В Государственной Думе (12 декабря 1993 г.– 16 января 1996 г.): выступления, статьи, интервью, документы, дневниковые записи

Нужно также провести оценку того, какие есть пробелы в законодательстве, какие есть противоречия внутри отраслей и между отраслями, а также (и это самое главное) каковы перспективные потребности развития законодательства. Эта сложная задача стоит прежде всего перед правовой наукой, но и законодатели должны представлять себе стратегические задачи законотворчества, а не строить свою деятельность исходя из сиюминутных идей.

Эти соображения имеют существенное значение для планирования будущей законодательной работы. Представляется все более актуальной идея принятия общегосударственной программы законопроектной работы вплоть до 2000 г. в форме федерального закона. Самое главное, чтобы в этой программе было обозначено участие разных субъектов права законодательной инициативы, причем под реальные задачи, которые предстоит решать в экономической, социальной сферах, в процессе формирования государственных институтов. Эта программа не должна быть просто перечнем законопроектов с указанием сроков принятия. Такая программа должна быть жестко увязана с целевыми комплексными программами в конкретных сферах общественной жизни, скажем, с программами по экологии, по развитию Севера, по охране материнства и детства или по развитию науки. Каждая из этих целевых программ должна включать блок законодательного и нового нормативного обеспечения.

Принятие программы законопроектных работ на срок созыва парламента, на мой взгляд, сложная, но не безнадежная задача. Принятие такого закона позволит упорядочить процесс законотворчества, выделить отдельные этапы и сроки реализации. Четкие плановые начала законотворчества позволят решить еще одну наиважнейшую практическую задачу. Речь идет об информационном обеспечении законодательного процесса.

К сожалению, в повседневной деятельности Государственной Думы эта функция выполняется весьма слабо. Я бы даже отметил, что здесь есть что заимствовать из организации работы Верховных Советов бывшего Союза ССР и Российской Федерации, где этой сфере уделялось большее внимание.

Необходимо выработать стратегию информационной поддержки каждого законопроекта на всех стадиях законодательного процесса, с определения концепции закона до его принятия, при этом иметь в виду представление информационных обзоров по зарубежному законодательству, необходимых статистических материалов, научных разработок в конкретной сфере, результатов социологических исследований, чтобы законопроект не появлялся как голый текст, ничем не мотивированный, кроме пояснительной записки автора.

Недавно я посетил два крупных университета – Петербургский и Томский. Они обладают, как вам известно, мощным юридическим потенциалом. И что же? Там ничего не известно о законопроектной работе парламента, о возникших проблемах. Непростительно не использовать такие возможности многих научных центров России.

Работа с научной информацией должна быть организована на постоянной, продуманной основе. Тут большое поле деятельности для Аппарата Государственной Думы, для комитета по организации работы палаты и для всех депутатов. Видимо, нужны и правовые регуляторы в виде соответствующих дополнений в регламенты, а также внутри-организационные нормативные акты палат, такие, например, как правила работы с информацией в законодательном процессе.

Рядом с информационным обеспечением стоит вопрос об экспертизе законопроектов. Сегодня экспертиза зачастую подменяется простым заключением, но кто и на какой основе готовит это заключение, какова обязательность представления заключения и каково, наконец, его воздействие на законодателя – вопрос сложный. Его сегодня будут освещать подробно в выступлениях участники конференции.

Мне хотелось бы высказать одно предложение, которое уже прошло апробацию на заседаниях объединенной комиссии, на заседании Совета Государственной Думы, на заседании Общественной палаты при Президенте Российской Федерации, – это идея создания Государственного совета как независимого авторитетного органа, осуществляющего экспертизу законопроектов, вносимых в Государственную Думу. Поясню свою мысль. Такой орган (наподобие Государственного совета во Франции, где имеется конституционная основа его создания, или в Словакии, где Конституция не упоминает о нем) мог бы состоять из профессионалов – юристов высокой квалификации – и осуществлять свою деятельность независимо от властей на постоянной основе.

Дело в том, что сама тенденция подводит к этому. Создаются разные объединенные комиссии, координационные советы, и суть их всех примерно к этому сводится. Можно исходить из того, что по этому вопросу выработается единое мнение у президента, правительства, Государственной Думы и, надеюсь, у Совета Федерации. В этом случае каждый из упомянутых инициаторов может предложить свои кандидатуры в состав Государственного совета (или этот орган может быть назван по-другому). Думаю, он не должен быть многочисленным (скажем, по три специалиста от каждой из названных четырех сторон). Этот состав не будет требовать никакого утверждения – достаточно отдельных решений палат, президента и правительства. В этом случае палаты парламента в своих регламентах должны будут взять обязательство прибегать к помощи этого органа и установить обязательные случаи представления заключений, а также степень обязательности их учета.

