Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2012–2015 годы). Сборник

2013 ГОД

Дело о проверке конституционности положения части пятой статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт»

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова (15 ноября 2012 года)

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Поводом к рассмотрению настоящего дела Конституционного Суда Российской Федерации является жалоба ООО «Маслянский хлебоприемный пункт». Заявитель просит признать не соответствующими части 1 статьи 19, части 1 статьи 34, частям 1–3 статьи 35 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации нормативные положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По мнению заявителя, указанная норма Кодекса об административных правонарушениях РФ нарушает его конституционные права, ущемляет свободу экономической деятельности, противоречит принципу равенства всех перед законом и судом, а также принципу справедливости наказания и его адекватности совершенному правонарушению.

Мы не поддерживаем доводы заявителя и полагаем, что при рассмотрении настоящего дела необходимо исходить из следующего.

1. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1); право частной собственности охраняется законом (статья 35, часть 1), и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (статья 35, часть 3).

При этом в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, не являясь абсолютными, могут быть ограничены законом. Однако как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, закрепляющей в статье 55 (часть 3), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (постановление от 12 мая 1998 года № 14-П).

1.1. Конституция Российской Федерации обязывает государство создавать условия для эффективного функционирования товарных рынков, обеспечивать свободу экономической деятельности и поддерживать конкуренцию, запрещая лишь монополизацию этой деятельности и недобросовестную конкуренцию (статьи 8 и 34).

Обеспечение эффективного функционирования товарных рынков на основе свободной добросовестной конкуренции является основной целью антимонопольного законодательства Российской Федерации, его норм о средствах осуществления и защиты антимонопольной политики государства. В виду важности значения антимонопольной политики для развития экономики КоАП Российской Федерации предусматривает в очень крупном размере санкции за злоупотребление доминирующим положением, нарушение запретов картельных соглашений и согласованных действий, а также ряд других нарушений антимонопольного законодательства, штрафы за совершение которых соизмеримы или превосходят размер, установленный частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации.

В целях обеспечения защиты конкуренции необходимо установление адекватных мер ответственности в зависимости от тяжести и последствий совершенного правонарушения. Достаточно жесткие меры, установленные за нарушение части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации направлены на обеспечение защиты законности и дисциплины, в том числе в сфере выполнения услуг на товарных рынках.

1.2. Согласно Положению о Федеральной антимонопольной службе, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства является Федеральная антимонопольная служба.

Федеральная антимонопольная служба России и ее территориальные органы для выявления признаков нарушения антимонопольного законодательства, проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках, осуществления контроля за экономической концентрацией наделены рядом полномочий, в том числе правом направления субъектам экономической деятельности предписаний с запросами о предоставлении необходимых для осуществления деятельности антимонопольных органов документов и информации.

В целях осуществления и защиты антимонопольной политики государства антимонопольным органам важно своевременное получение необходимой информации. В соответствии положениями Федерального закона «О защите конкуренции» предусматривается обязанность коммерческих и некоммерческих организаций, их должностных лиц предоставлять информацию в антимонопольный орган по его мотивированным требованиям (статья 25); указанные субъекты обязаны исполнять решения и предписания антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок (статья 36). Своевременное представление информации обеспечивается административным воздействием (статья 37).

Установление в КоАП Российской Федерации жестких санкций за нарушение этой обязанности направлено на обеспечение соблюдения требований антимонопольных органов.

2. Санкции действующей редакции части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, конституционность которых оспаривается Заявителем, были введены Федеральным законом от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», инициатором и разработчиком проекта которого была Федеральная антимонопольная служба.

Целью законопроекта, как это следует из пояснительной записки к нему, являлось обеспечение соблюдения требований антимонопольного законодательства и усиления ответственности участников рынка за его нарушение. Принципиальным для указанного законодательного акта являлось предложение об установлении повышенных размеров административных штрафов за нарушение антимонопольного законодательства. Действующие на тот момент размеры административных санкций за нарушение антимонопольного законодательства (например, санкция части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации предусматривала наложение административного штрафа на юридических лиц от 500 до 1000 МРОТ, приводили к неэффективности государственного антимонопольного контроля и не являлись для хозяйствующих субъектов стимулом для добросовестного рыночного поведения и соблюдения требований антимонопольного законодательства.

