое расходование соответствующих средств.

К организационным гарантиям права граждан на пенсию относят такие, как доступность самого механизма реализации права на социальное обеспечение. Кроме того, в рассматриваемой группе гарантий выделяют и такие, как информационные, например, право застрахованного лица на информацию о состоянии его индивидуального лицевого счета в системе государственного пенсионного страхования, ведение пенсионной книжки и т. п.44

Рассматривая систему гарантий в сфере социального обеспечения, нельзя обойти политические гарантии, которые оказывают постоянное воздействие на гарантии прав граждан в целом и являются ее составляющей. Роль этой гарантии изначально, еще в период становления национальных систем социального обеспечения, была обусловлена необходимостью защиты общественного порядка от проявлений массового недовольства со стороны бедных слоев населения. Необходимость поддержания политической и социальной стабильности в государстве определяет непреходящую актуальность этой функции в настоящее время. Политическую подоплеку имеют и проводимые в стране социальные реформы45. Все без исключения политические партии включают социальные проекты в свои предвыборные программы. Однако не всегда это приводит к нужным результатам. Известно, что многие социальные законы, касающиеся социальной сферы, принимаются в спешке и с рядом нарушений: не соблюдается программа законодательных работ, отсутствует пакетный способ рассмотрения и принятия законов, не согласовываются с правительством финансовые вопросы. Ярким примером служит пенсионная реформа 2002 г., реализованная посредством принятия ряда законов, а также принятые последующие изменения. Политические гарантии охватывают разработку и установление основ правового регулирования общественных отношений, развитие социального партнерства в области социального обеспечения и т. д.46 Экономические и политические гарантии должны иметь правовое опосредование в конституционном, административном, бюджетном и налоговом законодательстве.

Важную роль в системе гарантий призваны сыграть юридические.

Юридические гарантии прав граждан в системе социального обеспечения разделяют в зависимости от содержания на три группы: материально-правовые, процедурные и процессуальные. Материально-правовые и процедурные гарантии следует рассматривать как гарантии реализации права на социальное обеспечение. Процессуальные гарантии представляют собой разновидность гарантий защиты и охраны названного права, к ним также можно отнести контроль и надзор в рассматриваемой сфере; ответственность за нарушения права на социальное обеспечение47. По целевому назначению – на гарантии реализации прав и гарантии охраны этих прав.

С учетом осмысления теоретических подходов к классификации гарантий можно сделать вывод о том, что гарантии могут классифицироваться по различным основаниям в зависимости от конкретного рассматриваемого права человека и гражданина. Не вызывает сомнений классификация гарантий на общие и специальные (юридические). При этом представляется обоснованной позиция теоретиков, согласно которой общие делят на экономические, политические и духовные. Тогда как все юридические гарантии (материально-правовые, процедурные и процессуальные) объединены нормативной составляющей их организации и взаимодействия, которая обусловлена процессуальной системой правовых средств, выполняющих особую роль в обеспечении реализации декларированных прав человека и гражданина.

§ 2. Право граждан на пенсионное обеспечение и его содержание

Важнейшей ценностью государства признаются права и свободы граждан, которые, в свою очередь, должны охраняться властью закона. Ведущее место права человека на социальное обеспечение в системе социально-экономических прав подтверждается тем, что оно закреплено во всех основных международных актах, таких как Всеобщая декларация прав человека48, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, ратифицированный Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г.49 В России основные права и свободы человека и гражданина отражены в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.50

Согласно ст. 22, 25 Всеобщей декларации прав человека, каждый человек как член общества имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях. При этом предусмотрено право каждого человека на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который нужен для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам. Таким образом, во Всеобщей декларации прав человека закреплено не только право на социальное обеспечение, но и право на достойный уровень жизни, гарантирующий человеку и его семье возможность удовлетворения их основных потребностей, а также указан перечень социальных рисков, при наступлении которых возникает право на социальное обеспечение (безработица, болезнь, инвалидность, наступление старости и иные случаи утраты средств к существованию по независящим от человека обстоятельствам).

В соответствии с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами. В Пакте закреплено право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование (ст. 9). В ст. 11 признается право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства обязаны принимать надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права.

По своему содержанию право человека на социальное обеспечение имеет два аспекта: во-первых, это право на помощь и поддержку со стороны общества и государства для тех, кто в силу объективных обстоятельств не может обеспечить себя самостоятельно, и, во-вторых, это обязанность государства гарантировать предоставление достаточных средств для достойного существования лицам, лишенным способности или возможности получать доходы по независящим от них причинам.

