В Государственной Думе (12 декабря 1993 г.– 16 января 1996 г.): выступления, статьи, интервью, документы, дневниковые записи

Быть великим – не значит всем нравиться, быть гениальным в своей правоте – тем более. Но его еще при жизни называли совестью народа, а насколько это верно, многие поняли, лишь потеряв его. Он действительно был совестью народа, жаждавшего свободы и возрождения. Он спас честь этого народа, когда одинокий и беззащитный перед тоталитарной властью, гневно осудил афганскую войну. Сделав это, он вступил на свой крестный путь страданий, пробуждая нас всех к жизни примером своего гражданского бесстрашия. Мы помним последний аккорд этой борьбы, когда со сжатыми кулаками пророка, проклиная насилие, он стоял на трибуне парламента перед ревущей толпой депутатов. Таким остался Андрей Дмитриевич Сахаров в нашей памяти. Его имя и сделанное им для народа останется, я верю, примером для многих поколений россиян.

Сейчас, когда авторитет Сахарова неоспорим, его имя используют самые различные, иногда – диаметрально противоположные политические силы, ссылаясь на Сахарова в подтверждение своих идей и планов. Такова участь всех великих людей. Но задачей Фонда Сахарова и Архива Сахарова, который, как я надеюсь, все-таки начнет работать, должна стать защита сахаровского наследия от искажения и извращения.

Конечно, в такой день положено поздравлять именинника. Но, увы, Андрея Дмитриевича уже нет с нами, и нам остается только сказать: «Спасибо, что он был. Спасибо, что он жил в России».

Уральский региональный центр политических исследований, Проект «Молодые лидеры региона».

Семинар «Федеральные органы государственной власти в условиях меняющейся России» (Екатеринбург, 23–25 июня 1994 г.)

Государственная Дума – источник законодательной практики разделения полномочий между федеральными органами власти и регионами22

Уважаемые коллеги!

Позвольте от имени Государственной Думы приветствовать участников семинара проекта молодых лидеров Уральского региона. Вы выбрали, пожалуй, самую актуальную тему российской государственности. В условиях меняющейся России федеральные органы власти должны обеспечить стабильность и целостность государства, оптимальное соотношение интересов центра и регионов, а в перспективе – могучую демократическую Россию со сформировавшейся рыночной экономикой и правовыми традициями.

Конституция 12 декабря 1993 г. закрепила «новый федерализм», основанный на равенстве субъектов Российской Федерации, независимо от того, основаны ли они на принципе национально-территориальном либо только на территориальном. Все они наделены правом законодательствования, элементами учредительной власти и неизменяемости границ.

Закрепляя конституционную Федерацию, в то же время Основной закон представляет собой определенный политический компромисс в федеративном устройстве нашего государства. Этот компромисс заключается в допуске договорных элементов в федеративное устройство (многосторонних и двухсторонних договоров между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, которые нашли свое практическое выражение в Федеративном договоре и договоре между органами власти Российской Федерации и Татарстана).

Названный компромисс выражается и в сохранении некоторых традиционных различий в организации структуры власти в республиках, областях и краях и в форме учредительных актов (конституция, устав). Но уже сейчас наметилась тенденция сведения этих различий лишь к форме, а не содержанию.

Не эти различия являются определяющими для разделения полномочий между Федерацией и регионами. Главным является Конституция, договорная практика лишь учитывает специфику каждого субъекта, его роль в федеративном государстве.

Разделение полномочий между Федерацией и регионами опирается на основополагающие конституционные принципы разделения государственной власти и федеративного устройства, составной частью которых является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (сравните ст. 5, 10, 11 Конституции РФ). В то же время нужно иметь в виду, что эти конституционные принципы не должны рассматриваться абстрактно и абсолютизироваться при разделении полномочий центра и регионов. Они не только должны сочетаться, но и предопределяться тем конституционным началом, которое гарантирует в Российской Федерации единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ).

Основополагающими идеями в разделении полномочий Центра и регионов являются положения ст. 71, 72, 73 Конституции России, определяющей предметы ведения исключительной компетенции России, совместной компетенции Федерации и ее субъектов и самостоятельной компетенции регионов. Разновидностью может быть и договорная компетенция, перераспределяющая или делегирующая предметы ведения, указанные в ст. 72 и 73 Конституции РФ.

