Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2012–2015 годы). Сборник

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года № 7-П, исходя из презумпции добросовестности законодателя и его приверженности общим правовым принципам, указывается, что лицо, полномочия которого досрочно прекращаются в связи с совершением определенных деяний, должно быть своевременно информировано о времени и месте проведения заседаний, где рассматривается соответствующий вопрос. Поэтому лица, инициирующие процедуру досрочного прекращения полномочий, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа, учитывая общие принципы демократических правовых процедур, в том числе принцип «audiatur et altera pars», предполагающий обязанность выслушать обе стороны, должны обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса. Иное истолкование не согласуется с необходимыми гарантиями от злоупотреблений.

В Регламенте Государственной Думы содержатся правила внутрипарламентской деятельности, возможность запроса информации у других органов и организаций, обязательные для исполнения, что может являться достаточной гарантией, обеспечивающей объективное исследование фактов при рассмотрении вопросов палатой парламента. Таким образом, сами по себе оспариваемые положения Закона о статусе парламентария не свидетельствуют о том, что такие гарантии отсутствуют.

6. Представляется, что предположение авторов запроса о том, что необходимым элементом таких гарантий является обязательное участие суда в рассмотрении вопроса о прекращении полномочий по рассматриваемым основаниям, не только не вытекает из Конституции Российской Федерации, но и отчасти противоречит принципу разделения властей, функциям и предназначению судебной власти, основам взаимодействия органов законодательной и судебной власти.

Следует учитывать, что предусмотренные соответствующими пунктами части первой статьи 4 Федерального закона случаи принятия судами решений, ставших основаниями для досрочного прекращения полномочий членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, относятся к осуществлению судами своих обычных полномочий безотносительно к тому обстоятельству, является ли участвующий в судебном процессе гражданин депутатом, а не к рассмотрению споров с участием граждан, выступающих именно в качестве депутатов.

Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не предусматривает обязательности предварительного установления судом фактов, служащих основанием для принятия решения о прекращении депутатских полномочий.

Однако возможность судебной защиты для лица, чьи права затрагиваются решением о досрочном прекращении полномочий депутата, как и для любого иного, чьи права затрагиваются решением органа государственной власти установлена в статье 27 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой дела об оспаривании ненормативных правовых актов палат Федерального Собрания рассматриваются Верховным Судом Российской Федерации в качестве суда первой инстанции. Проведение Верховным Судом Российской Федерации тщательного судебного исследования всех обстоятельств соблюдения внутрипарламентских процедур и голосования, а также проверка наличия и обоснованности обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о досрочном прекращении депутатских полномочий, обеспечивает защиту прав депутата и иных заинтересованных лиц.

6.1. Привлечение же к разбирательству споров при обсуждении в палатах Федерального Собрания, связанных с нарушением парламентарием запретов, иных государственных органов (а не только судов), как представляется, не имеет конституционных оснований.

Фактически установленная Законом процедура прекращения полномочий депутата Государственной Думы заявителями как таковая не оспаривается, а предлагается свое собственное видение данной процедуры.

6.2. Парламентский иммунитет, закрепленный статьей 98 Конституции Российской Федерации – не личная привилегия, является одним из основных элементов статуса депутата, имеет публично-правой характер и не дает привилегий в иной деятельности, как собственно депутатской. Институт неприкосновенности предусмотрен как дополнительная гарантия против необоснованных уголовных преследований и, соответственно, в связи с этим незаконного прекращения полномочий депутата Государственной Думы. Рассматриваемая в настоящем деле ситуация не связана с депутатской неприкосновенностью. Полномочия депутата прекращаются самим органом за несоблюдение установленных Конституцией Российской Федерации ограничений. В данном случае прекращение полномочий депутата связано с тем, что статус депутата ставится под сомнение в связи с несоблюдением им запретов и ограничений на осуществление предпринимательской деятельности.

На основании изложенного можно заключить, что конституционность оспариваемых положений пункта «в» части 1 и части 5 статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания» не вызывает сомнений.

Спасибо.

