Глава государства

Н. М. Коркунов указывал, что в совершенно иные условия поставлена компетенция органов подчиненного управления. Эти органы не имеют общего полномочия управлять государством; призваны осуществлять лишь отдельные, определенные задачи управления согласно с законом и указаниями верховного управления; могут принимать только те меры, на которые прямо уполномочены; издают указы во исполнение постановлений закона или указов верховного управления. Самостоятельные указы имеют обязательную силу при условии непротиворечия законам, но в этих условиях и ими могут быть установлены юридические нормы.

Вместе с тем Н. М. Коркунов полагал, что если в конституции не определено понятие закона, в ней самой нельзя найти основания для определения понятия закона в материальном смысле, то отсюда надо признать, что конституция употребляет этот термин в формальном смысле, т. е. не в смысле юридической нормы, а в смысле акта, изданного в законодательной форме и имеющего силу закона. Следовательно, требование, чтобы законы издавались не иначе как с участием народного представительства, имеет тот смысл, что только акты, изданные в таком порядке, получают формальную силу закона, но не исключает возможности установления юридических норм и указом, не имеющим силы и значения закона. Однако на чем бы ни было основано право издания указов – на общем полномочии управлять государством или на специальной делегации закона, – указ имеет обязательную силу при условии непротиворечия его законам. В силу подчинения указов законам указ не может ни отменить, ни приостановить действие закона, ни освободить кого-либо от подчинения закону. Если в конституции прямо указано, что по определенному предмету юридические нормы должны быть установлены законом, указы этих предметов касаться не могут. Из начала подчинения указов законам вытекает также, что указом не может быть установлено обязательное толкование закона, а разрешение возникающих сомнений о законности указов надо предоставить учреждению, независимому от власти, издающей указы.

Н. М. Коркунов полагал, что контроль за законностью указов должен осуществляться в трех существенно значимых формах: это может быть контроль судебный, административный и парламентский. Судебный контроль должен быть направлен непосредственно на охрану тех субъективных прав, которые могут быть нарушены применением незаконного указа, а административный и парламентский контроль – на охрану общего авторитета закона, объективного правопорядка.

Подчинение указов законам, выражающееся в том, что указы имеют обязательную силу лишь при условии непротиворечия их законам, составляет общее правило, которое, однако, не безусловно: оно не распространяется на указы, издаваемые при чрезвычайных условиях.

Закон составляется в расчете на нормальные, обыкновенные условия общественной жизни. Между тем действительность представляет собой иногда совершенно неблагоприятное положение. Самым нормальным и согласным с началом законности исходом было бы, конечно, издание в таких случаях исключительных постановлений в законодательном порядке. Но не всегда такой подход возможен. Поэтому в конституционных государствах правительство пользуется в случаях необходимости правом издавать в форме указов общие постановления для отмены и изменения существующих законов. Такие указы contra legem называются чрезвычайными.

«Издание чрезвычайного указа, – писал Н. М. Коркунов, – есть собственно правонарушение, оправдываемое только требованиями необходимости. Устанавливаемые им меры могут быть по праву установлены только законодательным актом. Лишь в силу невозможности при данных исключительных условиях соблюсти это требование закон заменяется чрезвычайным указом. Отсюда само собой следует, что как только окажется к тому возможность, меры, установленные чрезвычайным указом, должны быть представлены на усмотрение законодательного учреждения»[41].

Н. М. Коркунов указывал, что право издания чрезвычайных указов составляет исключительное право главы государства, осуществление которого он не может передать подчиненным органам. Только глава государства, представитель государства как единого целого, участвующий так или иначе во всех функциях государственной власти, может судить о действительной необходимости для государства отступить от строгого соблюдения закона и предписывать правила отмены законов, опираясь на требования государственной необходимости. К тому же только указ, исходящий от главы государства, может иметь достаточный авторитет, чтобы встать наравне с законом. Наконец, издание чрезвычайных указов непосредственно главой государства имеет и то значение, что этим обеспечивается участие в издании таких указов, имеющих силу закона, по крайней мере одного из факторов, участвующих в издании законов.

Н. М. Коркунов отмечал, что поскольку право издавать чрезвычайные указы основано на фактической необходимости, то оно необходимо существует во всех государствах, как бы ни была ограничена в них власть правительства.