Концепция и практика разделения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти зиждется на нормативных источниках: Конституции Российской Федерации, конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, договорах о разграничении предметов ведения и полномочий. На реализацию совместных предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ оказывают влияние федеральные законы специального и отраслевого характера.

Совещание по взаимодействию в законопроектной деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания.

(Дом отдыха «Десна», 24–25 июля 1994 г.)

Выступление23

М. А. Митюков. Уважаемые коллеги! В выступлении полномочного представителя Президента Российской Федерации [в Федеральном Собрании А. М. Яковлева. – М. М.] подняты важные вопросы, которые действительно отражают некоторые трудности как во взаимодействии представительной и исполнительной власти, так и проблемы, с которыми сталкивается Государственная Дума в своей законотворческой деятельности.

Предложения о создании единой Программы законопроектной деятельности лично я поддерживаю, причем я думаю, что это должна быть Государственная программа, утвержденная федеральным законом.

Такая программа не решила бы всех проблем, как собственно взаимодействия, так и качества законов, но все же способствовала бы более эффективному процессу законотворчества.

Если бы эта Программа была утверждена на уровне закона и был бы принят законодательный акт о нормативных актах, который бы регулировал процесс их разработки, внесения, дальнейшего прохождения, вступления в силу, то мы бы, возможно, избавились от тех многочисленных нарушений Регламента и даже Конституции, которые, к сожалению, имеют место в деятельности Государственной Думы.

Следует, правда, отметить, что во многом в сегодняшней практике Государственной Думы есть вина и Администрации Президента Российской Федерации, и Правительства Российской Федерации.

Здесь уже отмечалось A. M. Яковлевым, что ст. 96 Регламента в части предоставления полного перечня необходимых документов к проекту закона, вносимого на рассмотрение, не соблюдается комитетами Государственной Думы и Советом Государственной Думы. Это верно, но справедливо и то, что требования этой статьи не соблюдаются и президентской стороной при внесении законопроектов, причем на соответствующие письма Председателя Государственной Думы пока реакции нет. Это касается всех внесенных Президентом Российской Федерации законопроектов.

Дума отразила в своей программе законопроектной работы перечень законопроектов, представленный президентом. Однако установленные для внесения сроки регулярно нарушаются, в частности, до сих пор не внесены проекты законов об организации государственной власти, а ведь эти вопросы имеют первостепенное значение и отнесены к ведению федерального конституционного законодательства. Такие сбои затрудняют и планирование законопроектной деятельности в Думе, вызывают появление альтернативных законопроектов, поскольку депутаты вынуждены брать инициативу на себя.

Видимо, значимость проблемы взаимодействия понимается и президентской стороной, поскольку принят Указ «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» (он у вас имеется), в котором говорится о формировании планов законопроектных работ на взаимосогласованной основе.

К сожалению, в Указе речь идет только о взаимодействии президента и правительства, процесс взаимодействия с палатами так и остается нормативно не урегулированным и пока выпал из поля зрения Согласительной комиссии, созданной в соответствии с Договором об общественном согласии.

Видимо, помимо Государственной программы и закона о нормативных актах нужен и документ, регулирующий процесс согласования всех законодательных инициатив различных субъектов законодательной инициативы, в том числе и субъектов Федерации.

Примером реализации такого подхода в какой-то степени является Временное положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденное постановлением № 733 (у вас оно также имеется).

Однако практика показывает, что даже хорошие документы не выполняются, если нет механизма их реализации. В данном случае нужно найти подходящую и устраивающую всех организационную форму. Совет Государственной Думы уже рассматривал и поддержал инициативу президента о создании объединенной рабочей группы по координации законодательной деятельности Федерального Собрания и субъектов законодательной инициативы. В Совете Федерации и Государственной Думе работает Координационный Совет, обеспечивающий учет и поддержку инициатив субъектов Федерации.

Эти органы, которые уже формируются, должны взять на себя и работу по составлению проекта консолидированной Программы, и на ее основе проекта федерального закона о нормативных актах. Возможно, что за основу здесь может быть взят и внесенный Президентом РФ проект «О порядке принятия и вступления в силу федеральных законов».