Нарушение требований антимонопольного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о естественных монополиях в части 5 статьи 19.8 было обусловлено увеличением размера санкции за нарушение требований антимонопольного законодательства.

Необходимость установления высокого размера административных санкций за нарушение антимонопольного законодательства была обусловлена, с одной стороны, большим размером экономической выгоды, получаемой от монополистической деятельности, а с другой стороны – тяжелыми негативными последствиями от таких нарушений для экономических отношений в целом.

2.1. Нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации имеют свою специфику. Применение мер антимонопольного регулирования всегда связано с ограничением прав крупных компаний – монополистов в целях развития конкуренции. Отсюда следует, что новации этого законодательного акта предусматривали установление мер административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства в отношении монополистов или организаций, занимающих доминирующее положение на соответствующих рынках. На решение задачи борьбы с монополизацией профильных рынков и повышение правовой дисциплины для доминирующих на этих рынках предприятий крупного бизнеса были ориентированы и столь значительные (от 300 тысяч до 500 тысяч рублей) штрафные санкции за непредставление информации по требованию антимонопольного органа в новой части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации.

2.2. Законодатель, относя нарушение тех или иных правил в сфере экономической деятельности к противоправным деяниям, а именно к административным правонарушениям, и предусматривая необходимость применения соответствующих мер государственного принуждения в виде административной ответственности, обязан соблюдать требования Конституции Российской Федерации. В частности, по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, исходя из общих принципов права, введение ответственности за административное правонарушение, как непредставление в федеральный антимонопольный орган сведений (информации) в срок, предусмотренный антимонопольным законодательством, и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 марта 1998 г. № 8-П, от 12 мая 1998 г. № 14-П отмечал, что принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, компенсационного характера применяемых санкций, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств.

3. Действуя в рамках своей дискреции федеральный законодатель, устанавливая административную ответственность за виновные противоправные деяния, должен соблюдать конституционные принципы, позволяющие назначить справедливое и соразмерное административного наказания за то или иное деяние. Устанавливая административный штраф в качестве вида наказания, законодатель определил его верхний и нижний пределы (пункт 2 части 1 статьи 3.2, части 1 и 2 статьи 3.5 КоАП Российской Федерации). При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (часть 3 статьи 4.1 КоАП Российской Федерации).

Санкция части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации предусматривает дифференцированный размер административного штрафа для граждан, должностных лиц и юридических лиц с определением его минимального и максимального пределов (для граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей; для должностных лиц – от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; для юридических лиц – от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей), что позволяет правоприменителю применить эту меру наказания с учетом характера совершенного административного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного и финансового положения, а также обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность (статьи 4.1 и 4.2 КоАП РФ).

Следовательно, оспариваемая норма не может рассматриваться как нарушающая принцип справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности. При этом, руководствуясь положениями статьи 2.9 КоАП РФ суд либо антимонопольный орган, его должностное лицо вправе при малозначительности административного правонарушения освободить лицо от административной ответственности.

3.1. При рассмотрении Государственной Думой проекта Федерального закона № 45-ФЗ руководство Федеральная антимонопольная служба настояла на необходимости сохранения увеличенного размера санкций для всех юридических лиц (в том числе и организаций малого бизнеса), ссылаясь на возможность применения на практике к малым предприятиям по составу части 5 статьи 19.8 положений статьи 2.9 КоАП РФ об освобождении от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения.

Так, применение антимонопольными органами положения статьи 2.9 КоАП РФ демонстрирует примеры, когда антимонопольный орган прекращает производство по делу об административном правонарушении ввиду малозначительности правонарушения и ограничивается устным замечанием, несмотря на наличие в действиях юридического лица состава административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ (постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 7 декабря 2011 г. по делу № А08-3895/2011).

Как показывает судебная практика арбитражные суды при рассмотрении соответствующих дел при оценке соразмерности назначенного наказания допущенному правонарушению также используют положения статьи 2.9 КоАП РФ при квалификации совершенного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8, как малозначительного (постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 2 марта 2009 г. № А11-8774/2008-К2-23/464; постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 19 декабря 2008 г. № Ф03-5835/2008; постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 27 сентября 2011 г. по делу № А67-7720/2010).