Подчеркиваю, главное – это профессиональное мнение: соответствие проекта системе законодательства, юридические требования к форме акта, нормативная насыщенность и методы правового регулирования, которые используются. Подчеркну еще раз: парламенту нужна юридическая независимая экспертиза высокого класса.

И наконец, последняя по счету, но не по важности задача. Правовая реформа – это прежде всего путь к формированию правового государства, в котором определяющую роль играют институты гражданского общества. Следовательно, без опоры на самые широкие общественные силы, партии, профсоюзы, общественные объединения граждан невозможно осуществлять законотворчество. И очень жаль, что ушли из нашей жизни широкие общественные обсуждения законопроектов, в которых как в зеркале отражается мнение различных слоев населения и социальных групп. Здесь необходимо активно использовать средства массовой информации, так как придание гласности процессу законотворчества послужит воспитанию политической и правовой культуры населения, укреплению авторитета государственной власти в целом и парламента в частности. А без этого невозможно успешное осуществление правовой реформы.

Сегодня мы подводим итог двухлетней работы. Накоплен определенный опыт законотворчества в условиях многопартийности. Можно сказать, что Государственная Дума состоялась. Разрабатывая концепцию правовой реформы, важно, в том числе и законодателю, не ограничиваться только вопросом технологии законодательства – важно, чтобы хорошие законы смогли надлежаще регулировать общественные отношения и прочно вошли в сознание общества. И поэтому глубокое знание действующего законодательства тоже является одной из главных составных частей нашей правовой реформы. На этом позвольте закончить и пожелать участникам сегодняшней конференции успехов в претворении в жизнь правовой реформы в условиях демократической России.

Спасибо за внимание.

Отклик и краткое изложение:

Бачурина Н. Хороших законов много не бывает // Российская газета. М., 1995. 11 нояб. С. 3.

Митюков М. А. Тупики и магистрали российского законотворчества // Юридический вестник. М., 1995. Ноябрь. № 35. С. 2–3.

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О рассмотрении вопроса о назначении на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации.

Ответы на вопросы в качестве кандидата в судьи (24 октября 1994 г.)18

Филатов С. А., руководитель Администрации Президента Российской Федерации:

[…]

Митюков Михаил Алексеевич, 1942 года рождения. Родился в селе Усть-Уда Усть-Удинского района Иркутской области. Депутат Государственной Думы, Первый заместитель Председателя Государственной Думы. Окончил Иркутский государственный университет, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, государственный советник юстиции 1-го класса. Стаж юридической работы 25 лет, в том числе 19 лет в качестве судьи. Рекомендуется Минюстом России и Советом по кадровой политике. Специализация – конституционализм, государственное административное право. Основное направление научной деятельности – проблемы конституционного права, национально-государственного строительства и судоустройства. Активно участвовал в разработке судебной реформы, Конституции Российской Федерации, Договора об общественном согласии. Политические склонности выражались всегда в правовых действиях и документах. Личность сильная, всегда имеет обоснования своей позиции, последователен, работоспособен и инициативен. Михаил Алексеевич Митюков по всем данным может быть полезен в Конституционном Суде, способен внести деловую и бескомпромиссную струю в его работу и оздоровить обстановку.

Председательствующий. Вопросы есть к Митюкову Михаилу Алексеевичу? Депутат Любимов, пожалуйста.

Любимов В. Н., Рязанская область.

Михаил Алексеевич, два очень коротких вопроса. Первый вопрос – ваша оценка Указа № 1400? И второй вопрос – каким образом будет подведена юридическая база, если этот состав Совета Федерации, который тоже избран, будет распущен каким-то указом?

Я задаю вопрос вам, как юристу, как претенденту на должность судьи Конституционного Суда.

Председательствующий [Шумейко В. Ф.]. Михаил Алексеевич, пожалуйста, подождите. Исса Магометович Костоев даст справку.

Костоев И. М., председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам.

Уважаемые депутаты! Я очень хотел бы, чтобы мы не отступали от требований закона о Конституционном Суде. Если мы в этом зале принимали решение о том, что по Указу № 1400 необходимо обратиться в Конституционный Суд, где, если Михаил Алексеевич будет избран, ему нужно будет высказывать свою позицию в совещательной комнате Конституционного Суда, то этот вопрос и вопросы аналогичного характера, которые могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда, мы не должны задавать.