Конституционный Суд Российской Федерации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 27 декабря 2012 г. № 34-П

По делу о проверке конституционности положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей К. В. Арановского, А. И. Бойцова, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, А. Н. Кокотова, Л. О. Красавчиковой, С. П. Маврина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, О. С. Хохряковой, В. Г. Ярославцева,

с участием представителей обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации группы депутатов Государственной Думы – депутата Государственной Думы Е. Б. Мизулиной, адвокатов Е. А. Лукьяновой и В. Ю. Прохорова, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д. Ф. Вяткина, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А. И. Александрова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Государственной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика О. С. Хохряковой, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации – Е. А. Борисенко, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т. А. Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Группа депутатов Государственной Думы оспаривает конституционность положений статьи 4 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которым полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях поступления члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на государственную или муниципальную службу, вхождения их в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, финансирование которой не противоречит требованиям, предусмотренным пунктом «в» части второй статьи 6 данного Федерального закона, т. е. не производится исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации (пункт «в» части первой); решение о прекращении полномочий депутата Государственной Думы по основаниям, предусмотренным частью первой данной статьи, оформляется постановлением Государственной Думы, в котором определяется день прекращения его полномочий и которое принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, а если это основание появилось в период между сессиями Государственной Думы – не позднее чем через 30 дней со дня начала очередной сессии Государственной Думы (часть пятая).

Заявители утверждают, что названные законоположения, не предполагающие необходимость предварительного судебного контроля с целью установления факта осуществления депутатом Государственной Думы деятельности, несовместимой с депутатским статусом, позволяют Государственной Думе прекращать полномочия депутата во внесудебном порядке, притом простым большинством голосов, и в условиях доминирования одной парламентской фракции создают возможность принятия необоснованного решения; кроме того, они неправомерно расширяют перечень конституционных запретов, предусмотренных в отношении деятельности, которую вправе осуществлять депутат Государственной Думы, вводя несоразмерное ограничение в отношении преподавательской, научной и иной творческой деятельности депутата в случае ее иностранного финансирования, а также используют не отвечающие критериям правовой определенности понятия, такие как «предпринимательская деятельность» и «вхождение в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации», допуская их неоднозначное истолкование, а значит, и произвольное применение. Тем самым, по мнению заявителей, оспариваемые законоположения нарушают конституционные принципы народовластия, народного суверенитета и свободных выборов, разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, политического и идеологического многообразия, неприкосновенности народных представителей, ущемляют свободу мысли и слова, не отвечают конституционным критериям соразмерности возможных ограничений прав и свобод, а потому противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 10, 13 (части 1 и 3), 17, 18, 29 (части 1 и 3), 32 (части 1 и 2), 46 (часть 1), 55 (часть 3), 97 (часть 3), 98 и 103 (части 1 и 2).

Таким образом, исходя из предписаний Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в том числе части третьей его статьи 74, согласно которой Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, не будучи при этом связанным основаниями и доводами, изложенными в обращении, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются следующие положения статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»:

– пункт «в» части первой – в части, предусматривающей досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы в случае его вхождения в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, финансирование которой не противоречит требованиям, предусмотренным пунктом «в» части второй статьи 6 данного Федерального закона;

– часть пятая – в части, закрепляющей во взаимосвязи с пунктом «в» части первой той же статьи правомочие Государственной Думы – в случае вхождения депутата Государственной Думы в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, финансирование которой не противоречит требованиям, предусмотренным пунктом «в» части второй статьи 6 данного Федерального закона, – принять решение о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы при отсутствии предварительного судебного контроля.

2. Согласно статье 97 Конституции Российской Федерации одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы; депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления (часть 2); депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе; они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (часть 3).

Профессиональный характер депутатской деятельности, обеспечивающий ее эффективность и надлежащее качество, является характерной чертой современного парламентаризма, а ограничения на занятие другой, помимо депутатской, оплачиваемой деятельностью (так называемое требование о несовместимости) – общепринятым в правовых государствах с развитыми традициями демократии и парламентской деятельности принципом, притом что виды, условия, параметры и пределы такой несовместимости в этих государствах имеют определенные различия.

Как следует из статьи 97 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, замещение депутатского мандата – единственная (помимо преподавательской, научной и иной творческой деятельности) профессиональная оплачиваемая деятельность, которую гражданин Российской Федерации, избранный депутатом Государственной Думы, вправе осуществлять в течение всего периода легислатуры: именно правовой природой депутатского мандата, а также конституционным статусом Федерального Собрания – парламента Российской Федерации как представительного и законодательного органа государственной власти Российской Федерации, действующего самостоятельно и независимо на основе принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10; статья 11, часть 1; статья 94 Конституции Российской Федерации), и, соответственно, природой деятельности депутатов, обязанных полноценно и эффективно участвовать в парламентской деятельности, прежде всего в законотворческом процессе, сложность и интенсивность которого в современных условиях существенно возросли, и одновременно уделять значительное внимание работе с избирателями, обусловлено положение о несовместимости этой деятельности с пребыванием на государственной службе или с занятием другой оплачиваемой деятельностью, за исключением творческой.

Вместе с тем запрет для депутата Государственной Думы замещать иные должности в органах публичной власти и заниматься другой оплачиваемой деятельностью – по его смыслу в системе приведенных норм Конституции Российской Федерации – направлен на обеспечение независимости парламентария при осуществлении возложенных на него полномочий: с одной стороны, ограждая депутатов от неправомерного влияния, которое может быть на них оказано в связи с осуществлением иной, помимо парламентской, оплачиваемой деятельности, а с другой – препятствуя использованию ими своего должностного положения в целях извлечения выгод для себя или иных лиц, он преследует правомерную цель исключить конфликт интересов, гарантировать статус депутата Государственной Думы как представителя всего российского народа, а не отдельных граждан. В современных российских условиях данный запрет приобретает особую актуальность в связи с острой необходимостью предотвратить сращивание политической власти и бизнеса как питательную почву для коррупции и других злоупотреблений депутатскими полномочиями, подрывающих принципы юридического равенства и верховенства права и в конечном счете – представляющих угрозу конституционному строю Российской Федерации в целом.

Принцип несовместимости депутатской деятельности с нахождением на государственной службе и занятием любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, находится в неразрывном нормативном единстве с другими закрепленными в Конституции Российской Федерации принципами и нормами, которые определяют основы конституционно-правового статуса депутата Государственной Думы и вместе с тем статус Федерального Собрания, – прежде всего, принципами народовластия и свободных выборов (статья 3), выражающими правовую природу федерального парламента как представительного и законодательного органа Российской Федерации (статья 94), правом граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, правом избирать и быть избранными, в том числе в Государственную Думу, на основе принципа равенства (статья 19, части 1 и 2; статья 32, части 1 и 2; статья 60; статья 97, часть 1), а также верховенством права, высшей юридической силой Конституции Российской Федерации, ее прямым действием, обязанностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 15, части 1 и 2), правомочиями Государственной Думы как самостоятельного органа законодательной власти Российской Федерации, действующего на постоянной основе и в соответствии с принципом разделения властей (статья 10; статья 11, часть 1; статьи 94 и 103), и, соответственно, вытекающей из этих конституционных положений независимостью депутатов Государственной Думы от чьих бы то ни было указаний, их связанностью лишь Конституцией Российской Федерации и своей совестью.

К основным элементам конституционно-правового статуса депутата Государственной Думы относится также неприкосновенность, которой депутат Государственной Думы, равно как и член Совета Федерации, обладает в течение всего срока полномочий (статья 98 Конституции Российской Федерации). По своему содержанию неприкосновенность парламентария – это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности, однако она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер и призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную правовую охрану личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, а следовательно, и от незаконного прекращения полномочий, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и парламента в целом, их самостоятельности и независимости.