Практическое применение инициированных ФАС минимальных пределов штрафных санкций оцениваемой нормы свидетельствует, что в случаях, когда субъекты административной юрисдикции, рассматривающие дела по этому составу правонарушения (а именно должностные лица территориальных управлений ФАС и судьи арбитражных судов) не используют возможность применения статьи 2.9 КоАП РФ за незначительные по своим последствиям нарушения по этому составу со стороны малых предприятий, это может нанести имущественный ущерб и ограничение прав таких субъектов малого и среднего бизнеса без достаточных к тому оснований.

3.2. Как следует из материалов дела, Управлением ФАС России по Тюменской области учтены обстоятельства совершения ООО «Маслянский хлебоприемный пункт» правонарушения и назначено минимальное наказание, предусмотренное санкцией части 5 статьи 19.8 КоАП РФ для юридических лиц. Поэтому довод заявителя о якобы недифференцированности штрафа, не основан на буквальном тексте закона и не вытекает из обстоятельств дела.

Фактически ООО «Маслянский ХПП» не согласно с отказом антимонопольного органа и арбитражных судов признать совершенное им правонарушение малозначительным. Между тем, квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Малозначительным нарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения, размера вреда и тяжести наступивших последствий, не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Таким образом, понятие малозначительности административного правонарушения является категорией оценочной и определяется судом в каждом конкретном случае с учетом выявленных обстоятельств.

Проверка законности и обоснованности решений, вынесенных в отношении заявителя, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации.

3.3. Заявителем высказывается мнение, что для малых предприятий – нарушителей антимонопольного законодательства штрафные санкции части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, даже минимальный их предел, в некоторых случаях могут быть весьма значительными и представлять угрозу экономической деятельности такого предприятия.

Однако при установлении штрафных санкций законодатель исходил не из размера предприятия, его статуса (крупный, средний или малый бизнес), критерием в данном случае должна служить экономическая составляющая деятельности предприятия, в частности оборот такого предприятия.

Заявитель ООО «Маслянский ХПП», являясь малым предприятием, с численностью работников 23 человека, осуществляет хранение фуражного зерна на 21 тысячу тонн. При таком обороте и возможной выручке предприятия от осуществляемой деятельности штраф в размере 300 тысяч рублей сопоставлять с двухмесячной заработной платой трудового коллектива, а если точнее, не всего трудового коллектива, а только водителей данного малого предприятия, а не директорского корпуса, например, полагаю, не совсем корректно. Но если даже минимальный размер штрафа для заявителя является достаточно существенным, тем с большей ответственностью этот субъект предпринимательской деятельности должен был отнестись к своим обязанностям по выполнению требований антимонопольного органа и представить необходимые сведения.

Занимаясь предпринимательской деятельностью в сфере повышенного интереса со стороны государства, ООО «Маслянский ХПП» должен был осознавать размер ответственности за невыполнение возлагаемых на него законодательством обязанностей.

Необходимо принять во внимание то обстоятельство, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, может обжаловать постановление о привлечении к административной ответственности по основаниям, предусмотренным частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ (то есть по вине юридического лица).

При обжаловании административного штрафа за непредставление по требованию антимонопольного органа информации (частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ) суды вправе признать привлечение к ответственности на таком основании незаконным, если будет доказано, что лицом были предприняты все зависящие от него меры по исполнению требования антимонопольного органа и представлены все сведения, которыми лицо располагало, за исключением тех, возможность представления которых объективно отсутствовала (постановление ФАС Московского округа от 10 июня 2009 г. № КА-А40/5194-09 по делу № А40-49228/08-130-453).

На требование антимонопольного органа лицом, которому данное требование адресовано, может быть направлен мотивированный ответ о невозможности представления соответствующих документов и сведений с указанием причин, по которым такие документы и сведения не могут быть представлены. В данном случае, оснований для привлечения лица к административной ответственности не имеется.

Другая ситуация, когда документы и сведения у лица отсутствуют и при этом им игнорируется требование антимонопольного органа о представлении документов и сведений. То есть в адрес антимонопольного органа не направлен какой-либо ответ, касающийся невозможности представления соответствующей информации. При таких обстоятельствах, как представляется, у антимонопольного органа появляются формальные основания для привлечения лица к административной ответственности.