Из зала. Не стоит ограничивать. Зачем? Право депутата – задать любой вопрос.

Председательствующий. Любой – да. Но дело в том, что этот вопрос обсуждали на заседании головного комитета. Это действительно предмет разбирательства Конституционного Суда в целом, а не каждого отдельного судьи. Но тем не менее, Михаил Алексеевич, пожалуйста, ваш ответ.

Митюков М. А., Первый заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Отвечаю на второй вопрос. Что касается роспуска Совета Федерации, то вы знаете, что Конституцией это не предусмотрено. Естественно, такого указа не может быть.

Что касается оценки Указа № 1400, я вам отвечу, хотя это послужит основанием, если я буду избран в Конституционный Суд, для самоотвода и неучастия в принятии решения Конституционным Судом. О том, что Указ № 1400 противоречит Конституции, заявлял сам президент в известном обращении. О том, что действия, связанные с Указом № 1400, в большей мере не юридические, а политические, вам тоже известно. Исходя из этих позиций и позиций новой Конституции, естественно, будет даваться оценка этому указу, если он станет предметом рассмотрения Конституционного Суда.

Председательствующий. Депутат Штейн, пожалуйста.

Штейн П. С., Амурская область.

Уважаемый Михаил Алексеевич! Вы опытный парламентарий. Насколько я помню, вы принимали участие в формировании первого состава Конституционного Суда, будучи членом Верховного Совета?

Митюков М. А. Да, верно.

Штейн П. С. Вчера на заседании комитета неоднократно звучала такая фраза, что прошлый состав Конституционного Суда был политизирован. Поясните, пожалуйста, какой смысл в это вкладывается, в чем выражается политизация Конституционного Суда. Мне это важно знать для оценки последующих кандидатов.

Митюков М. А. Я был тогда председателем Комитета Верховного Совета Российской Федерации по законодательству. Когда мы занимались подбором кандидатов на пост судьи Конституционного Суда, то прежде всего учитывали их профессионализм. Но вы знаете, что на Съезде народных депутатов и в Верховном Совете были сильны политические течения, которые пытались представить соответствующих профессионалов. Поэтому получилось так, что в список для голосования были включены лица хотя и по профессиональному признаку, но рекомендуемые, допустим, Коммунистической партией или другой фракцией. И они были избраны. Но это не означает, что они напрямую были связаны с той или иной партией или политической группой. Прежде всего, это были доктора наук, известные ученые.

Штейн П. С. Вы не ответили на мой конкретный вопрос: в чем выражалась политизация Конституционного Суда?

Председательствующий. Он сказал.

Штейн П. С. Вчера было высказано обвинение (вы свидетель) в том, что Конституционный Суд прошлого созыва был политизирован. В чем это выражалось, в каких действиях Конституционного Суда?

Митюков М. А. Я думаю, такая оценка в прессе в большей мере дана в связи с теми или иными позициями, занимаемыми Конституционным Судом. Дело в том, что эти позиции не всегда удовлетворяли те или иные политические силы, которые участвуют в общественной жизни. Но это еще не дает оснований для такого резкого обвинения, что тот или иной судья политизирован и придерживается тех или иных политических взглядов.

Штейн П. С. То есть обвинения необъективные?

Митюков М. А. Обвинения во многом, конечно, «созданы» прессой.

Председательствующий. Депутат Лодкин, пожалуйста.

Лодкин Ю. Е., Брянская область.

Михаил Алексеевич, для правоведа, юриста самое страшное, если он занимает позицию «чего изволите?» (я назвал бы ее так), выполняет волю кого-то со стороны или сверху.

Мы все знаем о вашей активной работе в Верховном Совете прошлого созыва, скажем так, вы добровольно сложили с себя депутатские полномочия. заведомо зная об антиконституционности Указа № 1400. И если случится опять (прецедент есть), что кому-то потребуется распустить Конституционный Суд, если выдадут специальную компенсацию, то вы даете гарантию, что не покинете скамьи судьи Конституци онного Суда?

[…]

Митюков М. А. Что касается того, покину ли я место судьи, то сначала надо быть туда избранным. Это во-первых. А во-вторых, я думаю, что как один из тех людей, участвовавших в создании Конституции, согласно которой и вы, и мы собрались, буду именно этой Конституции служить.

Председательствующий. Уважаемые коллеги! Давайте не превращать вопросы в допросы. Надо задавать вопросы четко, лаконично и спокойно.

Депутат Мухаметшин, пожалуйста.

Мухаметшин Ф. Х., Республика Татарстан.

Уважаемый Михаил Алексеевич! Ответьте, пожалуйста, на вопрос, который меня волнует, прежде чем я буду голосовать за избрание вас судьей Конституционного Суда. Каково ваше отношение теперь, по истечении определенного времени, к решению бывшего Конституционного Суда о референдуме в Татарстане как самой высшей форме демократии, который проведен в марте 1992 г.? Какова ваша оценка этого решения?

Митюков М. А. Здесь все точки над i расставил тот договор, который был заключен между Российской Федерацией и Татарстаном. Мы с вами участвовали в этом в числе лиц, разрабатывавших договор.

Председательствующий. Депутат Сергеенков, пожалуйста.

Сергеенков В. Н., Кировская область.

Михаил Алексеевич, вы – член партии «Выбор России». Вчера на заседании комитета вы меня не убедили, что очень свободно и легко сегодня измените свои идейные соображения и принципы (вы ведь и в КПСС были – так ведь?), что это очень легко делается.

В партию «Выбор России» входят представители национальной буржуазии и крупной бюрократии. И вот парламент принимает закон не в интересах этой крупной буржуазии, а в интересах народа. Вы будете его поддерживать?

Митюков М. А. Я буду поддерживать Конституцию, те федеральные конституционные и федеральные законы, те указы президента и постановления правительства, которые будут соответствовать Конституции. Те, которые не будут соответствовать, я поддерживать не буду. судья Конституционного Суда служит не партии, а Конституции.

Титов К. А., Самарская область.

Небольшая поправка, Владимир Филиппович. Нет партии «Выбор России», есть движение «Выбор России». А партия называется «Демократический выбор России», у нее есть программа. Если ее почитать, то господин Митюков совершенно прав: там не только буржуазия. Не надо искажать, если вы не читали программу. Меня, как члена политсовета партии, это оскорбляет.

Председательствующий. Я вынужден лишить вас слова, потому что никто вам его не давал. Задаются вопросы – даются ответы. Своему коллеге вы в кулуарах объясните, что такое партия, если он не знает.

Депутат Суриков, пожалуйста.

Суриков А. А., Алтайский край.

Уважаемый Михаил Алексеевич! Когда вы были председателем комитета Верховного Совета по законодательству, то являлись одним из яростных оппонентов авторов идеи о поднятии или хотя бы выравнивании статуса краев и областей по сравнению с республиками. Правда, в Конституции теперь это закреплено.

Изменили ли вы свою точку зрения или так же будете отстаивать позиции центра в ущерб позициям территорий?

Митюков М. А. Думаю, вы чересчур категорично делаете заключение о том, что я был ярым противником повышения статуса краев и областей. Подход к этому должен быть дифференцированным. Да, в одном я не поддерживал эту идею – в вопросе так называемого областного законодательства. А что же касается экономического и политического равноправия субъектов Федерации, то это я поддерживал.

То, какую позицию я буду занимать, определяет Конституция, в доработке которой принимал участие и я. В ней закреплен принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации независимо от формы их устройства.

Председательствующий. Депутат Королев, пожалуйста.

Королев О. П., Липецкая область.

Михаил Алексеевич, как вы оцениваете нынешний баланс властей на федеральном и региональном уровнях?

Митюков М. А. Нынешний баланс властей будет достигнут в том случае, если появится в качестве противовеса Конституционный Суд, который выскажет свое мнение о правомерности тех или иных нормативных актов, изданных той или иной властью. Сейчас же при отсутствии органа, который является судьей в этом вопросе, естественно, такого баланса нет.

Председательствующий. Депутат Шаймиев, пожалуйста.

Шаймиев М. Ш., Республика Татарстан.

Михаил Алексеевич, если мы изберем Конституционный Суд Российской Федерации, то каким будет ваше отношение к представительству в нем республик, краев и областей?

Митюков М. А. Вы знаете, что я депутат от Республики Хакасия, поэтому, естественно, положительно отношусь к представительству республик в Конституционном Суде. И как мне известно, двое судей уже представляют там соответствующие республики. Поскольку Россия – федеративное государство, то в Конституционном Суде по профессиональному принципу должны быть представлены юристы всех субъектов Российской Федерации.

Отклики, комментарии, краткое изложение:

Архангельская Н. Судей и прокурора прокатили на вороных // Коммерсантъ-DAILY. 1994. 25 окт. № 202. С. 3.

В бюджетном вопросе палаты едины // Коммерсантъ-DAILY. М., 1994. 26 окт., № 203. С. 3.

Остапчук А. Болезненное поражение Президента // Независимая газета. М., 1994. 26 окт. № 205. С. 1.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дело о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации (16 марта 1995 года).

Выступление представителя Государственной Думы19

Митюков М.А. Уважаемый Высокий Суд! Возобновление деятельности Конституционного Суда – важного института демократического государства, пожалуй, самое заметное явление начала этого года. Это поддерживает надежды, что трудные, противоречивые процессы становления демократии в нашем государстве продолжаются.

По проблеме, которая возникла здесь. Проблема, конечно, возникла во многом несколько искусственно. Профессионалам эта проблема более или менее ясна. Я не согласен с Иссой Магометовичем [Костоевым] в том, что проблема толкования нынешней Конституции возникает из-за того, что якобы эта Конституция не отшлифована. Такая проблема возникала и при отшлифованных Конституциях. Если вспомнить Конституцию 1977 г. и Конституцию 1978 г., которые, как вы знаете из истории, разрабатывались с 1964 г. 14 лет, они нам тоже породили много проблем для толкования.

Поэтому во многом нынешние проблемы толкования связаны с политическими процессами, с политическим противоборством в парламенте и некоторым различным пониманием идеологии назначения каждой из палат Федерального Собрания.

Я считаю, что эта проблема хотя и зависит в какой-то мере от необходимости толкования, но больше увязана с другими важнейшими проблемами – проблемой организационной деятельности как Совета Федерации, так и Государственной Думы. И, наконец, самая важная и глубокая проблема – это проблема осмысления идеологии назначения второй палаты. К сожалению, во второй палате верх взяла точка зрения, что эта палата – палата типа американского сената. Если же проанализировать нашу Конституцию более глубоко, то предназначение Совета Федерации совсем другое. Если брать аналогию – это предназначение бундесрата ФРГ. Однако с такой ролью Совет Федерации, естественно, не может согласиться.

И поэтому на вопрос: какое различие между такими юридическими конституционными формулами, как принятие и одобрение закона? – у представителя Совета Федерации различий в понимании этих двух формул нет.

Совет Федерации пытается по полной формуле рассматривать законодательные акты. Это производит организационные накладки и приводит к тому, что возникают сбои именно в деятельности Совета Федерации.

К настоящему времени уже выработались определенные прецеденты применения конституционных норм, в том числе тех конституционных норм, о которых здесь идет разговор. По крайней мере понятно, что направление тех законодательных актов, которые предусмотрены в статье 106 Конституции, президент тут без рассмотрения, как было с Федеральным законом об утверждении международного соглашения о Байконуре, означает, что такой акт возвращается обратно в Совет Федерации на рассмотрение.

Президент считается с тем, что этот акт должен быть обязательно рассмотрен независимо от того, соблюден ли 14-дневный срок или не соблюден.

Выработалось и второе неписаное, если так можно выразиться, правило: принятые Советом Федерации акты, которые не подлежат обязательному рассмотрению за пределами 14-дневного срока – решение Совета Федерации в этом случае не имеет юридической силы, и президент, независимо от принятого решения, подписывает по результатам рассмотрения в Государственной Думе этот закон.

А теперь о проблеме сопоставления ст. 105 и 106.

Почему я не называю слово «толкование»? Для профессионалов-конституционалистов здесь достаточно сопоставить две эти нормы и прийти примерно к такому выводу, хотя он может быть спорным, что на все федеральные законы, независимо от того, простой этот федеральный закон или конституционный федеральный закон, распространяется 14-дневный срок рассмотрения в Совете Федерации.

Но последствия нерассмотрения в этот 14-дневный срок различны для обычных федеральных законов и для федеральных конституционных законов. Если обычные федеральные законы следуют на подпись президенту, то федеральные законы, предусмотренные в ст. 106, не могут быть направлены президенту и обязаны быть рассмотрены в Совете Федерации с нарушением этого 14-дневного срока.

Исходя из этой позиции я просил бы дать такое толкование Федеральному Собранию и всем другим органам, поскольку толкование обязательно для всех.

Я хотел бы затронуть еще две проблемы, которых здесь уважаемые Судьи Конституционного Суда касались.

Они в основном связаны с идеологией понимания назначения Совета Федерации. К сожалению, в Совете Федерации намечается тенденция расширения своей компетенции. В то время, как в 14-дневный срок Совет Федерации не управляется с рассмотрением некоторых законов, он пытается в Регламент включить вот ту норму – 95-я статья, часть вторую. И буквально на днях была включена поправка в Регламент Совета Федерации, предоставляющая возможность Совету Федерации утверждать делегации на межпарламентские мероприятия. Хотя при парламенте, который состоит из двух палат, ясно, что это относится к компетенции двух палат, а не одной палаты.