Учение Н. М. Коркунова об указах, основанное на опыте использования этого инструмента во многих странах, сыграло важную роль в использовании указов в советской и постсоветской России.

Во многих странах глава государства участвует в формировании правительства, а также назначает гражданских и военных чиновников.

Что касается гражданских чиновников, то ими могут быть также представители главы государства в субъектах федерации и территориальных единицах страны.

Глава государства:

а) осуществляет формирование органов судебной системы и перемещения в них судей. Ему может принадлежать важная роль в решении вопросов гражданства и политического убежища;

б) нередко практикует обращения к нации;

в) обычно является верховным главнокомандующим, хотя эта функция представляет собой лишь почетную прерогативу, поскольку оперативное руководство вооруженными силами осуществляется генеральным штабом, министерством обороны, штабами родов войск, которые действуют согласно директивам правительства;

г) объявляет чрезвычайное положение на территории всей страны или ее части, т. е. введение особого правового режима деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, допускающего установленное законом ограничение прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

На территории, где введено чрезвычайное положение, глава государства вправе вводить особые формы управления, при которых органы исполнительной власти соответствующей территории могут быть поставлены в прямое подчинение главе государства, который может назначить специальный орган для управления в условиях чрезвычайного положения, в том числе и с подчинением ему органов исполнительной власти соответствующей территории.

Чрезвычайное положение вводится для предотвращения различного рода угроз государству извне или для разрешения внутренних противоречий, в случае ликвидации последствий природных явлений и др.

В области урегулирования чрезвычайных ситуаций президент может объявлять также военное, осадное положение, вводить президентское правление в субъекте федерации, осуществлять федеральную интервенцию.

Являясь главнокомандующим, глава государства отвечает за безопасность государства как гарант его целостности.

Глава государства осуществляет помилование, смягчение или замену наказания, изменение приговора. С лица, отбывшего наказание, актом помилования может быть снята судимость.

Глава государства учреждает ордена, медали и иные знаки отличия и осуществляет награждение ими.

Орден (от лат. оrdo) является знаком отличия, почетной государственной наградой за особые заслуги. Присуждение орденов как знаков отличия связано с духовно-рыцарскими и рыцарскими орденами, существовавшими в Западной Европе с XII в. и созданными по образцу монашеских орденов.

Первоначально эти ордена являлись военно-религиозными организациями, подчинявшимися римскому папе. Позже большинство орденов перешло под власть различных монархов, которые сами учреждали новые рыцарские ордена. Их члены носили особую одежду, на которую нашивались кресты определенных формы и цвета.

В XIV–XVI вв. широко распространяются придворные ордена, учреждавшиеся монархами для поощрения дворян. Эти ордена также имели пышные орденские костюмы, особые орденские знаки, которые позднее приобрели характер наград. Особенно большое число нагрудных орденов было учреждено в XVIII–XIX вв., в том числе в странах, где раньше орденов не было.

Ордена обычно состояли из знака (креста, звезды и др.), который носили на ленте или цепи. Каждый орден мог иметь одну или несколько степеней. Правила (статуты) регулировали вопросы, связанные с награждением орденами, предусматривали особые орденские праздники, церемонии. В ряде случаев награждение орденом влекло за собой предоставление определенных льгот и привилегий (например, предоставление прав потомственного или личного дворянства).

Медаль (от лат. metallum) – вид государственной награды за заслуги. Впервые медаль как награда была учреждена в XVII в. в Швеции для награждения офицеров. В конце XVIII в. медали были введены в ряде других стран.

Первоначально медаль жаловали за военные заслуги, а затем и за гражданскую службу. В большинстве современных государств существуют главным образом нагрудные медали за военные заслуги.

Глава государства присваивает почетные звания и титулы. Почетные звания являются одной из форм морального поощрения или привилегированными званиями. Например, в России в XIX – начале XX в. для лиц, входивших в состав сословий мещанства или духовенства, было установлено звание «почетный гражданин». Оно присваивалось императорскими указами и разделялось на потомственное и личное. Все почетные граждане освобождались от рекрутской повинности, подушной подати и телесных наказаний, имели право участия в городском самоуправлении. В некоторых других странах существует почетное звание гражданина того или иного города, присваиваемое местными органами власти за личные заслуги, связанные с этим городом.

Титул (от лат. titulus) – почетное звание, наследственное или присваиваемое отдельным лицам для подчеркивания их особого, привилегированного положения и требующее соответствующего титулования (например, «сиятельство», «высочество»).

Титулы получили наиболее широкое распространение в сословнофеодальном обществе, а в некоторых странах сохраняются и поныне.

Важное место в деятельности глав государств занимают акты вручения награжденным орденов, медалей и других наград. Порядок вручения награды регулируется специальными инструкциями. Часто для вручения наград награжденные приглашаются в резиденцию главы государства, где получают свои награды непосредственно от него.

Глава государства играет важную роль в различного рода церемониях и празднествах, включая различные национальные торжества и военные парады.

Все главы государств выполняют ряд примерно одинаковых внешнеполитических функций.

Глава государства как высший представитель своей страны в сфере внешних сношений, выезжая с официальными визитами за границу, пользуется правом на особо торжественный прием и на ряд привилегий.

Визиты глав государств являются наивысшей формой международного общения и свидетельствуют о качественном состоянии политических, экономических и иных отношений государств – участников встречи. Поэтому организация и проведение такого рода визитов – важнейшая политическая функция соответствующих государственных органов принимающей стороны.

Глава государства считается представителем своей страны по праву и не нуждается для этого в специальных полномочиях. Тем не менее и международное право, и дипломатические правила знают различия в соответствии с характером запланированного визита, который может быть государственным, официальным, рабочим, неофициальным или визитом-проездом.

Государственные визиты – это визиты высшей категории. Они осуществляются в особых случаях и не более одного раза в одну и ту же страну за все время пребывания главы государства у власти. Во время государственного визита обеспечивается подчеркнуто высокий и почетный уровень встречи и проводов гостя: в аэропорту или на вокзале главу зарубежного государства встречает высшее должностное лицо принимающей стороны, поднимаются флаг страны высокого гостя и флаг государства пребывания; выстраивается почетный караул трех видов вооруженных сил, оркестр исполняет гимны двух стран; глава иностранного государства представляет глав дипломатических представительств, аккредитованных в государстве пребывания, прибывших его встречать; автомобиль главы государства по пути в отведенную ему резиденцию сопровождает почетный эскорт мотоциклистов. То же самое делается и при проводах высокого гостя. В поездке по стране главу иностранного государства сопровождает официальное лицо страны пребывания.

В честь высокого гостя дается официальный обед (завтрак) от имени главы государства пребывания. На нем предусматривается, как правило, обмен речами. Если программа визита включает поездку по стране, то церемония официальных проводов организуется в столице, а отъезд высокого гостя из страны пребывания организуется, как правило, без заезда в столицу.

Помимо государственных визитов глав государств практикуются и другие официальные визиты, целью которых является проведение политических переговоров, завершающихся нередко подписанием итогового документа. В программу визита закладываются, как правило: церемониальные мероприятия, связанные с посещением памятных мест и возложением венков к ним; официальные завтраки или обеды; посещения театра; встречи с представителями общественности; визит в парламент и т. п. Так же, как и государственным, официальным визитам присущи большая политическая значимость и торжественность.

Однако государственный визит отличается тем, что гость может не только встречаться в столице с руководителями государства, но и посетить два-три города, осуществить культурную программу, пообщаться с населением.

При государственных и официальных визитах главу государства у трапа самолета встречают главный встречающий с супругой (если гость прибывает с супругой), посол и начальник протокольной службы, которые иногда поднимаются на борт. Первыми из самолета выходят высокий гость и его супруга, затем сопровождающие лица. Руководитель протокола представляет встречающих, гость – главных сопровождающих. Супруге гостя, как правило, вручают букет цветов. После взаимных приветствий гость и главный встречающий приглашаются к почетному караулу на специально отведенное место. Оркестр играет встречный марш, после принятия рапорта начальника почетного караула исполняет государственные гимны; гость и главный встречающий проходят вдоль строя, гость останавливается перед знаменем и поклоном приветствует его. После обхода караула происходит представление официальных встречающих лиц. Гость возвращается к центральному сектору и занимает место, обозначенное ковром (иногда поднимается на специальный подиум); почетный караул проходит торжественным маршем. С аэродрома гость отправляется в отведенную ему резиденцию[42].

Деловой (рабочий) визит главы государства имеет целью обсуждение актуальных двусторонних и международных проблем, проведение консультаций, участие в совещаниях и конференциях, в разного рода празднествах и торжествах, подписание ранее согласованных договоров и других документов. В ходе таких непродолжительных по времени визитов гораздо меньшее внимание уделяется церемониалу: не предусматриваются, как правило, официальное посещение театра, возложение венков, поездка по стране. Хозяева проводят одно протокольное мероприятие.

К числу неофициальных визитов относятся приезды зарубежных глав государств по частным делам: в качестве гостя посла своей страны или туриста, а также на отдых или лечение. При осуществлении такого рода визитов протокольные мероприятия не предусматриваются.

Разновидностью неофициальных визитов является визит проездом (транзитом), представляющий собой краткое пребывание главы государства, следующего транзитом в страну назначения или возвращающегося на родину. Местом пребывания главы государства в таком случае является далеко не всегда столица государства. В соответствующем пункте ему оказывают знаки внимания, но церемониальная стадия сведена к минимуму. Иногда во взаимных интересах и по предварительной договоренности могут быть организованы встречи и беседы (в том числе и в аэропорту)[43].

Одной из общепринятых и самых распространенных форм официальных контактов между главами государств во время визитов является проведение официальных приемов. Эта традиция пришла к нам из далекого прошлого и символизирует миролюбие и добросердечность, а гостеприимство остается показателем чести и достоинства государства, хлебосольства его народа.

В настоящее время в международной практике установилось несколько видов официальных приемов, каждому из которых соответствует свой этикет, обязательный для всех участников.

К дневным относятся приемы типа «рабочий завтрак», «бокал шампанского», «бокал вина», завтраки.

«Рабочий завтрак» проводится для встреч главы государства с деловыми людьми принимающей страны или же для рабочих встреч с главами государств на многосторонних международных форумах. Обычно он устраивается в 8.00—8.30 утра и длится не более 1 часа 15 минут. На «рабочий завтрак» обычно приглашается ограниченное число гостей.

«Бокал шампанского» начинается обычно в 12 часов дня и продолжается час-полтора. Аналогичным является и прием типа «бокал вина», когда названиями подчеркивается несколько особый характер приема.

Завтрак, как правило, устраивается между 12.30 и 15.00 и длится до полутора часов. Он чаще всего носит деловой характер.

В международной протокольной практике принято считать, что дневные приемы носят менее торжественный характер, нежели вечерние.

Различают несколько типов вечерних приемов. Одним из них является «чай», устраиваемый обычно между 16 и 18 часами, как правило, для женщин. Этот тип приема часто используется при приглашении супругой главы государства супруги иностранного гостя, других женщин в ходе официальных визитов глав государств. На чай приглашают не более 7—10 женщин, рассаживающихся обычно за одним столом.

Другой тип вечернего приема – «коктейль», который начинается между 17 и 19 часами и длится около двух часов. Немногим от «коктейля» отличается прием типа «а ля фуршет», проводимый в те же часы, что и «коктейль». Приемы «коктейль» и «а ля фуршет» проводятся стоя.

Несколько иной характер носит прием типа «обед-буфет», начинающийся обычно в 18–20 часов. В зале, где проводится «обед-буфет», в отличие от залов для проведения приемов «коктейль» и «а ля фуршет» расставляют небольшие столы на 4–6 человек каждый.

Наиболее почетным видом приема считается обед. Он обычно начинается в 19 часов. Во время обеда организуется небольшой концерт[44].

Главы государств не могут обсуждать непосредственно между собой все вопросы международных отношений. Поэтому они вынуждены иметь за рубежом своих представителей, в обязанности которых входит ведение различных переговоров от их имени. Такими представителями являются послы и другие дипломатические агенты.

Глава государства назначает послов, посланников и иных дипломатических агентов в других государствах и при международных организациях. Их задачей является разъяснение политики направившего их государства и усилий, связанных с ее одобрением государством, в котором они находятся. Посредством взаимного обмена политическими взглядами и добрыми услугами они призваны устранять причины конфликтов и других недоразумений между государствами.

Глава государства принимает дипломатических представителей иностранных государств[45]. Надо сказать, что государство не обязано принимать именно того дипломатического агента, который ему послан, поскольку этот агент должен пользоваться доверием. Поэтому общепринято, что до назначения такого агента государство запрашивает иностранное правительство, будет ли этот агент персоной грата. Официально о назначении объявляется лишь после получения ответа.

