Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2012–2015 годы). Сборник

3.2. Сама по себе возможность досрочного прекращения депутатских полномочий в случае несоблюдения депутатом Государственной Думы предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации, запрещающих ему осуществление другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности, хотя непосредственно и не предусмотрена Конституцией Российской Федерации, но имплицитно содержится в самом запрете, поскольку обусловлена несовместимостью депутатского мандата с такой деятельностью, за исключением случаев, прямо оговоренных в Конституции Российской Федерации: гражданин Российской Федерации в случае его избрания в Государственную Думу должен сделать выбор между депутатским мандатом и несовместимой с ним иной должностью (иной оплачиваемой деятельностью) и не вправе принять депутатский мандат, не отказавшись от иной должности (иной оплачиваемой деятельности); в случае же, если такая несовместимость возникнет или будет установлена в период легислатуры, депутат лишается своего мандата – его полномочия прекращаются досрочно.

Претерпевание указанных негативных последствий, как не связанное по своей природе с уголовным, административным или гражданско-правовым деликтом либо дисциплинарным проступком, не является мерой уголовной, административной или гражданско-правовой ответственности, не относится оно и к мерам дисциплинарной ответственности. Подобное претерпевание выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности: полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно и он утрачивает свой статус вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), установленного непосредственно Конституцией Российской Федерации, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации и которой не должны противоречить положения законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации (статья 15, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Иное истолкование предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а именно как не влекущих досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы в случае нарушения конституционного запрета на осуществление другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности, обессмысливало бы сам запрет, поскольку означало бы возможность совмещения полномочий депутата с другой оплачиваемой деятельностью и тем самым преодоление императивного по своему характеру требования Конституции Российской Федерации, в силу которого такое совмещение недопустимо. Таким образом, досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы вследствие несоблюдения им установленных ограничений является также и способом восстановления конституционной законности, т. е. носит правообеспечительный характер.

Следовательно, сама по себе возможность законодательного закрепления в качестве последствия несоблюдения предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации – с целью обеспечения действенности конституционного запрета на осуществление депутатом Государственной Думы другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности – такой принудительной меры конституционно-правовой ответственности, как досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы, не может рассматриваться как несовместимая с требованиями Конституции Российской Федерации.

3.3. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации применительно к различным видам деятельности по отправлению публичных функций, гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус (определения от 1 декабря 1999 года № 219-О, от 7 декабря 2001 года № 256-О, от 20 октября 2005 года № 378-О и от 5 марта 2009 года № 377-О-О).

Положения пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 и пунктов «в», «г» части второй статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» находятся в системной связи с предписаниями частей 1 и 2 статьи 85 Федерального закона от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которым гражданин, избранный депутатом Государственной Думы, может получить депутатский мандат только после представления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации документов об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копии документа, удостоверяющего, что им было подано заявление об освобождении от таких обязанностей. При этом еще на этапе представления политической партией в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации при проведении выборов депутатов Государственной Думы списка членов политической партии, включенных в федеральный список кандидатов, в числе документов, необходимых для заверения списка, должно быть заявление каждого включенного в него кандидата, в котором он дает обязательство в пятидневный срок со дня получения извещения об избрании депутатом представить в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копию документа, удостоверяющего, что в трехдневный срок со дня получения извещения им было подано заявление об освобождении от таких обязанностей (приложение № 5 к постановлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 3 августа 2011 года № 23/234-6).

Следовательно, как при принятии парламентского мандата после избрания, так и в дальнейшем депутат Государственной Думы в случае решения заняться деятельностью, несовместимой со статусом депутата, имеет возможность сделать осознанный выбор: сохранить депутатские полномочия или предпочесть им иную деятельность. Тем самым последствие в виде досрочного прекращения депутатских полномочий, которое влечет такое решение, не выходит за пределы альтернативы, предоставленной гражданину заранее, т. е. еще до избрания в Государственную Думу.

4. Принципом свободы экономической деятельности, провозглашенной Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя России (статья 8, часть 1), предопределяются конституционно гарантируемые правомочия, составляющие основное содержание права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), которое реализуется гражданами в индивидуальном порядке либо совместно с другими лицами, в том числе в качестве учредителей (участников) коммерческой организации.