В отношении предлагавшейся здесь идеи пакетного принятия. Хочу сказать, что лично я всегда был за то, чтобы отдельные законопроекты принимались согласованно и соответствовали бы друг другу по содержанию. Всякий иной подход чрезвычайно осложняет правоприменение. Поэтому все предложения, направленные на согласование концепций и отдельных положений законопроектов, и другие связанные с ними вопросы должны быть тщательно рассмотрены.

Выступление на научно-практической конференции «От всевластия Советов к представительной демократии»

(Москва, Старая площадь, подъезд 6а, Малый конференц-зал. 22 сентября 1994 г.)24

Уважаемые друзья!

Год отделяет нас от трагических событий прошлого сентября. Казалось бы, что этого времени недостаточно для оценок политико-правовых изменений в российском обществе и государстве.

Но так можно только думать, если абстрагироваться от реальности. Прошедший год – это год спрессованных изменений, преобразований и, я бы сказал, подступов к созданию и оформлении нового государства, т. е. реальных событий, которых другой стране, в других условиях хватило бы на десятилетие.

Как бы ни были трагичны события октября, унесшие десятки жизней, чего стремились избежать все здравомыслящие люди, но экстремизм «сидельцев Белого Дома» не позволил этого. Но, несмотря на это, думаю, что историки со временем скажут, что это был относительно мирный, без большой гражданской войны прорыв общества из одного экономического, политического правового состояния в другое, прорыв к подступам демократического правового государства, основанного на четком разделении властей, новом представительном парламентском строе, сбалансированным сильной и ответственной исполнительной властью, реальными правами и свободами человека и гражданина, защищенными независимой судебной властью.

Еще, оговорюсь, к подступам к такому государству мы находимся. В реальности же многое из этого находится в зачаточном состоянии.

Известный Указ Президента № 1400 разрубил гордиев узел, связывавший конституционные реформы. Много говоря о последних, бывший Верховный Совет практически «заморозил», а в какой-то мере торпедировал этот процесс.

Указ позволил в сжатые сроки на новой юридической основе (не во всем, конечно, безупречной, и с высоты прошедшего времени и результатов выборов во многом критикуемой) создать новый парламент, а главное, принять новую первую Конституцию демократической России и заложить основы нового конституционного строя. Почему я говорю основы, да потому, что новый конституционный строй де-факто будет создан после принятия системы конституционных законов, проведения выборов в региональные органы власти и органы местного самоуправления, выборов в свое время новой Госдумы на 4 года на основе конституционных, а не переходных положений, завершения судебной реформы.

Сентябрьско-октябрьские события практически открыли путь к созданию нового парламентаризма, основанного не на безответственном полновластии представительных органов, и во многом декоративном, а к созданию профессионального плюралистического парламента, представляющего весь срез политических, региональных и иных систем.

Надо отметить, что при этом не все бездумно отметалось или отметается из прошлой российской государственности, в том числе советского периода. Этим было обусловлено, что в числе первых указов президента после известного Указа № 1400 были указы от 26 сентября о создании Комиссии законодательных предположений и Комиссии по правам человека, которым практически поручалось обеспечить «преемственность» в законопроектном процессе от Верховного Совета к Федеральному Собранию, обобщить и проанализировать весь массив законопроектов с точки зрения возможного их использования в создании будущей юридической базы нового государства. Практически эти комиссии были окном «в новый парламентаризм». Этот момент почувствовали и составители сборника «Москва, осень 1993 г. Хроника противостояния», включив в книгу оба указа. Комиссией законодательных предположений при президенте подготавливалась концепция организации Госдумы и Совета Федерации, которая в главных чертах сейчас закреплена в Регламентах.

Следующий практический результат событий того времени – то появление концепции «нового федерализма», основанного на равенстве всех субъектов Российской Федерации. Нам удалось теоретически, а сейчас, правда, с определенной степенью трудности, это осуществляется на практике: уход от асимметричной Федерации, учитывавшей лишь национальный принцип, к Федерации, основанной на демократическом принципе равноправия всех регионов.

В идеале еще далеко до такой Федерации. Но решение в перспективе многих экономических проблем сделает ее реальностью.

Сам по себе «новый федерализм» Российской Федерации без широкого демократического местного самоуправления – идея малопродуктивная.

И начало осуществления, причем пока во многом противоречивое, болезненное, конституционных принципов местного самоуправления – следующий практический результат Указа № 1400 и связанных с ним событий.

