Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2008—2012 годы). Сборник

Недобровольная госпитализация в психиатрический стационар лица, страдающего психическим расстройством, в том числе лица, признанного в установленном порядке недееспособным, безусловно, является ограничением свободы, которое в силу приведенных конституционных и международно-правовых норм и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации допускается только по судебному решению.

Между тем часть четвертая статьи 28 Закона Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» позволяет, как показывает правоприменительная практика, осуществлять принудительную госпитализацию в психиатрический стационар лиц, признанных недееспособными, без соответствующего судебного решения, принятого по результатам проверки обоснованности и необходимости такой госпитализации, – на основании одной лишь просьбы или согласия их законных представителей, что – в нарушение статей 19 (части 1 и 2), 22, 23 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации – может привести к несоразмерному ограничению прав указанных лиц, в том числе на свободу и личную неприкосновенность, на неприкосновенность частной жизни, а также права на судебную защиту.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 68, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать положение части первой статьи 284 ГПК Российской Федерации, предусматривающее, что гражданин, в отношении которого рассматривается дело о признании его недееспособным, должен быть вызван в судебное заседание, если это возможно по состоянию его здоровья, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 45 (часть 2), 46 (часть 1), 55 (часть 3), 60 и 123 (часть 3), в той мере, в какой данное положение – по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой, – позволяет суду принимать решение о признании гражданина недееспособным на основе одного лишь заключения судебно-психиатрической экспертизы, без предоставления гражданину, если его присутствие в судебном заседании не создает опасности для его жизни либо здоровья или для жизни либо здоровья окружающих, возможности изложить суду свою позицию лично либо через выбранных им самим представителей.

2. Признать взаимосвязанные положения части пятой статьи 37, части первой статьи 52, пункта 3 части первой статьи 135, части первой статьи 284 и пункта 2 части первой статьи 3791 ГПК Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 45 (часть 2), 46 (часть 1), 55 (часть 3), 60 и 123 (часть 3), в той мере, в какой эти положения – по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой в системе действующего правового регулирования кассационного и надзорного производства, – не позволяют гражданину, признанному судом недееспособным, обжаловать решение суда в кассационном и надзорном порядке в случаях, когда суд первой инстанции не предоставил этому гражданину возможность изложить свою позицию лично либо через выбранных им представителей, при том что его присутствие в судебном заседании не было признано опасным для его жизни либо здоровья или для жизни либо здоровья окружающих.

3. Признать положение части четвертой статьи 28 Закона Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», согласно которому лицо, признанное в установленном законом порядке недееспособным, помещается в психиатрический стационар по просьбе или с согласия его законного представителя, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 22 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой данное положение предполагает помещение недееспособного лица в психиатрический стационар без судебного решения, принимаемого по результатам проверки обоснованности госпитализации в недобровольном порядке.

4. Дела граждан Гудковой Юлии Кимовны, Штукатурова Павла Владимировича и Яшиной Марии Афанасьевны подлежат пересмотру судами в обычном порядке с учетом настоящего Постановления.

5. Прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности абзаца третьего статьи 222 и части второй статьи 286 ГПК Российской Федерации.

6. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

7. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный суд Российской Федерации

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиева28

1. Мною разделяются все содержащиеся в резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации выводы о нормах Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и о части 4 статьи 28 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 года № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании». Вместе с тем я считаю, что заявителем П.В. Штукатуровым был поставлен целый ряд проблем, требующих дополнительной аргументации в мотивировочной части Постановления. Поэтому считаю необходимым изложить в соответствии с частью второй статьи 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не совпадающее с общим мнение о конституционно-правовой аргументации итогового вывода о части 4 статьи 28 Закона «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», содержащегося в пункте 3 резолютивной части Постановления.

2. От гражданина П.В. Штукатурова в Конституционный Суд поступило две жалобы. Первая датируется 10 февраля 2007 года, вторая – 25 сентября 2007 года. Обе эти жалобы рассматривались в заседании Конституционного Суда Российской Федерации. При этом в первой жалобе, не ставя вопрос о необходимости изменения существующей системы правового регулирования дееспособности в Российской Федерации, поскольку он является прерогативой законодателя, заявитель тем не менее просил проверить конституционность существующих законоположений в сфере дееспособности в той мере, в какой эти положения затрагивают его конституционные права.

В частности, в первой жалобе заявителя утверждается, что основанием к рассмотрению жалобы является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации положения Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующие порядок признания гражданина недееспособным и установления над ним опеки (пункты 1 и 2 статьи 29, статья 32 ГК Российской Федерации).

Заявитель П.В. Штукатуров полагает, что существующее законодательное регулирование предусматривает только полное лишение гражданина дееспособности в случае наличия у него психического расстройства. Законом не предусмотрено ограничение в дееспособности граждан в связи с наличием психического расстройства. Такое ограничение возможно только в том случае, если лицо вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение (статья 30 ГК Российской Федерации).