Гарантируя каждому данное право, Конституция Российской Федерации не определяет непосредственно содержание предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, – по смыслу ее статьи 34 (часть 1) во взаимосвязи с предписаниями статей 8, 35 и 71 (пункт «о»), положение участников гражданского оборота, в том числе в связи с занятием ими предпринимательской деятельностью, направленной на систематическое получение прибыли, регулируется гражданским законодательством.

Соответственно, несовместимая в силу статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации с мандатом депутата Государственной Думы другая – помимо депутатской, которую парламентарии осуществляют на профессиональной постоянной основе, – оплачиваемая деятельность (кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности) не сводится с точки зрения ее юридической квалификации в действующем правовом регулировании в его системном единстве исключительно к работе в рамках трудового договора (служебного контракта), в том числе на государственной или муниципальной службе, либо гражданско-правовых договоров, связанных с выполнением работ, оказанием услуг, но подразумевает и другую не запрещенную законом направленную на получение дохода экономическую деятельность, включая предпринимательскую, занятие которой может привести к коллизии имущественных интересов депутата и публичных интересов.

Из этого исходил и федеральный законодатель, вводя запрет на осуществление депутатом Государственной Думы предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, за исключением творческой, а также на вхождение депутата Государственной Думы в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, нарушение которого влечет досрочное прекращение депутатских полномочий. Поскольку устанавливающие данный запрет и последствия его нарушения положения пункта «в» части первой статьи 4 и пунктов «в», «г» части второй статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», указывая на целевое назначение предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности (получение дохода), не содержат определения такой деятельности, выявление смысла этих законоположений требует их рассмотрения в системной связи с соответствующими положениями Гражданского кодекса Российской Федерации.

4.1. Согласно статье 2 ГК Российской Федерации гражданское законодательство регулирует имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников; участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица; гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (абзацы первый – третий пункта 1). При этом, поскольку в силу статьи 23 данного Кодекса при несоблюдении обязанности пройти государственную регистрацию в качестве индивидуального предпринимателя гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, не вправе ссылаться в отношении заключенных им сделок на то, что он не является предпринимателем, отсутствие государственной регистрации само по себе не означает, что деятельность гражданина не может быть квалифицирована в качестве предпринимательской, если по своей сути она фактически является таковой.

В системной связи с приведенными положениями Гражданского кодекса Российской Федерации взаимосвязанные положения пункта «в» части первой статьи 4 и пункта «в» части второй статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не могут рассматриваться как неопределенные с точки зрения нормативного содержания конституционного запрета на участие депутата Государственной Думы в предпринимательской деятельности как разновидности иной, помимо депутатской, оплачиваемой деятельности, вытекающего из предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

4.2. Участвуя в гражданском обороте, коммерческая организация преследует извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (пункт 1 статьи 50 ГК Российской Федерации), т. е. осуществляет предпринимательскую деятельность. Как юридическое лицо, коммерческая организация, будучи самостоятельным субъектом права, отличным от ее учредителей (участников), как правило, является собственником своего имущества и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (пункт 1 статьи 48 ГК Российской Федерации).

Наиболее распространенным видом коммерческих организаций является хозяйственное общество, учредители (участники) которого обладают в отношении него обязательственными правами, но не имеют права собственности или иного вещного права на его имущество (пункт 2 статьи 48 ГК Российской Федерации). В соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 24 февраля 2004 года № 3-П, основой конституционно-правового статуса участников хозяйственных обществ, в частности акционеров акционерных обществ – юридических лиц, а также физических лиц, в том числе не являющихся предпринимателями, служит право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, которое реализуется через владение акциями, удостоверяющими обязательственные права ее владельца по отношению к акционерному обществу; при этом деятельность акционеров не является предпринимательской (она относится к иной не запрещенной законом экономической деятельности) – предпринимательскую деятельность осуществляют не акционеры как таковые, а само акционерное общество. Данный вывод в полной мере распространяется и на иные, помимо владения акциями, права участия в уставном капитале коммерческой организации и означает, что такое участие само по себе не может расцениваться в качестве предпринимательской деятельности.

Однако в тех случаях, когда депутат Государственной Думы фактически лично участвует в осуществлении предпринимательской деятельности коммерческой организацией или способствует ей (независимо от того, является он учредителем либо участником такой организации или нет), он, по сути, действуя в интересах этой коммерческой организации, осуществляет деятельность, с точки зрения взаимосвязанных положений пункта «в» части первой статьи 4 и пункта «в» части второй статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» недопустимую для лица, наделенного статусом депутата Государственной Думы.

