Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2012–2015 годы). Сборник

3. Оспоренное положение, предусматривающее досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы в случае его вхождения в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, является одной из юридических мер, обеспечивающих позитивную ответственность депутатов за надлежащее решение задач, стоящих перед парламентом. Поэтому вряд ли конституционно-правовой институт несовместимости депутатской деятельности с иной оплачиваемой деятельностью следует расценивать в качестве частного случая негативной юридической ответственности (в том числе конституционно-правовой). Принцип свободного мандата, имманентно присущий конституционной государственности, не отрицает, а, наоборот, предполагает высокую степень ответственности депутата парламента, полной самоотдачи, исключающей занятие побочными видами деятельности. Опасность для парламентаризма состоит даже не в том, что депутат получает доходы от другой оплачиваемой деятельности (что, в принципе, не запрещается законодательством некоторых государств), а в том, что он отвлекается от своей профессиональной, чрезвычайно сложной законотворческой деятельности. Принцип профессионализма депутатов лежит в основе конструкции оспариваемой нормы. Независимость депутата, подкрепляемая его неприкосновенностью (статья 98 Конституции Российской Федерации), является результатом того, что он является представителем всего народа. Именно поэтому он не должен находиться под воздействием групп интересов, коммерческих структур и т. д. Следовательно, ограничения или условия, налагаемые на члена парламента, желающего заниматься иной деятельностью, основываются на требованиях независимости, профессиональной этики и пригодности49.

Независимость депутата гарантирует тем самым независимость формирования юридической воли – воли закона, опосредующей волю многонационального народа России, являющегося, согласно Конституции Российской Федерации, единственным источником власти.

Депутат должен осознавать значимость своего конституционного долга, а потому, исходя из своей позитивной ответственности, он не вправе существенно отвлекаться от основной профессиональной деятельности, заниматься иными видами оплачиваемой деятельности (кроме преподавательской и творческой).

Оспоренная норма в связи с этим не является случаем ограничения прав человека (по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации) – это типичный пример регулирования деятельности депутата (как лица, обладающего не только общегражданским, но и публично-правовым статусом) в рамках института свободного мандата. Регулирование не ограничивается требованием к депутатам заниматься исключительно профессиональной деятельностью. Законодатель отдает себе отчет в том, что высокий правовой статус депутата не позволяет прибегать к правовому регулированию труда депутата, основываясь только на образцах служебной или трудовой дисциплины. Деятельность парламентариев основывается на модели самоконтроля. В условиях конституционной государственности нельзя допускать детальное правовое регулирование того, какие доходы депутата являются допустимыми. Именно поэтому нет оснований для утверждения о неопределенности, неясности положений части третьей ст. 97 Конституции Российской Федерации о том, что означает «другая оплачиваемая деятельность». Конституционные принципы позволяют дать ясный ответ на этот вопрос. В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации органы законодательной власти в Российской Федерации должны быть самостоятельны. Конституционный принцип самостоятельности Государственной Думы означает, что у общества не должно быть ни малейших сомнений в том, что депутаты выполняют свои обязанности профессионально, объективно, как полномочные представители всего народа. Презумпция добросовестности законодателя (как проявление презумпции добросовестности и разумности действий участников конституционных правоотношений) также не имела бы под собой оснований при наличии серьезных сомнений в добросовестности каждого отдельно взятого народного представителя.

4. Требование объективности, адресованное депутатам, может привести к возникновению конфликта интересов между депутатом как представителем всего народа и депутатом как собственником долей участия, акций.

Проблема конфликта интересов депутата как лица, занимающего государственную должность, и как частного собственника, а также способы реального (а не видимого) снятия этого противоречия – вот что является предметом рассматриваемого дела. Конфликт интересов регулируется нормой части 2.1 статьи 5 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В случае, если владение членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким законодательством является глава 53 «Доверительное управление имуществом» Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 5 Федерального закона «О рынке ценных бумаг». Однако в части 2.1 статьи 5 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» подразумевается не только гражданское законодательство, которое регулирует отношения, основанные на признании равенства участников отношений, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частное дело (пункт 1 статьи 1 ГК Российской Федерации).