Пожалуй, самый громадный прорыв (по крайней мере, с точки зрения правовой оценки) в нашем обществе осуществлен в сфере прав и свобод человека и гражданина (гласность, свобода печати, митингов, демонстрации критики, обжалование действий должностных лиц в суде – все это реальность нашей жизни). Однако и в этой сфере отсутствует необходимая завершенность. Нет основы для функционирования института Уполномоченного по правам человека, отсутствует механизм обращения российских граждан в международные суды, нет многих законов, развивающих конституционные положения о правах и свободах.

Во многом эта проблема связана с осуществляемой сейчас крупной (я бы сказал грандиозной) судебно-правовой реформой, которая идет не просто. Особенно в сфере реформирования суда. Суд присяжных – реальность лишь пока для незначительного числа регионов. В ближайшее время предстоит принять новое законодательство о судебной системе, судоустройстве и судопроизводстве. Принять новые кодексы, отвечающие современным экономическим и политическим реалиям.

Именно продолжение судебно-правовой реформы – следующий, но не последний результат событий сентября 1993 года.

Уважаемые друзья! Естественно, год – недостаточный отрезок времени, чтобы осмыслить значение осени 1993 года для России. Но одно бесспорно, что она дала толчок из конфронтации по стагнирующей государственно-правовой ситуации к динамическому конституционному развитию России к демократии, дала робкую надежду на стабилизацию экономики и политической жизни, к возможности общественного согласия.

Отклики, комментарии, краткое изложение:

Филатова И. Машут ли после драки языками? // Московский комсомолец. 1994. 22 сент. № 185.

Вступительное слово на заседании Координационного совета по взаимодействию палат Федерального Собрания Российской Федерации и органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации.

(г. Ярославль, 23 сентября 1994 г.)25

Уважаемые коллеги!

Мы собрались на нашу первую по-настоящему рабочую встречу. Сегодня мы сможем наконец непосредственно заняться тем, ради чего, собственно, и создавался Координационный совет. Мы сможем это сделать не в последнюю очередь благодаря стараниям хозяев нашей встречи, создавших нам условия для работы. Поэтому прежде всего хотелось бы от вашего имени сердечно поблагодарить и областную Думу, и администрацию Ярославской области за те усилия, которые они приложили, чтобы наша встреча могла оказаться действительно плодотворной. А будет ли она таковой – зависит от нас.

Нам предстоит обсудить подходы к трем очень важным законодательным актам – «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О принципах разграничения предметов ведения и делегирования полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Принятие этих законов должно будет означать – так это по крайней мере замышляется, – что принципы федерализма, провозглашенные в Конституции, наполняются конкретным содержанием. Они получат развернутую правовую базу. А механизм их практической реализации будет доведен до уровня местного самоуправления.

Пока не везде понимают необходимость принятия этих законов. Недавно, к примеру, в Совет Федерации поступило письмо от руководителей законодательного органа одной из наших республик. Не стану ее называть – дело тут в подходе к вопросу. Авторы письма поставили под сомнение необходимость принятия закона «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» – эти принципы сформулированы – де уже в самой Конституции, а их конкретизация – дело субъектов Федерации.

Нет смысла касаться в этой связи такой «мелочи», что принятие упомянутого закона предусмотрено Конституцией – не считаться с Конституцией у нас становится чуть ли не «криком моды». Куда мы зайдем, следуя такой «моде», – это, конечно, другой вопрос, хотя и очень большой.

Но дело не только в следовании букве Конституции. В конце концов те или иные нормы Конституции тоже можно законным образом изменить. Другой вопрос, что сама жизнь постоянно ставит перед нами проблемы, решить которые невозможно, не имея соответствующей правовой базы. Вернее сказать, их могут решать политики, руководствуясь собственными амбициями и собственным пониманием, как норм права, так и норм нравственности. Но о том, к чему ведут решения, имеющие под собой такую основу, мы уже имеем некоторые представления.

А вопросы, которые ставит перед нами жизнь, вовсе не надуманы. С ними приходится сталкиваться каждый раз, когда в стенах Федерального Собрания встречаешься с руководителями представительных и исполнительных органов власти субъектов Федерации, а также когда бываешь на местах.

