Защита прав граждан на пенсионное обеспечение

Право на пенсию предоставляется гражданину как члену общества без учета его трудового вклада в порядке государственного социального обеспечения, а работнику (в случае смерти – его семье) в порядке обязательного социального страхования.

Уровень пенсионного обеспечения человека как члену общества во многом зависит от экономических возможностей государства, поскольку финансовым источником выплаты пенсий в этом случае являются бюджетные средства. Это по существу узаконенная, т. е. осуществляемая в силу закона государственная «благотворительность», заменившая частную, усмотренческую благотворительность, но вовсе не исключающая ее.

В этом случае цель социального обеспечения – предоставить каждому человеку источник средств к существованию хотя бы на минимальном уровне, т. е. защитить каждого члена общества от нищеты. Этот уровень не может быть ниже прожиточного минимума, который, в свою очередь, должен гарантировать каждому достойные условия жизни, право на которые закреплено как в международных актах, так и в Конституции.

Отношения по обязательному социальному страхованию регулируются Федеральным законом от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (в ред. Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ)68. Обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных категорий граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родов, рождения ребенка (детей), ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и других событий, установленных законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании.

Пенсионное обеспечение, предоставляемое застрахованному, за которого работодатель уплачивал страховые платежи в Пенсионный фонд, тем самым «возвращает» недополученную ранее работником заработную плату. Иными словами, страховые платежи – это часть цены рабочей силы, необходимой для воспроизводства рабочей силой продукта в виде заработной платы, в том числе отложенной на будущее время в форме страховых взносов, т. е. часть необходимого продукта, в связи с чем уровень пенсионного обеспечения должен гарантировать наиболее характерный для данного лица уровень дохода, который он имел ранее.

Таким образом, право на жизнь должно быть гарантировано пенсионеру соответствующим уровнем его жизни. Само по себе наличие прав человека не оказывает большого воздействия на жизнь людей, если не будут созданы механизмы, гарантирующие соблюдение этих прав. Обеспечение реализации конституционных прав граждан в области социальных гарантий может быть достигнуто с помощью формирования системы государственных минимальных социальных стандартов и придания им ранга государственных гарантий69. Как справедливо отмечает М. И. Акатнова, такой механизм может оказаться эффективным при условии установления реальных размеров социальных стандартов, которые бы действительно позволяли поддерживать достойный уровень жизни70.

Понятие «достойная жизнь» в отечественной науке теоретически не разработано71. Тем не менее попытки определить ее содержание безусловно предпринимались, при этом под выражением «достойная жизнь» понимают достаточно широкий набор материальных и духовных благ: «материальную обеспеченность на уровне стандартов современного развитого общества, доступ к ценностям культуры, гарантированность прав безопасности»72; «достойный человека прожиточный минимум»73.

Понятие достойная жизнь – многогранно и в силу экономического развития общества постоянно трансформируется. Международные нормативные акты свидетельствуют о том, что государство соизмеряет «достойный уровень жизни» со сложившимися на определенном экономическом этапе развития нормами социального стандарта.

Многие авторы, исследовавшие понятие достойного уровня жизни в рамках пенсионного обеспечения, относили к числу таких стандартов категорию прожиточного минимума74. Т. К. Миронова отмечает, что прожиточный минимум – это один из тех реальных показателей, по которому можно судить об уровне «социальности» государства75. Между тем, представляется, учитывая понятие, данное в Федеральном законе от 24 октября 1997 г. «О прожиточном минимуме», прожиточный минимум не может по определению обеспечить человеку, достигшему пенсионного возраста, достойного уровня жизни, поскольку направлен лишь на удовлетворение минимальных материальных потребностей человека, на его физиологическое выживание. В подтверждение приведенной позиции можно привести мнение специалистов о том, что прожиточный минимум не учитывает полного набора товаров и услуг, необходимых для удовлетворения первоочередных материальных и культурных потребностей, а также постоянно возрастающих затрат на содержание жилья, приобретение лекарств и т. д.76 Как справедливо отмечает Н. П. Слугина, прожиточный минимум не отражает реальные потребности человека, необходимые для нормальной жизнедеятельности его и его жизни77.