Что касается конкретного дела заявителя, то при проверке соразмерности назначенного наказания допущенному правонарушению судом не было установлено ни одного обстоятельства, которое бы препятствовало заявителю исполнить требование антимонопольного органа представить в определенный срок информацию или обратиться в антимонопольный орган с ходатайством о предоставлении отсрочки в предоставлении запрошенных документов и сведений. Однако ни того ни другого заявителем сделано не было, что можно расценивать как явное игнорированием требований антимонопольного законодательства.

При таких обстоятельствах негативные последствия назначения достаточно высокого административного штрафа для лица, совершившего административное правонарушение, представляется оправданным с точки зрения профилактики административных правонарушений и их предупреждения.

Эффективность государственного антимонопольного контроля состоит в создании стимулов для хозяйствующих субъектов для добросовестного рыночного поведения и соблюдения требований антимонопольного законодательства. КоАП Российской Федерации, статья 1.2 и часть 1 статьи 3.1 в качестве основной цели административного наказания устанавливает предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Вместе с тем, в целях недопустимости причинения вреда имущественным интересам лица привлечением его к административной ответственности законодательством предусмотрены отсрочка и рассрочка по исполнению постановления о назначении административного наказания.

При наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного наказания в виде административного ареста, лишения специального права или в виде административного штрафа невозможно в установленные сроки, судья, вынесший постановление, может отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца (часть 1 статьи 31.5 КоАП РФ). Также с учетом материального положения лица, привлеченного к административной ответственности, уплата административного штрафа может быть рассрочена судьей, вынесшим постановление, на срок до трех месяцев (часть 2 статьи 31.5 КоАП РФ).

3.4. КоАП Российской Федерации не предусматривает полномочия органа, применяющего норму об ответственности, и полномочия суда устанавливать штраф ниже низшего предела с учетом соразмерности нарушений и его последствий.

Вопрос, поставленный заявителем, находится в исключительной компетенции федерального законодателя, который вправе установить иные пределы административного наказания за правонарушение, предусмотренное частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, в том числе посредством снижения нижнего предела размера штрафа для юридических лиц.

Для оценки перспектив совершенствования законодательства в этом направлении можно обратиться к сравнению и сопоставлению санкций части 5 статьи 19.8 с санкциями части 6 этой же статьи, где за непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных законодательством о рекламе, штрафные санкции установлены в диапазоне от 20 тысяч до 200 тысяч рублей, что дает гораздо большую возможность при рассмотрении конкретного дела учитывать в соответствии со статьей 4.1 КоАП РФ характер административного правонарушения, имущественное положение нарушителя, размер и степень причиненного вреда и другие имеющие значение обстоятельства.

Еще один пример – санкции статьи 19.8.1 «Непредоставление сведений или предоставление заведомо ложных сведений о своей деятельности субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса», где даже для гораздо более «платежеспособных» нарушителей – монополистов предусмотрена более широкая дифференциация штрафных санкций от 100 тысяч до 500 тысяч рублей (а не от 300 тысяч до 500 тысяч рублей, как в части 5 статьи 19.8).

Что же касается санкций статьи 19.7 «Непредставление сведений (информации)», то в этой общей норме действующей редакции КоАП РФ за непредставление или несвоевременное представление в любой государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом, административные штрафы для всех юридических лиц – нарушителей установлены в размере от 3000 до 5000 рублей.

Приведенные для сравнения и сопоставления примеры санкций других конкретных норм главы 19 КоАП РФ по аналогичному предмету регулирования, не дают формально-юридических оснований и подтверждений неконституционности санкций части 5 статьи 19.8 КоАП РФ.

С учетом изложенного, оспариваемые законоположения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по нашему мнению, нельзя признать не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 17 января 2013 г. № 1-П

По делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт»

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей К. В. Арановского, А. И. Бойцова, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, А. Н. Кокотова, Л. О. Красавчиковой, С. П. Маврина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, О. С. Хохряковой, В. Г. Ярославцева,

с участием представителя Совета Федерации – доктора юридических наук А. С. Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации.