Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2012–2015 годы). Сборник

При этом предписание пункта 20 статьи 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в силу которого число подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, представляемых в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, может превышать число подписей, необходимое для регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), но не более чем на 5 процентов, – в единстве с закрепленным статьей 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципом недопустимости нарушения прав и свобод других лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина, означающим в том числе запрет злоупотребления правом, и с учетом того, что одно выборное лицо местного самоуправления может поддержать только одного кандидата на соответствующую должность, – предполагает недопустимость создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов путем сбора подписей выборных лиц местного самоуправления в количестве, большем чем определенное законом субъекта Российской Федерации число подписей, необходимое для регистрации кандидата, превышенное на 5 процентов.

Кроме того, при оценке правового регулирования выборного порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), введенного Федеральным законом от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», нельзя не учитывать его системной связи с другими мерами, принятыми в едином комплексе развития законодательной основы политико-партийных и избирательных отношений в Российской Федерации.

Так, Федеральным законом от 2 апреля 2012 года № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» упрощены порядок и условия создания политической партии, в частности требования к минимальной численности политической партии снижены с сорока тысяч членов политической партии до пятисот членов, а также предусмотрено, что политическая партия, а в случаях, определенных уставом политической партии, – ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе принимать участие в выборах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в уполномоченные органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений не менее чем в половине субъектов Российской Федерации. При этом Федеральным законом от 2 мая 2012 года № 41-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления» для всех без исключения политических партий отменены требования обязательного сбора подписей избирателей для регистрации кандидатов на выборах, за исключением выборов Президента Российской Федерации.

В контексте приведенного правового регулирования, расширяющего возможности участия в формировании органов публичной власти представителей различных политических сил, введение в качестве условия регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) получения им поддержки определенного числа выборных лиц местного самоуправления не может рассматриваться как несовместимое с вытекающими из Конституции Российской Федерации требованиями правовой демократии, основанной на политическом плюрализме. Соответственно, регламентирующие реализацию этого условия положения федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не предполагают их использования в целях ограничения политического многообразия и многопартийности.

3.4. Таким образом, положения абзацев восьмого, девятого, десятого, одиннадцатого и шестнадцатого пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также пунктов 17–20 статьи 37 и подпункта «д. 1» пункта 24 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающие в качестве обязательного условия регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) получение поддержки со стороны определенного законом субъекта Российской Федерации в пределах, установленных федеральным законодательством (от 5 до 10 процентов), числа выборных лиц местного самоуправления, не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу они предполагают обязанность законодателя субъекта Российской Федерации при установлении необходимого для подтверждения поддержки кандидата на соответствующую должность числа выборных лиц местного самоуправления исходить из конкретных условий развития партийно-политических отношений в данном субъекте Российской Федерации, а также исключают возможность создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов, сбора и представления в этих целях подписей выборных должностных лиц местного самоуправления в количестве, превышающем более чем на 5 процентов установленное законом субъекта Российской Федерации число подписей.

Этим не ставятся под сомнение правомочия федерального законодателя – с учетом практики применения положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ и в целях углубления демократических начал порядка и условий наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – по дальнейшему совершенствованию правового регулирования в данной сфере общественных отношений в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе выраженными в настоящем постановлении.

4. Согласно абзацу четвертому пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения; порядок проведения таких консультаций определяется Президентом Российской Федерации.

Конституцией Российской Федерации такое полномочие Президента Российской Федерации прямо не предусмотрено, что, как это вытекает из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 21 декабря 2005 года № 13-П, само по себе не препятствует возложению федеральным законом – в рамках установления общих принципов организации исполнительных органов государственной власти в соответствии со статьями 5 (часть 3), 72 (пункт «н» части 1), 77, 78 (часть 2), 80 (части 1 и 2) и 85 Конституции Российской Федерации – на Президента Российской Федерации как главу государства, являющегося, по смыслу статьи 81 (часть 1) Конституции Российской Федерации, непосредственным представителем всего народа Российской Федерации, определенных функций в механизме наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Возможность возложения на Президента Российской Федерации соответствующего полномочия обусловлена и его статусом гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, призванного в установленном Конституцией Российской Федерации порядке принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (статья 80, часть 2, Конституции Российской Федерации), причем не только по факту возникновения угрозы конституционным ценностям, но и превентивно, что следует из статьи 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации, допускающей использование Президентом Российской Федерации института согласительных процедур. Данный конституционно-правовой институт в содержательном плане и по субъектному составу отличается от института проведения консультаций, предусмотренного абзацем четвертым пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», но в процедурном плане сопоставим с ним.