С моей точки зрения, передача в доверительное управление акций, долей участия, принадлежащих депутатам, – это не обычный частноправовой договор, а его особая разновидность: поскольку к этим отношениям велик публичный интерес, постольку их регулирование должно нести в себе публично-правовую составляющую. Отличие договоров о доверительном управлении акций (долей участия) от обычных гражданско-правовых договоров состоит в специфике субъектов, отсутствии свободы договора, в особой цели, преследуемой заключением подобных договоров (преодоление конфликта интересов). В публично-правовом законодательстве должны быть четко зафиксированы требования и условия заключения подобных договоров, имеющих публично-правовой характер. В частности, в законе должно содержаться указание на то, в каких случаях возникает конфликт интересов; решение этого вопроса не должно оставляться на усмотрение депутата: не публичный служащий решает, может ли возникнуть конфликт интересов или нет, а сама природа его основной деятельности предполагает, что такой конфликт с высокой долей вероятности может произойти. Депутат не должен иметь ни малейшей возможности контроля или управления активами, переданными в доверительное управление, тем самым заключаемые договоры доверительного управления активами должны приобрести признаки «слепого траста» (blind trust)50. Доверительный управляющий не должен предоставлять депутатам информацию, касающуюся исполнения договора, за исключением информации, которую депутат обязан предоставить в порядке декларирования своего имущества. Содержание договоров о передаче в доверительное управление акций (долей участия) депутатов должно быть подконтрольно органам Государственной Думы по контролю за доходами депутатов.

Необходимо устранить принципиальное противоречие между Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральным законом «О противодействии коррупции» (часть 6 статьи 11). В соответствии с последним в случае, если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации. Это означает, что само обладание акциями (долями участия) уже порождает конфликт интересов. В соответствии же с частью 2.1 статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» депутат обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги в доверительное управление только в случае, если владение депутатом активами может привести к конфликту интересов, т. е. не исключается возможность владения ими в течение какого-то времени после того, как лицо стало депутатом. Между тем приказом Генерального прокурора от 3 мая 2011 года № 117 «О передаче в доверительное управление принадлежащих прокурорским работникам и федеральным государственным гражданским служащим органов и учреждений прокуратуры ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организации)» установлено, что прокурорские работники в целях предотвращения конфликта интересов должны передавать принадлежащие им ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в срок не позднее 30 дней со дня возникновения у них права на указанные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организации) либо со дня, когда прокурорскому работнику или федеральному государственному гражданскому служащему стало известно о возникновении у него этого права.

До передачи в доверительное управление прокурорские работники и федеральные государственные гражданские служащие обязаны уведомить своего непосредственного руководителя о владении ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций).

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А. Н. Кокотова51

Не в полной мере разделяя доводы, приведенные в мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 34-П по делу о проверке конституционности положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы, и не соглашаясь с положением пункта 3 резолютивной части данного постановления, содержащего конституционно-правовое истолкование положения части пятой статьи 4 во взаимосвязи с положениями пункта «в» части первой статьи 4 названного Федерального закона, излагаю свое особое мнение в соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

1. Устанавливаемые федеральным законодателем основания, порядок и условия досрочного прекращения полномочий депутата в связи с нарушением им запрета на совмещение его должности с иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности, должны соответствовать предписаниям статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, с тем чтобы исключить необоснованное ограничение прав депутата как носителя законодательной (представительной) власти, гарантируемых статьями 3, 10, 32 (части 1 и 2) и 94 Конституции Российской Федерации и реализуемых в контексте соотношения таких конституционных принципов, как народный суверенитет и самостоятельность парламента в системе разделения власти.

Поэтому правовое регулирование названных отношений должно содержать необходимые гарантии прав как депутата, в отношении которого рассматривается вопрос о досрочном прекращении его полномочий, так и выдвинувшей его партии, избирателей, а в конечном итоге – многонационального народа страны как носителя суверенитета и источника власти в Российской Федерации. Названные гарантии по степени защиты прав депутатов должны быть сопоставимы с гарантиями прав депутатов при лишении их депутатской неприкосновенности.

Пока действующее регулирование такую сопоставимость не обеспечивает: правовое закрепление оснований, порядка и условий досрочного прекращения полномочий депутата в связи с нарушением им запрета на совмещение полномочий с иной деятельностью страдает существенной неопределенностью и пробельностью. Конституционный Суд Российской Федерации правильно охарактеризовал досрочное прекращение полномочий депутата по указанному основанию в качестве меры конституционно-правовой ответственности, однако состав названного правонарушения четко законодательно не определен, в частности его субъективная сторона. В законодательстве отсутствует и специальная процедура рассмотрения вопроса о досрочном прекращении полномочий депутата вследствие нарушения им запрета на совмещение должности с иной оплачиваемой деятельностью, аналогичная процедуре лишения депутата неприкосновенности.

2. Действующее регулирование не учитывает, что совмещение депутатского мандата с несовместимой с ним в силу предписания статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации деятельностью не во всех случаях имеет признаки конституционно-правового нарушения и, следовательно, не всегда должно влечь досрочное прекращение полномочий депутата.