Речи о гарантировании социального аспекта жизни на уровне, позволяющем удовлетворять основные потребности человека, и быть не может. Этот объем благ иногда ограничивается лишь самыми дешевыми продуктами питания, в качестве единственной характеристики которых выступает их низкая стоимость. Такой подход типичен для беднейших развивающихся стран. Чаще к средствам существования относят, помимо продовольствия, одежду, предметы санитарии, жилье, но в самых ограниченных объемах. Минимальные потребности человека в питательных веществах считаются в основном одинаковыми во всех странах и требуют лишь незначительных поправок на климатические и природные условия78.

В связи с этим очевидно, что в России право человека на жизнь ввиду отсутствия гарантированности физиологического и социального аспектов имеет лишь декларативный характер.

Таким образом, право граждан на пенсионное обеспечение включает в себя право гражданина при наступлении определенных жизненных обстоятельств на регулярное получение материального обеспечения на определенном уровне, гарантирующем достойные условия жизни, и в установленном порядке (путем доставки на дом, через отделение связи, путем открытия счета).

В качестве основных гарантий права граждан на пенсионное обеспечение представляется обоснованным выделить и рассмотреть экономические и юридические гарантии, поскольку именно они являются наиболее значимыми, влияющими на реализацию и защиту пенсионных прав граждан. Экономические гарантии образуют финансовые ресурсы, без которых реализация пенсионного обеспечения невозможна. Однако сами по себе экономические условия не могут обеспечить право гражданину на пенсию, тем более защитить его от посягательств и нарушений, в связи с чем они нуждаются в специальных, юридических гарантиях, т. е. в единых по правовой форме средствах, призванных непосредственно обеспечивать правомерное пользование правами, исполнение обязанностей, охрану и защиту прав на пенсию, ее получение.

§ 3. Экономические гарантии конституционного права граждан на пенсию

Экономической основой конституционного строя Российской Федерации является находящееся в стадии становления социальное рыночное хозяйство, в рамках которого производство, распределение товаров и благ осуществляется в основном посредством рыночных отношений. Их участниками выступают частные субъекты хозяйствования, а Российская Федерация поддерживает конкуренцию между ними, осуществляет соответствующий контроль.

Как указывается в ст. 8 Конституции РФ, в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

Создавая социальное рыночное хозяйство, Российская Федерация стремится обеспечивать свободу экономической деятельности, предпринимательства и труда, добросовестную конкуренцию и общественную пользу, чтобы регулирование государством хозяйственной жизни осуществлялось в интересах человека и общества, а экономические отношения строились на социальном партнерстве между человеком и государством, работником и работодателем, производителем и покупателем79.

Показателем общего экономического состояния страны является валовой внутренний продукт (ВВП). Данный показатель дает представление об общем материальном благосостоянии нации, так как чем выше уровень производства, тем выше благосостояние страны.

Показатель ВВП имеет очень важное значение для экономики в целом. Он используется для характеристики результатов производства, уровня экономического развития, темпов экономического роста, анализа производительности труда в экономике и т. д. Очень часто этот показатель используется в сочетании с другими показателями, например, если анализируется отношение дефицита государственного бюджета к ВВП80.

Система показателей валового внутреннего продукта и национального дохода характеризует основные результаты экономического процесса, определяет размеры и структуру конечного продукта, темпы экономического роста, показывает распределение доходов, масштабы перераспределительных процессов.

Именно уровень ВВП и темпы его роста или снижения являются показателями эффективности или неэффективности экономики.

Так, в 2009 г. специалисты Организации экономического сотрудничества и развития провели исследование того, какие коррективы внес экономический кризис в уровень удовлетворенности жизнью населения разных стран. Одним основополагающим критерием, по которому определяли самую довольную жизнью страну, являлся уровень роста ВВП на душу населения в 2009 г. (наряду с этим критерием рассматривали предполагаемый уровень удовлетворенностью жизнью в будущем, уровень роста безработицы). По мнению экспертов, лидерство стран Северной Европы (Дания – 68,362 дол., Финляндия – 55,344 дол., Нидерланды! – 55,453 дол., Швеция – 54,908 дол., Ирландия – 63,788 дол., Швейцария – 65,563 дол.) является скорее закономерным следствием стремительного роста ВВП, в частности, это продемонстрировал лидер рейтинга – Дания. Именно эта скандинавская страна, несмотря на экономический кризис, демонстрирует высочайший уровень ВВП в мире. Следовательно, государства со здоровой экономикой оказались самыми счастливыми81.

Доля ВВП, используемая на социальные цели и качество жизни населения, является основным общепризнанным индикатором социального государства, каковым в силу ст. 7 Конституции провозглашается Российская Федерация82. В советский период целью всей экономической политики государства было распределение валового внутреннего продукта и недопущение имущественного неравенства советских граждан.

В экономической литературе подчеркивается важнейшая роль распределительных отношений в общей системе производственных отношений. Она заключается в том, что при их посредстве определяется доля каждого в отдельности и общества в целом в произведенном продукте. Среди распределительных отношений важное значение имеют отношения в области пенсионного обеспечения престарелых и нетрудоспособных граждан83.

Такая форма распределения, как социальное обеспечение, опосредует совокупность распределительных и организационных отношений, которые выражают экономический аспект социального обеспечения. Эти отношения связаны с распределением необходимого продукта социалистического общества сверх вознаграждения по труду и части прибавочного продукта, направляемых для удовлетворения потребностей индивидуального и совместного потребления84.

Распределительный характер общественных отношений в сфере социального обеспечения объективно обусловливает обязанность государства гарантировать их нормальное функционирование. При этом главной универсальной гарантией является экономика страны, основная функция которой заключается в том, чтобы создавать блага, необходимые для жизнедеятельности людей. Под благом принято понимать то, что удовлетворяет потребности людей, отвечает их целям и устремлениям85. Экономические блага – это результаты созидательной производственной деятельности людей. Задача государства – стимулировать получение максимально возможных результатов такой деятельности путем проведения соответствующей экономической политики. Таким образом, эффективность социальной политики во многом предопределена эффективностью экономической политики, проводимой государством, что чрезвычайно усиливает его роль в обеспечении беспрепятственного осуществления конституционных прав граждан, включая право на социальное обеспечение.

Границы государственного вмешательства в отношения по перераспределению части валового внутреннего продукта в пользу лиц, пострадавших от социальных рисков, должны определяться на основе современных научно обоснованных представлений о социальном государстве86.

Главной универсальной экономической гарантией является та часть внутреннего валового продукта, которую государство выделяет для удовлетворения социальных потребностей общества в целом и на социальное обеспечение в частности. Социальные расходы в общем объеме ВВП в нашей стране значительно ниже, чем в других развитых странах. На рубеже ХХI в. доля социальных расходов в странах Европейского союза на социальную защиту составила около 28 % совокупного ВВП87, при этом наиболее значительную их часть составляли расходы на пенсионное обеспечение. Как отмечает Э. Хижный, на долю пенсионных систем в западно-европейских странах, США и Японии приходится в среднем около 40 % всех социальных затрат, а в странах Центральной и Восточной Европы 20–30 %88.

Так, в настоящее время общий объем средств, направляемых на нужды социального обеспечения во Франции, Великобритании и Германии, достигает 30–40 %89.

Ассигнования на пенсионное обеспечение в России с 2002 по 2008 г. составляли около 6 % доли ВВП, с 2009 г. наблюдается незначительное повышение и в 2009 г. составляет 7,5 %, в 2010 г. – около 10,8 %, в 2011 г. – 8,83 %, в 2012 г. – 8,62 %, или в два-три раза меньше, чем в других европейских странах90. Следует учесть, что данный объем ВВП охватывает расходы не только на пенсионное обеспечение, но и на иные меры социальной поддержки: ЕДВ, материнский капитал и т. д. Причем такое повышение связано с запланированными расходами на валоризацию и вынужденную индексацию социальных выплат. Однако оснований считать, что такая ситуация сохранится на будущее, не имеется. Претворение в жизнь дальнейшей социальной политики государства, направленной на оптимизацию социальных расходов с целью вступления в ВТО, приведет к очередному снижению доли ВВП на пенсионные расходы. Из изложенного можно сделать вывод о том, что нищета пенсионеров в России запрограммирована и объясняется недофинансированием социальной сферы в целом и пенсионного обеспечения в частности.