4.3. Коммерческая организация как юридическое лицо, по общему правилу, приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами (статья 53 ГК Российской Федерации). При этом организационно-правовая форма ряда коммерческих организаций предполагает наличие не только органов управления, вхождение в состав которых обусловлено специальным волеизъявлением лица (например, в хозяйственных обществах – исполнительный орган и совет директоров), но и органа управления, членство в котором связано с самим статусом лица как учредителя (участника) этой коммерческой организации. Так, высшим органом управления общества с ограниченной ответственностью или общества с дополнительной ответственностью является общее собрание его участников, а высшим органом управления акционерным обществом – общее собрание его акционеров.

Само по себе владение акциями (долями участия в уставном капитале), обусловливающее право принимать участие в работе общего собрания хозяйственного общества, не может рассматриваться как обстоятельство, нарушающее требования Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и тем самым влекущее досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы. Названный Федеральный закон допускает для парламентариев возможность владеть приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставном капитале организации) и не требует их обязательного отчуждения: согласно части второй.1 статьи 6 названного Федерального закона в случае, если владение членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставном капитале организации) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставном капитале организации) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем вхождение в состав органов управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации и участие в работе высшего органа управления хозяйственным обществом – общего собрания, на котором принимаются решения по поводу осуществления предпринимательской деятельности, безусловно, является видом экономической деятельности, поскольку связано с участием в управлении деятельностью соответствующей коммерческой организации, которая по своей природе относится к предпринимательской деятельности. Следовательно, во избежание нарушения запрета, вытекающего из статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации, депутат Государственной Думы не вправе входить в состав органов управления любой коммерческой организации, в том числе участвовать в работе общего собрания хозяйственного общества. Если же устранение от участия в работе общего собрания хозяйственного общества без ущерба для его деятельности или имущественных интересов самого акционера (участника) фактически невозможно, он должен передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия в уставном капитале организации) в доверительное управление. В целях обеспечения реальных гарантий выполнения требований статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих эти требования положений пункта «в» части первой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» федеральный законодатель не лишен возможности внести соответствующие уточнения в правовое регулирование, связанное с применением института доверительного управления.

Совмещение мандата депутата Государственной Думы с деятельностью по управлению хозяйственным обществом или иной коммерческой организацией нарушает баланс конституционно защищаемых ценностей и в случаях, когда эта деятельность осуществляется без вхождения в состав органа управления коммерческой организации или участия в работе общего собрания хозяйственного общества. Установление таких – неформальных – свидетельств фактического участия лица, имеющего статус депутата Государственной Думы, в руководстве деятельностью коммерческой организации должно производиться с учетом всех имеющих значение обстоятельств.

Таким образом, положение пункта «в» части первой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающее досрочное прекращение депутатских полномочий в случае вхождения депутата Государственной Думы в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, по своему смыслу в системе действующего правового регулирования означает запрет на участие в деятельности коммерческой организации путем вхождения в состав органов управления, пребывание в которых невозможно без специального волеизъявления лица, или осуществление в коммерческой организации таких управленческих функций без формального вхождения в состав органа управления, а также в любом случае – на участие в работе высшего органа управления (например, общего собрания акционеров). Как таковое названное законоположение, будучи направленным на предотвращение конфликта интересов и обеспечение самостоятельности и независимости депутатов Государственной Думы, действующих на основе свободного мандата в интересах государства и общества в целом, и тем самым на обеспечение нормального функционирования Федерального Собрания – парламента Российской Федерации, не может рассматриваться как нарушающее критерии нормативно-правовой определенности и выходящее за пределы мер, необходимых для реализации требования статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

4.4 Преподавательская, научная и иная творческая деятельность, занятие которой, как следует из статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации, совместимо со статусом депутата Государственной Думы, в силу взаимосвязанных положений пункта «в» части первой статьи 4 и пункта «в» части второй статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не допускается для парламентария в тех случаях, когда ее финансирование осуществляется исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации.