Несоблюдение депутатом запрета на совмещение при добросовестном заблуждении – это еще не нарушение. Конституционный Суд Российской Федерации признал положение пункта «в» части первой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которым во взаимосвязи с пунктом «в» части второй статьи 6 данного Федерального закона запрещается преподавательская, научная и иная творческая деятельность, финансируемая исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации, не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования данное положение не предполагает досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы в случае, если он, проявив разумную сдержанность и осторожность в вопросах, касающихся финансирования осуществляемой им деятельности, объективно не мог знать, из каких источников оно осуществляется (пункт 2 резолютивной части постановления).

Однако эту оценку Конституционный Суд Российской Федерации должен был бы распространить и на все иные случаи действий депутата, не совместимых в силу Конституции Российской Федерации с депутатским мандатом, применительно к которым депутат объективно не знал и не мог знать, что его действия будут квалифицированы как осуществление не совместимой с депутатским мандатом деятельности. Питательная среда для появления упомянутых случаев – недостаточно развернутая правовая конкретизация категорий «иная творческая деятельность», «оплачиваемая деятельность», «фактическая предпринимательская деятельность», «конфликт интересов», задающая их неоднозначное понимание на практике, а значит, и возможность произвольной интерпретации, что в первую очередь задевает права и законные интересы депутатов, принадлежащих к парламентской оппозиции.

Кстати, необходимо, чтобы во всех случаях парламентское расследование давало ответ на вопрос о том, знал ли, а если не знал, то должен ли был знать депутат о том, что осуществляет несовместимые с депутатским мандатом действия или он добросовестно заблуждался. Процессуальное регулирование должно предусматривать обязательное выяснение в ходе парламентского расследования названного вопроса и фиксацию ответа на него в итоговом решении комиссии и палаты Федерального Собрания, даже если изначально имелась заслуживающая доверия информация о том, что депутат явно знал о незаконности своего совмещения. Почему? Да потому, что это необходимая гарантия самостоятельности депутата и политических прав тех, кого он представляет в парламенте.

Законодательство о статусе депутата не дает ответа на вопрос о последствиях установления в ходе специального парламентского расследования факта занятия депутатом деятельности, не совместимой с депутатским мандатом, при его добросовестном заблуждении. Очевидно, что за депутатом в данном случае должно быть закреплено право в разумный срок осуществить выбор между сохранением мандата и продолжением деятельности, не совместимой с ним. Указанный срок необходимо нормативно установить при четком соотнесении его со сроком принятия Государственной Думой решения о прекращении полномочий депутата, установленного в части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Представляется, что добровольное досрочное прекращение депутатом полномочий в пределах срока, в течение которого он сохраняет возможность выбора мандата или не совместимой с ним деятельности, должно оформляться в соответствии с пунктом «а» части первой статьи 4 названного Федерального закона, т. е. по письменному заявлению депутата о сложении своих полномочий. В этом случае механизм принудительного прекращения полномочий депутата может запускаться только тогда, когда он продолжает заниматься не совместимой с мандатом деятельностью за пределами соответствующего срока.

Далее, представляется, что совмещение депутатом мандата с иной оплачиваемой деятельностью даже при том, что депутат знал о недопустимости такого совмещения, также еще нельзя оценивать как несоблюдение запрета на совмещение (как конституционно-правовое нарушение). Нельзя ставить вопрос так: сначала ты оставь должность депутата, а потом поступай на государственную службу, начинай руководить собственным бизнесом и т. п. А если вопрос нельзя ставить так (по крайней мере, нельзя его ставить так во всех случаях), то мы сталкиваемся с ситуацией, когда на статус депутата правомерно накладывается в принципе несовместимая с ним деятельность. Здесь необходимо нормативно урегулировать порядок возникновения для депутата переходного периода и корректного выхода из него. Это пока не сделано надлежащим образом.

Думается, что названное регулирование могло бы, исходя из необходимости обеспечения конституционных гарантий статуса депутата, строиться во многом аналогично представленному выше случаю установления в ходе специального парламентского расследования факта занятия депутатом деятельности, не совместимой с депутатским мандатом, при его добросовестном заблуждении. Хотя во втором случае начало и окончание срока, в течение которого депутат вправе и обязан сделать выбор в пользу сохранения мандата или его утраты, видимо, должны определяться иначе, чем в случае добросовестного заблуждения. Так, если депутат вошел в состав органа управления хозяйственного общества, то он обязан незамедлительно после этого направить на имя председателя Государственной Думы письменное заявление о сложении своих полномочий. Требует законодательного решения и вопрос о том, вправе ли депутат, ставший руководителем коммерческой организации, сохранить свой мандат, если оставит коммерческую деятельность до досрочного прекращения Государственной Думой его полномочий, иными словами, обладает ли депутат в описанном случае правом на исправление своей ошибки в выборе рода деятельности, и если да, то в течение какого времени?

В остальных случаях как нарушение запрета на совмещение должно квалифицироваться само совмещение мандата с несовместимой с ним деятельностью, если, конечно, будет в надлежащей процедуре установлено, что депутат знал или должен был знать о недопустимости такого совмещения. К подобным случаям следует относить, например, скрытое осуществление депутатом после его избрания предпринимательской деятельности (именно деятельности, а не разовых действий, не позволяющих квалифицировать себя как направленные на систематическое извлечение прибыли, регулярное принятие управленческих решений). Отличие от ранее описанных режимов тут в том, что депутату не должен даваться какой-либо срок на выбор мандата или иной деятельности, а оставление им последней до вынесения решения Государственной Думы о досрочном прекращении его полномочий не может остановить принятие указанного решения.

Представленная дифференциация режимов выхода из ситуации совмещения депутатом несовместимых статусов, учитывающая разные жизненные ситуации, в законодательстве пока не заложена, что не соответствует требованию правовой определенности, выступающему необходимым элементом конституционного принципа равенства (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).

3. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации оспариваемые заявителями положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают возможность судебного обжалования постановления Государственной Думы о прекращении полномочий депутата Государственной Думы и, соответственно, правомочие Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев заявление об оспаривании такого постановления в приоритетном порядке, проверить его обоснованность и законность, а также восстановление гражданина Российской Федерации в статусе депутата Государственной Думы соответствующего созыва в случае признания Верховным Судом Российской Федерации неправомерности принятого Государственной Думой постановления о прекращении его депутатских полномочий.

Однако, притом что гражданско-процессуальное законодательство предусматривает право гражданина, чьи полномочия депутата прекращены Государственной Думой досрочно, обратиться в Верховный Суд Российской Федерации с соответствующим заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод, а пропуск этого срока не является для суда безусловным основанием для отказа в принятии заявления (статья 256 ГПК Российской Федерации), Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» требует, чтобы вакантный депутатский мандат был передан другому лицу в течение 14 дней со дня принятия Государственной Думой решения о прекращении полномочий депутата (часть 2 статьи 89). Во внимание надо принять и двухмесячный срок рассмотрения Верховным Судом Российской Федерации заявления гражданина (статья 257 ГПК Российской Федерации) и возможность пересмотра этого решения. Такое положение не исключает ситуации замещения вакантных депутатских мандатов, чье досрочное освобождение не получило еще судебной оценки и может быть признано судом незаконным. В последнем случае только что избранный в установленном законом порядке депутат, получив поздравления коллег, друзей и близких, вновь будет возвращен к статусу кандидата из списка кандидатов в депутаты своей политической партии.

Приведенное регулирование явно не способствует укреплению доверия граждан к парламентской системе страны, не обеспечивает надлежащих гарантий статуса депутатов, их самостоятельности и независимости. С учетом отмеченного Конституционный Суд Российской Федерации должен был признать оспариваемые положения не соответствующими Конституции Российской Федерации и обязать федерального законодателя откорректировать их.

Федеральный законодатель вправе решить эту задачу разными способами. Так, для случаев, когда решение Государственной Думы о досрочном принудительном прекращении депутатских полномочий оспорено депутатом в установленном законом порядке, его мандат мог бы сохраняться вакантным до вступления в силу соответствующего решения Верховного Суда Российской Федерации. Еще один подход – вступление в силу решения Государственной Думы о досрочном прекращении депутатских полномочий только после истечения срока его судебного обжалования, если оно не обжаловано депутатом в указанный срок, а если оно обжаловано в установленном порядке, то вступление данного решения в силу после признания его законным Верховным Судом Российской Федерации. Такой подход предполагает введение сокращенных сроков обжалования депутатом решения о досрочном прекращении его полномочий. Подобное регулирование не исключает его дополнения законодательным допущением проведения депутатского расследования в отношении депутата исключительно с санкции суда. Названные варианты (а возможны и иные) могли бы стать значимыми гарантиями от необоснованных, политически мотивированных решений парламента о досрочном прекращении полномочий депутатов в связи с занятием ими деятельностью, не совместимой с депутатским мандатом.

4. На основании изложенного полагаю, что оспоренные заявителями положения не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 10, 11, 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3), 94 и 97 (часть 3).