При этом надо учитывать, что при сохранении прежней доли ВВП, идущей на выплату государственных пенсий, обеспечить достойный уровень жизни пенсионеров вряд ли возможно. Объективная необходимость увеличения указанной доли ВВП как минимум вдвое должна быть осознана как самой властью, так и бизнесом91.

С позиции Уполномоченного по правам человека В. П. Лукина, доля пенсионных расходов в ВВП должна составлять никак не меньше 15 %, что было бы несколько выше, чем на Украине (13,8 %) и в Республике Беларусь (9,1 %), но ниже, чем в странах Европейского Союза (в среднем около 22 %)92.

Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, расходы бюджетной системы на социальную политику (включая пенсионные выплаты) возрастут с 8,2 % валового внутреннего продукта в 2007 г. до 9–9,8 % валового внутреннего продукта в 2020 г.

Следует констатировать, что даже к 2020 г. Россия не выделит такого размера ВВП, который выделяется на социальную политику странами Европейского союза.

Распределение соответствующих благ через систему государственного социального обеспечения, когда гарантом такого обеспечения выступает само государство, объективно требует аккумуляции средств в соответствующих целевых финансовых источниках. Практическая деятельность государства по решению данной задачи выражается в том, что государство образует такие источники на федеральном уровне, законодательно закрепляя механизм их формирования и правовой статус.

Ранее в качестве источника финансирования пенсионной системы называли фонды общественного потребления, фонды для нетрудоспособных. Государственные фонды являются экономической гарантией осуществления конституционного права трудящихся на материальное обеспечение в случае наступления старости и нетрудоспособности93.

В зависимости от социального положения человека – как работника или как члена общества – определяется и источник финансирования социального обеспечения. Именно с учетом этого критерия в развитых странах на национальном уровне сложились две основные формы социального обеспечения: работника в порядке обязательного социального страхования и члена общества без учета его трудового вклада в порядке государственного социального обеспечения.

В условиях рыночной экономики принципиально меняются организационно-правовые способы аккумуляции таких средств. Экономика, сориентированная на рынок, предполагает не только рынок товаров, капитала, ценных бумаг, но и рынок труда. В связи с этим затраты на социальное обеспечение работника (в том числе переставшего быть таковым в силу обстоятельств, признаваемых обществом социально уважительными) рассматриваются, как уже было сказано, в качестве одного из элементов, формирующих стоимость рабочей силы. Финансовое бремя по осуществлению социального обеспечения работника должны нести в основном работодатели и лишь частично сами работники и государство путем уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд РФ. Их тарифы устанавливаются законом, как и порядок уплаты взносов. За счет средств федерального бюджета пенсионное обеспечение должно осуществляться в связи с длительной государственной службой и некоторыми другими обстоятельствами, признаваемые социально уважительными.

Осуществленная с 2001 г. трансформация страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию в единый социальный налог (ЕСН) обоснованно оценивается специалистами негативно, поскольку в стране в связи с его введением социальное страхование практически было упразднено. Под страховыми взносами на обязательное пенсионное страхование понимаются индивидуальные возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в Пенсионный фонд Российской Федерации и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенных на индивидуальном лицевом счете (ст. 3 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009 г.) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»94). Страховые взносы имеют строго целевое назначение, по своей социально-правовой природе не являются налогом, не имеют адресной основы и поступают не в федеральный бюджет, а, минуя его, передаются страховщику – Пенсионному фонду РФ. Специалистами указывается на разрыв связи между источником формирования средств фонда и размером предоставляемого обеспечения, возможность ограничения государством размера страховых выплат, руководствуясь задачами бюджетной экономии95. Установив для страховых взносов правовой режим – ЕСН, государство практически превратило их в свою собственность, что недопустимо.