Данное ограничение, введенное Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы», касается широкого круга лиц, деятельность (работа) которых связана с обеспечением функций государства, и не обусловлено спецификой только парламентской деятельности. Применительно к депутатам Государственной Думы оно направлено на предотвращение реальных и потенциальных конфликтов интересов иностранного государства или иного иностранного субъекта, осуществляющего финансирование соответствующей деятельности, и интересов России при принятии Государственной Думой важнейших государственных решений, т. е. преследует конституционно оправданную цель – обеспечение безопасности государства.

Поэтому, принимая решение о занятии преподавательской, научной или иной творческой деятельностью, депутат Государственной Думы обязан проявлять разумную сдержанность и осторожность и внимательно относиться к вопросам, касающимся ее финансирования. Вместе с тем в ситуации, когда депутат в силу объективных обстоятельств не мог знать, что финансирование такой его деятельности производится исключительно из иностранных источников, претерпевание им негативных последствий в виде прекращения депутатских полномочий, предусмотренного положением пункта «в» части первой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», противоречило бы принципам справедливости и соразмерности и тем самым нарушало бы гарантии статуса депутата Государственной Думы, вытекающие из статей 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи.

5. Конституция Российской Федерации, вводя статьей 97 (часть 3) требование несовместимости депутатского мандата с занятием любой другой оплачиваемой деятельностью, за исключением творческой, не устанавливает непосредственно процедуры, обеспечивающие соблюдение данного требования, и не предрешает степень конкретизации их законодательного регулирования, предоставляя федеральному законодателю достаточно широкую дискрецию как в установлении порядка досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, нарушившего указанный конституционный запрет, так и в определении составляющих этот порядок элементов (органы, проводящие необходимую проверку и уполномоченные на принятие по ее результатам решения о прекращении депутатского мандата, степень детализации процедуры принятия такого решения и т. д.).

В современных правовых системах отсутствует единый подход к порядку досрочного прекращения полномочий парламентария по результатам проверки обстоятельств совмещения парламентского мандата с 24 другой оплачиваемой деятельностью: в большинстве государств рассмотрение этого вопроса возлагается на сам парламент или его палату, в некоторых – на компетентный внепарламентский орган (в Азербайджане это Центральная избирательная комиссия, в Австрии (до 2013 года) – Конституционный Суд, в Польше – Государственный Трибунал, во Франции – Конституционный Совет). При этом, как правило, проверка соответствующих обстоятельств осуществляется внутрипарламентским органом (комиссией, комитетом), на основании заключения которого парламент или его палата принимают окончательное решение или передают дело во внепарламентский орган, уполномоченный выносить такое решение.

5.1. Поскольку ответственность за нарушение депутатом Государственной Думы конституционного запрета на занятие другой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности, конкретизированного положениями пункта «в» части первой статьи 4 и пунктов «б», «в», «г» части второй статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», представляет собой особую разновидность конституционно-правовой ответственности, проверка обстоятельств, связанных с предполагаемым правонарушением, возможна в рамках проведения соответствующим комитетом Государственной Думы (или специально созданной для этого комиссией) парламентского расследования и слушаний в заседании Государственной Думы.

Часть пятая статьи 4 названного Федерального закона – по ее смыслу во взаимосвязи с пунктом «в» части первой той же статьи и пунктами «б», «в», «г» части второй статьи 6 в системе действующего правового регулирования – предполагает установление и тщательную проверку фактов, выяснение всей совокупности обстоятельств и оценку собранных доказательств, их достаточности для разрешения вопроса о том, нарушен ли депутатом Государственной Думы запрет, влекущий прекращение депутатских полномочий. Факты и обстоятельства, свидетельствующие о наличии несовместимости депутатского мандата с другой оплачиваемой деятельностью, заниматься которой депутат Государственной Думы не имеет права, должны быть подтверждены, в том числе документально, с соблюдением критериев правовой определенности, объективности и достоверности. При этом как заседания комитета (комиссии) Государственной Думы, так и заседание палаты по вопросу о прекращении полномочий депутата Государственной Думы должны быть организованы и проводиться на основе общих принципов демократических правовых процедур, в том числе принципа audiatur et altera pars, предполагающего обязанность выслушать депутата, дать ему возможность изложить свою позицию по существу рассматриваемого вопроса, привести аргументы и представить доказательства в обоснование своей позиции. Соответственно, депутат Государственной Думы, в отношении которого инициирован данный вопрос, должен быть своевременно информирован о времени и месте проведения заседания.