Таким образом, при решении вопроса о дееспособности граждан, имеющих нарушения психического здоровья, закон не позволяет суду учитывать степень нарушения самостоятельной способности гражданина понимать значение своих действий и руководить ими в конкретных сферах и в зависимости от особенностей определенного психического расстройства.

Признание гражданина недееспособным имеет своим следствием ограничение лица во многих правах в смысле статьи 55 Конституции Российской Федерации, включая право на обращение в суд, право на участие в выборах (активное и пассивное избирательное право), право на заключение любых гражданско-правовых сделок, право на вступление в брак, право на отказ от медицинских вмешательств и госпитализации в психиатрический стационар. Таким образом, лишение дееспособности является, по сути, ограничением в правах, имеющим самые серьезные последствия для гражданина.

В связи с этим заявитель обращает внимание суда на то, что во многих странах не существует такого понятия, как «полная недееспособность», а в том случае, если такое понятие существует, законодательство предусматривает возможность ограниченной опеки, что соответствует стандартам Совета Европы, сформулированным в Рекомендации № R(99)4 Комитета Министров государствам-членам относительно принципов правовой защиты совершеннолетних недееспособных лиц.

Заявитель обращал внимание на то, в указанных Рекомендациях предлагается государствам-членам учитывать принципы гибкости правового регулирования и максимального сохранения дееспособности.

В силу принципа гибкости правового регулирования меры защиты или иные правовые меры, использующиеся для охраны личных или имущественных интересов недееспособных совершеннолетних лиц, должны быть достаточными по своему объему и гибкости для обеспечения надлежащего правового регулирования соответственно различным степеням недееспособности и различным ситуациям.

В силу принципа максимального сохранения дееспособности законодательные принципы регулирования должны признавать, насколько это возможно, существование различных степеней недееспособности, а также возможность изменения характера недееспособности с течением времени. Соответственно, меры защиты не должны быть автоматически связаны с полным лишением гражданской дееспособности. Тем не менее ограничение гражданской дееспособности должно быть возможным в тех случаях, когда это является необходимым для защиты заинтересованного лица.

Заявитель отмечал, что правовое регулирование дееспособности имеет своей целью защиту прав и законных интересов других лиц в смысле статьи 55 (части 3) Конституции Российской Федерации, однако накладываемые вследствие признания гражданина недееспособным ограничения в правах во всех перечисленных выше сферах, включая полное лишение ряда прав, не являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты основных конституционных ценностей, так как не учитывают реальной степени ограничения лица самостоятельно распоряжаться своими правами и основываются на презумпции, в случае психического расстройства, либо полной способности понимать значение своих действий и принимать решения, либо полном отсутствии такой способности.

Во второй своей жалобе заявитель не упоминает напрямую статью 29 ГК Российской Федерации, однако просит проверить конституционность части 4 статьи 28 Закона «О психиатрической помощи и гарантии прав граждан при ее оказании», в силу которой предусматривается возможность помещения лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в психиатрический стационар. Неотъемлемой частью оспоренной нормы являются слова «признанного в установленном порядке недееспособным», означающие отсылку к статье 29 ГК Российской Федерации, определяющей основания и порядок признания гражданина недееспособным. С моей точки зрения, положение части 4 статьи 28 Закона о психиатрической помощи находится в системной взаимосвязи с положениями статьи 29 ГК Российской Федерации и поэтому в мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации должна содержаться оценка конституционности статьи 29 ГК Российской Федерации. Именно эта статья Гражданского кодекса Российской Федерации, будучи материально-правовой нормой, предопределяет оспоренные заявителем процессуальные нормы. Она является, с моей точки зрения, дефектной, поскольку устанавливает дуальный выбор для суда – либо признать гражданина дееспособным, либо признать его полностью недееспособным, не допуская при этом возможности признать лицо ограниченно дееспособным в зависимости от степени (глубины) психического расстройства личности, влекущей неспособность понимать значение своих действий или руководить ими.

3. Действующий Гражданский кодекс Российской Федерации 1994 года, так же как и Гражданский кодекс РСФСР 1964 года, не предусматривает возможности частичного ограничения дееспособности психически больных, хотя такие предложения высказывались в литературе29.

С.Н. Братусь обращал внимание на то, что в силу дефекта законодательного регулирования судам приходилось признавать недееспособными граждан, за которыми могла бы быть признана частичная дееспособность. Кроме того, указывал С.Н. Братусь, признание лица недееспособным касается не только гражданских прав, а отражается на всем правовом статусе гражданина, поскольку признанный недееспособным не пользуется избирательным правом, не вправе вступать в брак и т. д.30

Для устранения дефекта в правовом регулировании признания гражданина недееспособным, положения статьи 29 ГК Российской Федерации должны быть подвергнуты конституционно-правовому истолкованию.

В соответствии со статьей 21 ГК Российской Федерации гражданская дееспособность – это способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Никто не может быть ограничен в дееспособности иначе, как в случаях и в порядке, установленных законом (часть 1 статьи 22 ГК Российской Федерации).

Поскольку по буквальному смыслу статей 21 и 29 ГК Российской Федерации, гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным, и в таком случае такое признание должно означать, с учетом конституционного принципа соразмерности (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации), что происходит ограничение прежде всего гражданских прав. Конституция Российской Федерации предусматривает, что граждане, признанные судом недееспособными, не имеют только права избирать и быть избранными (статья 32, часть 3, Конституции Российской Федерации). Следовательно, Конституция не исключает возможности для лиц, признанных недееспособными, осуществлять иные избирательные права, в частности право на агитацию. Полагаю, что лицо, признанное недееспособным в осуществлении гражданских прав, не лишено права обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33 Конституции Российской Федерации). Таким образом, положение статьи 29 ГК Российской Федерации не должно пониматься таким образом, что признание недееспособным в сфере гражданского оборота означает ограничение прав во всех остальных сферах жизни. В частности, признание недееспособным не должно приводить к поражению в процессуальных правах.

Разрешая в пункте 1.2 мотивировочной части Постановления вопрос о допустимости принятия жалоб Ю.К. Гудковой, П.В. Штукатурова, М.А. Яшиной, Конституционный Суд Российской Федерации, по существу, дал конституционно-правовое истолкование материально-правового института признания гражданина недееспособным, поскольку суд признал, что гражданин, в отношении которого было вынесено решение о признании его недееспособным, вправе обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение своих конституционных прав законоположениями, на основании которых судом общей юрисдикции было вынесено решение о признании его недееспособным.

4. Помимо выявления конституционно-правового смысла статьи 29 ГК Российской Федерации считаю необходимым в мотивировочной части Постановления обратить внимание законодателя на необходимость совершенствования положений статьи 29 ГК Российской Федерации, направленных на учет степени (глубины) утраты лицом способности понимать значение своих действий. Законодатель должен предусмотреть возможность частичного ограничения дееспособности психически больных. Об этом говорится и в Рекомендациях Комитета Министров Совета Европы R (99) 4 «О принципах, касающихся правовой защиты недееспособных взрослых», на которые ссылается Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 2.1 мотивировочной части Постановления. Суть рекомендации состоит в том, чтобы в целях гибкости правового регулирования меры защиты недееспособных взрослых должны основываться на учете различных степеней недееспособности. Законодатель должен исходить из принципа максимального сохранения дееспособности. Это значит, что законодательное регулирование должно признавать, что могут существовать различные степени недееспособности и что дееспособность может быть различной в разные периоды времени.

Дело о проверке конституционности положения, содержащегося в абзацах четвертом и пятом пункта 10 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации, в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Варм»

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова

3 февраля 2009 года

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде является жалоба общества с ограниченной ответственностью «ВАРМ» на нарушение конституционных прав и свобод положениями абзацев 4 и 5 пункта 10 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации.

По мнению заявителя, указанные нормы необоснованно предоставляют налоговым органам право проводить повторную выездную налоговую проверку при наличии вступившего в законную силу судебного акта, в отношении результатов первоначальной выездной налоговой проверки. При этом ключевым тезисом в позиции заявителя является утверждение о том, что повторная выездная налоговая проверка фактически является попыткой пересмотра результатов оценки судом итогов первоначальной выездной налоговой проверки.

Из такой позиции следует, что повторная налоговая проверка неизбежно должна иметь те же результаты, что и предыдущая налоговая проверка, и им вышестоящий налоговый орган придает оценку, отличную от той, которая выражена в сохраняющих свою силу решениях арбитражных судов. С этим нельзя согласиться, поскольку повторная выездная налоговая проверка может выявить совершенно иные обстоятельства, которые не были предметом исследования арбитражных судов. Вместе с тем анализ оспариваемых законоположений свидетельствует о наличии некоторых вопросов их применения.

Поскольку проведение выездных налоговых проверок в определенной мере ограничивает права налогоплательщиков, законодательство о налогах и сборах устанавливает особые требования к проведению повторных проверок.

В связи с этим необходимо обратить внимание на то, что Налоговым кодексом Российской Федерации предусмотрено лишь два основания для проведения повторной выездной налоговой проверки: необходимость проверки вышестоящим налоговым органом деятельности налогового органа, проводившего первоначальную выездную налоговую проверку или необходимость проверки уточненной налоговой декларации, поданной налогоплательщиком с целью перерасчета налогового обязательства в меньшую сторону.

В случае подачи уточненной налоговой декларации речь идет об инициативе самого налогоплательщика и предметом проверки является именно заявленные им изменения в данные, которые ранее уже были проверены в ходе первоначальной налоговой проверки.

Таким образом, в этой части повторная выездная налоговая проверка является обоснованной, так как, несмотря на то, что ее предметом является правильность исчисления и уплаты налогов, дублирование предмета контрольных действий отсутствует.

При этом во втором случае (который и описывает заявитель в своей жалобе) речь идет не о проверке правильности исчисления и уплаты налогов, а о проверке правомерности действий налогового органа, проводившего первоначальную налоговую проверку.

Целью такой проверки является обеспечение соблюдения законности при проведении мероприятий налогового контроля. Возможность проверки вышестоящим налоговым органом действий должностных лиц, проводивших первоначальную выездную налоговую проверку, служит не только обеспечительным механизмом исполнения закрепленной в Конституции обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы, но в конечном итоге позволяет защищать как интересы государства, так и интересы налогоплательщиков.

Налоговая проверка, проводимая вышестоящим налоговым органом, призвана не подменить собой проверку, проведенную нижестоящим налоговым органом, а обеспечить контроль за этим налоговым органом, что является основной целью повторной налоговой проверки. То есть повторная налоговая проверка направлена на выявление недостатков первоначально проведенной налоговой проверки, а не на налоговый учет налогоплательщика как таковой.

Целью проверки вышестоящего налогового органа является установление ошибок, допущенных при проведении первоначальной налоговой проверки налоговой инспекции, относящихся, в частности к объему проверки, достоверности установления фактических обстоятельств, правильности юридической квалификации действий налогоплательщика при исчислении и уплате налогов и сборов в бюджеты и т. п.

Следовательно, целевое предназначение повторных выездных налоговых проверок отличное от камеральных и выездных налоговых проверок обусловливает их различную правовую природу. Положение об освобождении налогоплательщика от ответственности в случае выявления факта налогового правонарушения при повторной проверке еще раз подтверждает различную направленность названных налоговых проверок.

2. Конституция Российской Федерации, закрепляя обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы, непосредственно не предусматривает обеспечительный механизм ее исполнения; федеральный законодатель обладает собственной дискрецией в регулировании форм налогового контроля и порядка его осуществления, поскольку при этом гарантируется исполнение обязанностей налогоплательщиков и не создаются условия для нарушения их конституционных прав (Постановление Конституционного Суда от 16.07.2004 г. № 14-П). Из данного решения Конституционного Суда Российской Федерации следует, что вопросы законодательного регулирования налогового контроля (налоговых проверок как его формы) приобретают конституционное значение, если названное регулирование не обеспечивает надлежащие условия соблюдения конституционных прав и свобод налогоплательщиков.

С вступлением с 1 января 2007 года в силу Федерального закона от 27 июля 2006 года № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» порядок проведения налоговых проверок претерпел значительные изменения, в том числе процедура проведения повторных выездных налоговых проверок получила более жесткую регламентацию.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25.04.2005 года была поставлена задача: «Фискальные органы ни в коем случае не должны проходить мимо нарушения законов. Вместе с тем должны быть найдены такие формы погашения налоговой задолженности прошлых лет, которые обеспечивали бы интересы государства, но не разрушали бы экономику и не загоняли бизнес в тупик. Налоговые органы не вправе «терроризировать» бизнес, многократно возвращаясь к одним и тем же проблемам. Они должны работать ритмично, своевременно реагировать на допущенные нарушения, при этом главное внимание уделяя проверкам текущего периода». Для ее выполнения и был разработан правительственный законопроект, который после широкого обсуждения превратился в Федеральный закон от 27.07.2006 г. № 137-ФЗ, призванный повысить эффективность налогового контроля, обеспечить необходимый баланс интересов налогоплательщиков и государства.

Так, действующими правилами проведения выездных налоговых проверок предусмотрено общее ограничение числа выездных проверок: налоговые органы не вправе проводить две и более выездные налоговые проверки по одним и тем же налогам за один и тот же период, а общее число выездных налоговых проверок в течение календарного года должно быть не больше двух, за исключением случаев принятия решения руководителем федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, о необходимости проведения выездной налоговой проверки налогоплательщика сверх указанного ограничения (пункт 5 статьи 89 НК РФ). Однако при назначении повторной выездной налоговой проверки все эти ограничения не действуют (пункт 10 статьи 89 НК РФ).

Повторной выездной налоговой проверкой налогоплательщика признается выездная налоговая проверка, проводимая независимо от времени проведения предыдущей проверки по тем же налогам и за тот же период. С 1 января 2007 года повторной выездной налоговой проверкой может быть охвачен только трехлетний срок, предшествовавший году вынесения решения о назначении повторной проверки.