Проведение Президентом Российской Федерации консультаций с политическими партиями и кандидатами на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата на соответствующую должность: ни само указанное законоположение, ни какие-либо иные нормативные положения действующего законодательства не ставят решение вопроса об участии в избирательном процессе того или иного кандидата в зависимость от результатов данной процедуры, которая в силу прямого указания закона с юридической точки зрения имеет именно консультативный характер и, следовательно, в действующем правовом регулировании не может рассматриваться как нарушающая предписания Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленные ею принципы правового государства, демократии, разделения властей и федерализма.

Соответственно, Президент Российской Федерации – в целях обеспечения согласованного взаимодействия всех заинтересованных участников избирательной кампании на этапе выдвижения и регистрации кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – вправе определять порядок проведения консультаций с политическими партиями и кандидатами на соответствующую должность, в том числе привлекать к участию в них индивидуально в каждом субъекте Российской Федерации иных, помимо самих кандидатов и представителей политических партий, лиц.

В силу этого абзац четвертый пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не может рассматриваться как противоречащий Конституции Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79, 86 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения абзацев восьмого, девятого, десятого, одиннадцатого и шестнадцатого пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также пунктов 17–20 статьи 37 и подпункта «д. 1» пункта 24 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающие в качестве обязательного условия регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) получение поддержки со стороны определенного законом субъекта Российской Федерации в пределах, установленных федеральным законодательством (от 5 до 10 процентов), числа выборных лиц местного самоуправления, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу эти законоположения предполагают обязанность законодателя субъекта Российской Федерации при установлении необходимого для подтверждения поддержки кандидата на соответствующую должность числа выборных лиц местного самоуправления исходить из конкретных условий развития партийно-политических отношений в данном субъекте Российской Федерации, а также исключают возможность создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов, сбора и представления в этих целях подписей выборных должностных лиц местного самоуправления в количестве, превышающем более чем на 5 процентов установленное законом субъекта Российской Федерации число подписей.

2. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации абзац четвертый пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающий проведение Президентом Российской Федерации консультаций с политическими партиями и кандидатами на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), поскольку данная процедура, которая в силу прямого указания закона имеет именно консультативный характер, не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата на соответствующую должность, а решение вопроса об участии в избирательном процессе того или иного кандидата не ставится в зависимость от ее результатов.

3. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации

Дело о проверке конституционности пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова (20 ноября 2012 года)

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Поводом к рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации настоящего дела является запрос группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о проверке конституционности пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

В запросе содержится просьба о признании не соответствующими Конституции Российской Федерации (статьям 3, 10, частям 1 и 3 статьи 13, статьям 17, 18, частям 1 и 3 статьи 29, частям 1 и 2 статьи 32, части 1 статьи 46, части 3 статьи 55, части 3 статьи 97, статье 98, частям 1 и 2 статьи 100) положения пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона от 6 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями), согласно которым полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях, в том числе, вхождения их в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, финансирование которой не противоречит требованиям, предусмотренным пунктом «в» части второй статьи 6 данного Федерального закона; а решение о прекращении полномочий депутата Государственной Думы по данным основаниям оформляется постановлением Государственной Думы, в котором определяется день прекращения его полномочий, и такое постановление принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, а если это основание появилось в период между сессиями Государственной Думы, – не позднее чем через 30 дней со дня начала очередной сессии.

Содержащиеся в запросе требования о признании противоречащими Конституции Российской Федерации оспариваемых норм Федерального закона, как предусматривающих досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы без четко определенных оснований и процедуры и тем самым, якобы, нарушающих конституционные основы народовластия (статья 3 Конституции), избирательные права граждан (статья 32 Конституции) и статус депутата (статья 97 Конституции), авторы запроса обосновывают следующими основными аргументами:

– нарушение принципа правовой определенности, выразившееся, в частности, в неопределенности требования о несовместимости парламентской деятельности с предпринимательской деятельностью из-за неоднозначности понятия «предпринимательская деятельность»;

– отсутствие в предусматриваемой оспариваемыми нормами процедуре прекращения полномочий участия суда в принятии решения о наличии фактических оснований для досрочного прекращения полномочий парламентариев, вытекающего (по мнению авторов запроса) из конституционно установленной неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, и в целом отсутствие нормативно предусмотренной процедуры установления факта вхождения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности.

Также заявители указывают, что положение пункта «в» части первой статьи 4 оспариваемого Федерального закона в части требований о прекращении полномочий депутата при занятии им преподавательской, научной и иной творческой деятельностью в случае, если данная деятельность финансируется исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации, расширяют установленные Конституцией Российской Федерации ограничения.

1. Мы не находим возможным поддержать доводы заявителей, но прежде чем высказать позицию по существу обозначенного вопроса, следует затронуть процессуальный аспект, касающийся общих правил конституционного судопроизводства, в соответствии с которыми обращение признается соответствующим требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», если оно исходит от надлежащего органа или лица.

Ранее, при рассмотрении предыдущего дела в связи с обращением в Конституционный Суд группы депутатов Госдумы, мы отмечали, что, не ставя перед собой задачи оценивать подлинность подписей депутатов Государственной Думы, мы как сторона, подписавшая оспариваемый федеральный нормативный акт, хотели бы иметь определенность, когда речь идет о соблюдении требований, установленных частью 2 статьи 125 Конституции РФ. Поэтому для исключения любых по этому поводу сомнений, особенно в тех случаях, когда подписи депутатами отзываются, процедура заверения поставленных под обращением в Конституционный Суд Российской Федерации подписей депутатов могла бы быть осуществлена Секретариатом Государственной Думы. В данном случае текст запроса направлен руководителем фракции С. М. Мироновым, никем не подписан. А собранные подписи депутатов прилагаются отдельно.

И еще бы хотел обратить внимание, что при обращении группы депутатов едва ли является уместным направление в Конституционный Суд от имени группы депутатов документа от имени руководителя одной из фракций Государственной Думы. Вот почему-то документы по данному запросу были направлены за подписью Сергея Михайловича Миронова не как представителя группы депутатов, а как руководителя фракции. Применительно к 90 депутатам, которые являются субъектами обращения, я думаю, в данном случае такого органа не может существовать. Но это опять-таки процессуальный аспект на будущее время.

1.2. Переходя к исследованию по существу поставленного заявителями вопроса, следует отметить, что парламентский запрос о проверке соответствия Конституции Российской Федерации положений федерального закона в порядке абстрактного нормоконтроля означает, что поставленный заявителем вопрос исследуется безотносительно конкретных обстоятельств и принадлежности к той или иной политической партии конкретного лица, депутатские полномочия которого были прекращены. Требование закона о прекращении полномочий в связи с осуществлением несовместимой с депутатским мандатом деятельности в равной степени распространяется на парламентариев от партии большинства и меньшинства (оппозиции).

1.3. Конституция Российской Федерации, часть 3 статьи 97 устанавливает, что депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Тем самым Конституция устанавливает, что замещение депутатского мандата является профессиональной оплачиваемой деятельностью и единственным видом трудовой деятельности лица, избранного депутатом на весь период действия мандата.

Возможность досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в случае несоблюдения или отказа от соблюдения установленных Конституцией Российской Федерации ограничений и требований, в том числе на занятие оплачиваемой деятельностью, хотя и прямо не предусмотрена Конституцией Российской Федерации, но следует из самого запрета, установленного Конституцией, и, следовательно, является конституционно обоснованной.

Такое прекращение полномочий не нарушает принципы народовластия, избирательные права граждан и статус депутата Государственной Думы, а также члена Совета Федерации. Процедура обеспечения соблюдения нормы части 3 статьи 97 Конституции Российской Федерации, а также порядок разрешения возможной коллизии между занятием парламентской и иной оплачиваемой деятельностью могут быть конкретизированы. Такая конкретизация, при условии адекватного и соответствующего смыслу конституционных положений толкования, не только не противоречит указанным нормам Конституции, а, наоборот, должна способствовать их полноценной реализации.

В этой связи следует отметить, что тезис запроса о противоречии Конституции Российской Федерации нормы Федерального закона о невозможности для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы заниматься предпринимательской деятельностью как якобы выходящей за рамки конституционного запрета на занятие иной, кроме парламентской, оплачиваемой деятельностью, вступает в противоречие с вытекающей из запроса претензии к Федеральному закону о недостаточно детальном урегулировании его положениями оснований для прекращения полномочий в связи с занятием несовместимыми со статусом парламентария видами деятельности.

Указание в Федеральном законе на предпринимательскую деятельность в определенной мере конкретизирует конституционное понятие «иная оплачиваемая деятельность». Общий запрет установлен в принципе на занятие депутатом любой оплачиваемой деятельности.