Должны ли, к примеру, главы администраций краев, областей, автономных округов назначаться президентом или избираться? А если избираться, то кем – представительным органом или всеми жителями края, области, округа, обладающими избирательным правом? Где-то сумели взять решение этого вопроса на себя – в Иркутской области, например, провели выборы губернатора.

Но во многих местах еще подходят к этому вопросу с оглядкой на Москву, на федеральный закон. В нем, конечно, не может быть все расписано до деталей. Однако могут быть сформулированы принципы. Скажем, глава администрации области должен избираться. А кем, каким образом – пусть решают законодатели на местах, с учетом специфики территории.

Или возьмем такой момент. Некоторое время тому назад мы все были свидетелями достаточно бурных споров по вопросу о том, правомерно ли поступили в Мордовии, восстановив, по существу, полномочия Советов. Наверное, можно спорить об этом. Настораживало одно – споры велись в чисто политической плоскости, аргументов правового характера было немного. Очевидно, принятие закона, о котором мы ведем речь, должно создать правовую основу для разрешения подобных ситуаций.

Есть и много других вопросов, которые связаны с этим законом и которые могут быть сегодня затронуты.

Здесь, конечно, не последнее место занимает проблема гарантий, позволяющих и законодательной, и исполнительной, и судебной власти реализовывать свои полномочия.

Мы дипломатично – и с правовой точки зрения верно – говорим о гарантиях для всех ветвей власти. Но если исходить из нашей сегодняшней практики, то на первый план выходит проблема гарантий для законодателей. Отсутствие таковых гарантий уже порождает разные коллизии. В одном месте (в Ленинградской области) губернатор наделил себя правом лично утверждать областной бюджет, если законодатели не соглашаются с представленным им проектом. Но если следовать такой логике, тогда для чего вообще нужны законодательные органы и какое-то разделение властей? В другом месте (в Ненецком автономном округе) губернатор, будучи несогласным с некоторыми решениями законодателей, объявил, что он прекращает финансирование представительного органа. Правда, там в итоге удалось найти компромисс. Но встает вопрос, кто вообще утверждает бюджеты и следит за расходованием бюджетных средств? Приведенные примеры говорят о том, что вопрос о гарантиях для представительных органов совсем не праздный.

Или, например, возьмем ситуацию, когда в республике, области или автономном округе имеется орган, который находится в двойном подчинении – соответствующему федеральному органу и главе, предположим, местной администрации. Каков механизм обеспечения этого двойного подчинения, как действовать таким органам, когда возникают различные «нестыковки» между федеральными и местными структурами? Здесь есть над чем подумать.

Нам предстоит рассмотреть также вопросы, связанные с принятием закона «О принципах разграничения предметов ведения и делегирования полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации». Нет смысла слишком много распространяться о необходимости его принятия. Вот лишь одна из связанных с ним проблем – о ней уже на протяжении длительного времени идут споры. Речь идет об обеспечении равноправия субъектов Федерации. Казалось бы, эта проблема благополучно решена в Конституции – там провозглашено их равноправие. Но заключает одна республика договор с федеральными органами власти о разграничении полномочий, заключает другая, а третья, четвертая готовят проекты таких договоров. И в итоге былое преимущество республик в обладании определенным объемом прав – особенно в финансовых, налоговых вопросах – возрождается в новых формах, на новой основе. Ее можно назвать «не совсем конституционной».

А вместе с этим возрождаются и былые противоречия. И вот законодательное собрание Пермской области принимает решение выйти из Договора об общественном согласии. Причем мотивируется это решение именно несогласием со складывающейся ситуацией, когда, по мнению пермских законодателей, республики оказываются как бы в более выгодном положении. И вопрос, который, несомненно, существует, был, таким образом, перенесен опять же в область политики, где начинаются столкновения интересов, выяснение отношений и т. п.

Проблема местного самоуправления также волнует всех, кому приходится быть причастным к законотворческой деятельности. Где-то на местах уже приняты законы о местном самоуправлении и даже проведены выборы. Где-то еще только ищут, как подступиться к этой проблеме.

Вопросы тут действительно стоят непростые. К примеру, готовы ли районы и города к тому, чтобы перейти на начала самоуправления или же необходим какой-то переходный период для этого? Как будет формироваться материальная, финансовая база органов местного самоуправления? Как будут складываться взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления? Какой ответ на эти вопросы уже дает имеющийся опыт, какие другие вопросы он ставит?