Соответственно, правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением соблюдения запрета, установленного статьей 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации, должно осуществляться федеральным законодателем в контексте других ее положений, в том числе относящихся к статусу парламента и статусу депутата, включая депутатскую неприкосновенность, а также гарантирующих право на участие в управлении делами государства, избирательные права граждан (как активное, так и пассивное) и их судебную защиту (статья 3, часть 3; статья 32, части 1 и 2; статья 97, часть 1, и др.), исходя из взаимосвязи и взаимообусловленности конституционно защищаемых ценностей и с учетом того, что Конституция Российской Федерации – по смыслу ее статьи 2 во взаимосвязи со статьями 1 и 3–16 – не устанавливает их иерархию (приоритет), но вместе с тем провозглашает в качестве высшей ценности права и свободы человека, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина – именно обязанностью государства.

Обеспечивая баланс частных и публичных интересов при осуществлении правового регулирования в сфере народовластия, федеральный законодатель, обладающий достаточно широкой – с учетом конкретно-исторических и политических факторов, свойственных российскому государству, – свободой усмотрения в выборе вариантов правового регулирования, обязан соблюдать конституционные требования, касающиеся условий реализации и возможных ограничений указанных конституционных прав, и гарантировать выражение воли народа посредством свободных выборов и независимость избранных в парламент граждан Российской Федерации, устанавливая только конституционно оправданные и обусловленные конституционным статусом парламентария требования к кандидату в депутаты и избранным в Государственную Думу гражданам Российской Федерации.

При этом возможные ограничения прав и свобод, в том числе связанные со статусом депутата и его деятельностью, в силу статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации допустимы, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, только в целях защиты конституционных ценностей на основе принципа юридического равенства и вытекающих из него критериев разумности, соразмерности (пропорциональности) и необходимости в правовом демократическом государстве и не должны искажать основное содержание конституционных прав и свобод и посягать на само их существо; вводя федеральным законом ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями, государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры (средства). Указанные конституционные требования – по их смыслу во взаимосвязи с предписаниями статьи 18 Конституции Российской Федерации – обращены не только к законодателю, но и к правоприменителям и согласуются со статьей 3 «Право на свободные выборы» Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в ее истолковании Европейским судом по правам человека (постановление от 1 июля 1997 года по делу «Гитонас (Gitonas) и другие против Греции»).

3. Определяющая в порядке конкретизации предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации условия осуществления членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полномочий статья 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливает для парламентариев ряд запретов, которые во многом аналогичны предусмотренным для лиц, замещающих государственные должности, муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы, т. е. связаны с особым публичным статусом указанных лиц и направлены на создание условий, не допускающих возможных злоупотреблений с их стороны при осуществлении публичной власти.

Так, согласно части второй данной статьи член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не вправе находиться на государственной или муниципальной службе (пункт «б»), заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, которая, в свою очередь, не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации (пункт «в), а также не вправе состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации (пункт «г»). При невыполнении этих требований полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в силу пункта «в» части первой статьи 4 того же Федерального закона прекращаются досрочно.

3.1. Принцип несовместимости парламентского мандата с занятием другой оплачиваемой деятельностью, как он урегулирован в конституционном праве современных правовых государств, имеет существенные различия не только в определении видов, условий, параметров и пределов этой несовместимости, но и в способах ее преодоления, включая возложение на парламентария обязанности или принятие им самим мер по устранению соответствующего нарушения, корпоративные, дисциплинарные и этические меры воздействия, а также предусмотренное непосредственно конституцией или законом применительно к определенным ими случаям в целях восстановления конституционной законности прекращение парламентского мандата.

Правовой институт прекращения парламентского мандата вследствие нарушения депутатом запрета заниматься определенными видами оплачиваемой деятельности, не являясь универсальным, тем не менее имеет относительно широкое распространение и принят в ряде государств, например в Австрии (до 2013 года), Азербайджане, Армении, Белоруссии, Бразилии, Венгрии, Греции, Грузии, Испании, Италии, Казахстане, Киргизии, Латвии, Литве, Мальте, Молдове, Польше, Португалии, Турции, Украине, Франции, Швейцарии. Вместе с тем правовое регулирование данного института в указанных странах также различается, в связи с чем – при отсутствии соответствующего международно-правового регулирования – не представляется возможным определить какие-либо общие международные или международные региональные (в частности, европейские) стандарты в применении данного правового института.