Среди европейских актов, посвященных социальным правам человека, основным является Европейский кодекс социального обеспечения 1964 г. Согласно преамбуле Кодекса, его принятие будет способствовать повышению норм социального обеспечения в государствах – членах Совета Европы на более высокий уровень, чем закреплено в Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения».

Таким образом, право на социальное обеспечение содержится во всех международных документах, закрепляющих основные права и свободы человека, и признается важной гарантией реализации основных прав и свобод каждого человека. Однако даже тот минимальный уровень социального обеспечения, который в них закреплен, не всегда соблюдается в российском законодательстве.

Учитывая, что Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) провозгласила общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры составной частью российской правовой системы, имеющей приоритет перед национальным законодательством, вышеуказанные международные акты, ратифицированные Россией, стали обладать высшей юридической силой.

Признание государством права каждого гражданина на социальное обеспечение (ст. 39 Конституции РФ) влечет обязанность государства гарантировать его реализацию.

По своему содержанию право на социальное обеспечение включает комплекс мер, которые должно принимать государство по защите граждан в старости, при инвалидности, в случае потери кормильца, в период безработицы, болезни, беременности и в иных жизненных ситуациях, когда они не могут использовать собственный труд для систематического получения дохода либо вознаграждения за труд. Осуществляются также меры предоставления гражданам различных видов социального обеспечения.

Право на каждый вид социального обеспечения как элемент в содержании комплексного права на социальное обеспечение гарантируется государством путем проведения им соответствующей социальной политики. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и иных случаях, установленных законом (ст. 39); право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно (ст. 41); право на защиту от безработицы (ст. 37); материнство и детство, семья находятся под защитой государства (ст. 38). Закрепление в Конституции РФ обязанностей государства в социальной сфере актуализируют проблему теоретического осмысления социального государства.

Конкретное содержание права на социальное обеспечение и механизмы его реализации устанавливаются законодателем. В то же время, как справедливо отмечается, отнесение решения указанных вопросов к прерогативе законодателя не предполагает освобождение государства от конституционной обязанности по гарантированию матери – альной обеспеченности граждан при наступлении социальных рисков (безработица, болезнь, инвалидность, наступление старости и иные случаи утраты средств к существованию по независящим от человека обстоятельствам), а напротив, обуславливает выработку оптимальных механизмов регулирования отношений в этой сфере, основанных на балансе между социальными потребностями населения и экономическими возможностями государства на конкретном этапе его развития51.

A. Е. Козлов еще в 1990 г. писал, что в новой Конституции необходимо установить реальные гарантии социальной защищенности человека, исключить все декларативные, парадные формулировки. А. Е. Козлов отмечал, что важнейшая конституционно-правовая проблема на современном этапе перестройки – гарантированность социальных прав52.

Между тем действующее законодательство не раскрывает понятие социального обеспечения.

B. А. Ачаркан характеризовал социальное обеспечение тем, что оно призвано гарантировать субъективное право граждан на обеспечение по старости и при нетрудоспособности53.

В более широком плане по сравнению с В. А. Ачарканом определял понятие социального обеспечения В. С. Андреев. По его мнению, оно представляет собой проводимую или поддерживаемую государством совокупность определенных социально-экономических мероприятий, связанных с обеспечением граждан в старости и при нетрудоспособности, с заботой о матери и детях, с медицинским обслуживанием и лечением как важнейшими средствами оздоровления, профилактики и восстановления трудоспособности54.

Характеризуя понятие социального обеспечения, К. С. Батыгин ориентировался главным образом на содержание ст. 120 Конституции СССР, гарантировавшей гражданам СССР право на материальное обеспечение в старости, при утрате трудоспособности и по болезни55.

М. И. Полупанов считал, что советское социальное обеспечение (в широком смысле) определяется как система социально-экономических мероприятий, направленных на возмещение утраченного заработка и безэквивалентное обеспечение таких потребностей граждан, удовлетворение которых общество считает необходимым осуществлять из государственных и общественных источников вне прямой связи с результатами их трудовой деятельности56.

М. С. Ланцев полагал, что социальное обеспечение – это форма удовлетворения потребностей трудящихся за счет общественных фондов потребления путем возмещения заработка или его части в тех случаях, когда вследствие естественных причин (болезнь, инвалидность, старость или смерть кормильца) уменьшается или прекращается возможность получать оплату по труду или путем предоставления бесплатных услуг, а также льгот и выплат сверх заработной платы тем трудящимся, у которых возникают дополнительные расходы в связи с б льшим, чем обычно, количеством детей, находящихся на иждивении, необходимостью обращения за медицинской помощью при болезни и т. п.57

На современном этапе развития социального обеспечения понятие социального обеспечения формулируется по-разному. Под социальным обеспечением понимают: «один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса»58, «форму выражения социальной политики государства, направленной на материальное обеспечение определенных категорий граждан из средств государственного бюджета и специальных внебюджетных государственных фондов в случае наступления событий, признаваемых государством на данном этапе своего развития социально значимыми, с целью выравнивания социального положения этих граждан по сравнению с остальными членами общества»59; «совокупность общественных отношений, возникающих в результате перераспределения валового внутреннего продукта в форме жизнеобеспечения лиц, не способных к обеспечению самих себя и своей семьи в силу объективных и признанных обществом в качестве таковых причин биологического и социального характера, в рамках которой этим лицам предоставляется часть общественных средств в объеме, достаточном для удовлетворения их социально значимых потребностей»60.

В. С. Андреев считал, что «ядром», основным видом общественных отношений, составляющих предмет права социального обеспечения, являются пенсионные отношения61. Они стали единым внутренне согласованным и взаимосвязанным самостоятельным видом отношений.

Именно пенсии признаются основным видов социального обеспечения, поскольку они являются главным и нередко единственным источником средств к существованию для подавляющего большинства пенсионеров.

Еще в 70-х гг. прошлого столетия М. Л. Захаров выделял в качестве наиболее значимой и обширной по объему правового материала подотрасли права социального обеспечения пенсионное право, предметом регулирования которой являются отношения, возникающие между гражданами и органами, деятельность которых связана с обеспечением их различными пенсиями (по старости, по инвалидности, за выслугу лет, по случаю потери кормильца), а также ежемесячными пособиями62.

Традиционно граждане в пенсионных отношениях рассматриваются как управомоченная сторона, обладающая правом требования к органу пенсионного обеспечения, а пенсионные органы – как сторона, обязанная предоставить пенсию при наличии всех установленных требований. Главное право индивида – право на получение пенсии определенного вида и размера. Пенсионные органы связаны в своих действиях положениями законодательства и не могут принимать решения по собственному усмотрению. Возможность усмотрения имеется только у индивида, который может реализовать или не реализовать предоставленное ему законом право на пенсию, обратиться за назначением пенсии в полном объеме или только в части, обратиться за перерасчетом пенсии или не делать этого. Пенсионные органы вправе отказать заявителю в назначении пенсии либо перерасчете ее размера, только если не подтверждены условия, необходимые для назначения пенсии или ее перерасчета, например, отсутствует страховой стаж или выслуга лет требуемой продолжительности, не подтвержден факт постоянного проживания на территории РФ у иностранного гражданина и т. п. Кроме того, орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, вправе требовать от физических и юридических лиц предоставления документов, необходимых для назначения, перерасчета размера и выплаты трудовой пенсии, а также проверять в соответствующих случаях обоснованность выдачи указанных документов.

В свою очередь граждане обязаны предоставить все необходимые документы, перечисленные в законодательстве, эти документы должны быть достоверными, т. е. оформленными надлежащим образом и содержать правдивую информацию; граждане обязаны сообщать в пенсионный орган обо всех сведениях, которые могут повлечь изменение (уменьшение) размера пенсии или прекращение ее выплаты. В случае неисполнения этих обязанностей органы пенсионного обеспечения вправе приостановить или прекратить выплату пенсии, а случае переплаты пенсии – взыскать излишне выплаченные суммы. Это возможно как по решению пенсионного органа путем удержаний из текущих выплат пенсии, так и по решению суда.

Субъективное право граждан на пенсию включает их правомочие на выбор определенного вида пенсии, на ежемесячное получение выбранного вида пенсии в установленном законом размере и в избранном гражданином порядке. Размеры пенсий жестко нормированы государством и не могут устанавливаться соглашением сторон. Законодательство предоставляет пенсионеру право выбрать способ получения назначенной пенсии: доставка на дом, получение в органе связи, перечисление на лицевой счет пенсионера в банке. Выбранный гражданином способ получения пенсии юридически обязателен для органа, предоставляющего пенсионное обеспечение. К числу субъективных прав гражданина в пенсионном правоотношении относятся и некоторые иные его правомочия – требовать перерасчета пенсии в связи с увеличением пенсионного капитала в связи с работой после назначения пенсии; перевода с одного вида пенсии на другой и т. д.

У гражданина как субъекта пенсионного правоотношения есть определенные юридические обязанности. Однако в отличие от субъективных прав, носящих материальный характер, они носят не материальный, а процедурно-процессуальный характер. Это обязанность гражданина представлять в качестве доказательства юридических фактов, необходимых для возникновения пенсионного правоотношения, достоверные, надлежащим образом оформленные доказательства; своевременно сообщать органу, осуществляющему пенсионное обеспечение, обо всех обстоятельствах, с которыми связано уменьшение размера выплачиваемой пенсии либо ее прекращение63.

Таким образом, содержание права гражданина на пенсионное обеспечение представляет собой совокупность правомочий гражданина на получение материального обеспечения при наступлении определенных жизненных обстоятельств, получение пенсионного обеспечения регулярно, получение обеспечения на определенном уровне, гарантирующем достойные условия жизни, а в итоге и право на жизнь, получение обеспечения в установленном порядке – путем доставки на дом, через отделение связи, путем открытия счета.

Право на жизнь не будет реализовано в случае нарушения одного из перечисленных правомочий гражданина в содержании права на пенсионное обеспечение, которое, в свою очередь, впоследствии может стать предметом защиты при обращении гражданина в соответствующие органы, в том числе и в судебные.

Следует заметить, что рассмотрение права на пенсионное обеспечение как гарантии основного права человека – права на жизнь – это достаточно новое концептуальное направление в правовой науке. Об этом явлении свидетельствует международная научно-практическая конференция на тему «Право человека на жизнь и гарантии его реализации в сфере труда и социального обеспечения», которая проходила 1–3 февраля 2007 г. на базе Московской государственной юридической академии.

Право на жизнь образует первооснову всех других прав и свобод, складывающихся в этой сфере, поскольку изначально является естественным и неотъемлемым от человека.

Е. Е. Мачульская, говоря о праве на социальное обеспечение как о естественном и неотъемлемом праве человека, связывает его с правом на жизнь, под которым понимает не только жизнь без войны, но и условия достойного существования, необходимые для всестороннего развития человека64.

По мнению М. Ю. Федоровой провозглашение государства социальным, проводящим политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, наполняет право на жизнь социальным содержанием и преобразует в право на достойную жизнь, реализация которого должна осуществляться государством, в том числе в системе социальной защиты населения и социального обеспечения65.

С. И. Кобзева называя право на жизнь важнейшим правом человека, в то же время указывает, что одного лишь права на жизнь недостаточно для полноценного существования и развития личности. Для этого требуется уважение и соблюдение других прав. Право на жизнь входит неотъемлемой составляющей в другие основные права человека, пронизывает их, способствует наиболее полному раскрытию и выступает естественным гарантом их реализации. Например, право на социальное обеспечение мертво, если оно не гарантирует достойную жизнь человека66.

Как полагает Э. Г. Тучкова для тех, кто еще не приобрел либо уже потерял источник средств существования по независящим от них причинам, необходимый для удовлетворения основных человеческих потребностей, социальное обеспечение в целом является гарантией права на жизнь. Следовательно, главная задача государства, признающего причины отсутствия у человека данного источника социально уважительными, предоставить человеку различные виды социального обеспечения на таком уровне, чтобы они способствовали сохранению достойной жизни человека и гарантировали ее высокое качество67.

Принимая во внимание общетеоретический подход, согласно которому каждая из гарантий может рассматриваться в общей системе как «гарантия гарантий», можно утверждать, что право на жизнь гарантируется в том числе правом на социальное обеспечение, а право на социальное обеспечение в свою очередь гарантируется правом на пенсионное обеспечение.

Пенсия является основным и постоянным источником средств к существованию, имеет длительный период выплаты, размер должен быть достаточным для удовлетворения основных потребностей пенсионера.

Гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию, социальное обеспечение предоставляется в силу признанной современным цивилизованным обществом обязанности оказывать материальную поддержку и помощь любому человеку, независимо от каких-либо обстоятельств, включая трудовую деятельность. Такая поддержка и помощь предоставляется каждому как члену общества.