Международной практике известны случаи, когда глава государств посылают за рубеж с различного рода поручениями специальных представителей, снабженных надлежащими полномочиями.

Специальные миссии и делегации на международные конференции и двусторонние переговоры – это временные зарубежные органы внешних сношений государств. Полномочия специальной миссии или делегации, посланной главой государства, определяются главой государства. Функции специальной миссии носят временный характер и имеют целевое назначение; главой миссии и ее членами могут быть лица, ранее не имевшие дипломатического статуса; специальная миссия может состоять только из одного лица.

Как отмечает Э. Л. Кузьмин, приезд иностранного полномочного представителя к месту дипломатической службы всегда примечательное событие. В аэропорту (на вокзале) посла встречают представитель протокольной службы министерства иностранных дел, а также сотрудники посольства во главе с временным поверенным в делах.

В некоторых странах сохранилась традиция приглашения на встречу иностранных послов, аккредитованных в данном государстве.

До вручения верительных грамот посол не приступает к исполнению своих обязанностей в полном объеме, не может осуществлять какие бы то ни было политические акции.

Посол в день приезда или на следующий день направляет письмо министру иностранных дел, сообщая о своем прибытии и желании нанести визит. До визита к министру он посещает департамент государственного протокола, который разъясняет порядок вручения верительных грамот и осуществления протокольных встреч с официальными лицами страны пребывания. При встрече с министром иностранных дел посол вручает ему копии своих верительных грамот, а также отзывных грамот предшественника. Одновременно делается официальный запрос о визите к главе государства для вручения верительных грамот.

При вручении верительных грамот иностранный посол вступает в первый официальный контакт с главой государства. Эта встреча имеет большое политическое значение, поскольку может предопределить на будущее перспективы миссии посла в стране, возможность поддержания на регулярной основе контактов с ее руководством[46].

«Церемониал торжественного вручения верительных грамот в различных странах, – пишет Э. Л. Кузьмин, – разработан особенно тщательно. Он достаточно консервативен и остается без изменений на протяжении многих лет. Любое, на первый взгляд незначительное, отступление от дипломатического протокола может быть истолковано как неуважение к послу, а значит, и к главе государства, которого он представляет. Верительные грамоты принимает глава государства в своей официальной резиденции и после вручения беседует с послом; на церемонии присутствуют высокопоставленные представители государства и министерства иностранных дел; посла сопровождают несколько старших сотрудников из состава дипломатического персонала; чаще всего происходит обмен речами. Для следования на церемонию выделяется автомашина из гаража главы государства. В некоторых странах послу оказываются дополнительные почести – автомашину, в которой он находится, сопровождает военный (полицейский) эскорт; у резиденции выстраивается почетный караул, иногда он проходит строем, а посол принимает парад; исполняются государственные гимны. Церемония вручения верительных грамот предписывает ее участникам иметь парадную форму одежды (с наградами) или строгий темный костюм. Послы ряда монархических стран в обязательном порядке надевают парадные мундиры или фраки. Представители стран Африки, некоторых других государств облачаются, как правило, в красочные национальные одеяния. О вручении верительных грамот принято коротко сообщать в прессе»[47].

Глава государства осуществляет ведение международных переговоров, заключает и подписывает международные договоры и соглашения, может сноситься с главами других государств по международным вопросам.

Проведение встреч и бесед глав государств, а также переговоры в узком и расширенном составе являются одним из основных элементов деятельности глав государств. Такого рода мероприятия обычно представляют собой наиболее важный аспект визитов глав государств. Как правило, с бесед и переговоров начинается официальная часть программы пребывания главы государства с визитом в другой стране.

Для проведения беседы у главы государства управлением протокола составляется список участников встречи с обеих сторон (обычно на беседах присутствуют по одному записывающему и переводчику с каждой стороны; в качестве записывающих, как правило, выступают помощники глав государств по вопросам внешней политики), определяется место проведения этого протокольного мероприятия и т. д.

Беседа проводится за столом, за которым собеседники располагаются напротив друг друга под флагами своих государств. По окончании беседы главы государств и их ассистенты направляются к своим делегациям.