На недопустимость отождествления страхового взноса на обязательное пенсионное страхование с налоговым платежом неоднократно обращал внимание Конституционный Суд в своих определениях, в частности, от 4 марта 2004 г. № 49-О, от 12 мая 2005 г. № 183-О, от 3 июля 2007 г. № 524-О-О.

Очевидно, что законодатель, осознав ошибочность подмены страховых взносов – ЕСН, принял два Федеральных закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд медицинского страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» и № 213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования"» (далее – Федеральный закон 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ)96, которыми отменил единый социальный налог, установил страховые платежи и возвратил функции по контролю за страховыми платежами Пенсионному фонду РФ. Такой шаг законодателя можно оценивать как «намек» государства намеренно двигаться к осуществлению подлинно страховой системы социального страхования. При этом размер страховых взносов в ПФР с 1 января 2011 г. будет повышен до 26 %. Однако база для начисления страховых взносов в отношении каждого физического лица устанавливается в сумме, не превышающей 415 тыс. руб в год. Такое ограничение не может положительно отразиться на бюджете Пенсионного фонда.

Вместе с тем, возвратив страховые взносы застрахованных (как часть стоимости рабочей силы), законодатель не определил субъекта собственности этих взносов.

Согласно ст. 208 ГК РФ собственнику принадлежит право владения, пользования и распоряжения собственностью. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом (п. 2 ст. 209); собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 210).

В соответствии с Конституцией РФ в Российской Федерации равным образом защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2, ст. 8). Из содержания правомочий собственника, по смыслу ст. 35 (ч. 2) Конституции РФ, следует, что каждый собственник вправе распоряжаться своим имуществом свободно.

В нашей стране средства обязательного пенсионного страхования признаются федеральной государственной собственностью, частью государственной казны, предназначенной для выполнения пенсионных обязательств государства при наступлении установленных законом страховых случаев97. Это обстоятельство дает основание Правительству РФ, которое управляет государственной собственностью согласно Конституции РФ, распоряжаться этими средствами без учета особенностей их формирования, экономической и правовой природы и даже без учета мнения тех, за кого вносятся указанные выше платежи, т. е. фактических собственников данных средств. Это в очередной раз подтверждает, как справедливо отметил Председатель Конституционного Суда РФ В. Зорькин, что во главу угла ставится прежде всего достижение экономического эффекта, а не обеспечение достойного уровня жизни пенсионеров98.

Совершенно очевидно, учитывая социально-правовую природу страховых платежей, государственной собственностью они быть не могут. Представляется, что средства обязательного пенсионного страхования следует рассматривать в качестве одной из форм «иной» собственности.

Страховые взносы по обязательному социальному страхованию – это часть цены рабочей силы, т. е. часть не прибавочной стоимости, а необходимого для воспроизводства рабочей силы продукта в виде заработной платы, в том числе отложенной на будущее в форме страховых взносов. По обоснованному мнению Э. Г. Тучковой и М. Л. Захарова99, средства внебюджетных фондов социального страхования, за счет которых осуществляется социальное обеспечение застрахованных, – это своего рода их коллективная собственность, которая, безусловно, должна иметь особый правовой режим, до настоящего времени законодательно не закрепленный.

В. Д. Роик предлагает законодательно закрепить ряд новых форм собственности в системе пенсионного страхования, которые, по его мнению, помогут положительно повлиять на формирование подлинно страховых механизмов пенсионного страхования.

Первой, основной формой собственности ученый предлагает определить «общественно-личную» собственность пенсионного страхования, которая формируется с помощью страховых платежей работодателей в пользу наемных работников, а второй формой собственности – «лично-общественную» собственность застрахованных, которая формируется с помощью страховых взносов самих работников. По его мнению, ей следует придать правовой статус смешанной «паритетной» собственности, для чего нужно ввести персональный учет размеров личного вклада застрахованных. Третьей формой собственности В. Д. Роик считает «личную собственность застрахованных», которая формируется с помощью добровольного профессионального пенсионного страхования. Указывается, что в этом случае страхователями должны выступать как работодатели, так и работники100.